VIII Phương pháp và hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước
b)Hệ thống các hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước
Hệ thống các hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước được phân thành hai nhóm: những hình thức mang tính pháp lý và những hình thức ít mang tính pháp lý.
- Những hình thức quản lý mang tính pháp lý là những hình thức được pháp luật quy định cụ thể gắn với việc ban hành và áp dụng các quy phạm pháp luật.
Những hình thức này thể hiện rõ nét tính chất quyền lực của hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Chúng đem đến sự biến đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật, tức là làm nảy sinh, thay đổi hoặc điều chỉnh các quan hệ pháp luật hành chính. Những hình thức mang tính pháp lý bao gồm:
+ Ban hành các quyết định có ý nghĩa chung, chủ đạo là hình thức quản lý có vai trò định hướng cho các hình thức quản lý khác của cơ quan hành chính nhà nước. Tuy các quyết định chung, chủ đạo không đề ra các quy phạm pháp luật hay trực tiếp giải quyết các công việc cá biệt, cụ thể nhưng trong đó có chứa đựng những đường lối, chủ trương, chính sách lớn của hoạt động chấp hành và điều hành. Hình thức ban hành các quyết định chung, chủ đạo thường do những cơ quan hành chính nhà nước ở tầm vĩ mô tiến hành.
+ Ban hành các quyết định quy phạm pháp luật là hình thức quản lý nhằm mục đích cụ thể hoá các luật, nghị quyết, pháp lệnh của các cơ quan dân cử và các văn bản quy phạm pháp luật khác. Tuỳ thuộc vào điều kiện hoàn cảnh cụ thể mà các cơ quan hành chính nhà nước được ban hành những loại văn bản quy phạm nhất định, cụ thể hoá luật, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành.
Thẩm quyền và trình tự ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Hiến pháp và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Khi ban hành các văn bản quy phạm, các cơ quan hành chính nhà nước phải tuân thủ không những các quy định về thẩm quyền ban hành các loại văn bản liên quan đến các vấn đề được giao, mà còn những yêu cầu có tính chất thủ tục ban hành văn bản.
Hiện nay trong quá trình phấn đấu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cùng với việc đề cao vai trò của các đạo luật trong đời sống xã hội cần phải quan tâm tới sự đảm bảo tính hợp pháp của các quyết định quản lý hành chính nhà nước, trong đó có các văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành.
+ Ban hành những văn bản cá biệt áp dụng các quy phạm pháp luật là một hình thức quan trọng trong hoạt động chấp hành và điều hành. Đây chính là hoạt động đưa các quy phạm pháp luật vào thực tế đời sống. Trên cơ sở những văn bản quản lý cá biệt, các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể sẽ được phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt.
Hình thức ban hành những văn bản cá biệt được các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng rất phổ biến trong giải quyết những vấn đề đa dạng về xây dựng kinh tế, văn hoá, xã hội và hành chính - chính trị. Ví dụ: để củng cố bộ máy quản lý cần phải có những quyết định: bổ nhiệm một công chức vào một chức vụ nhất định, thuyên chuyển công tác của một số công chức hay tuyển thêm những công chức mới... Trong hoạt động bảo vệ trật tự quản lý, vai trò của hình thức ban hành những văn bản cá biệt thể hiện rất rõ nét. Việc áp dụng các biện pháp trách nhiệm hành chính đối với người thực hiện vi phạm được thực hiện thông qua hình thức ban hành văn bản pháp lý cá biệt. Trên cơ sở quyết định xử phạt hành chính, trách nhiệm của người vi phạm được phát sinh. ở đây diễn ra quá trình cá biệt hoá các chế tài hành chính vào một trường hợp cụ thể, đối với các cá nhân, tổ chức cụ thể. Vì thế, hoạt động ban hành các văn bản cá biệt cần phải dựa trên cơ sở của các đạo luật cũng như các văn bản pháp luật khác của các cơ quan quyền lực và quản lý cấp trên.
- Những hình thức quản lý ít mang tính pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước:
Đó là những hình thức quản lý không đem đến sự thay đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật, không làm phát sinh các quan hệ pháp luật hành chính. Những hình thức này thông thường kéo theo những hình thức mang tính pháp lý. Ví dụ: việc thực hiện các hoạt động tác nghiệp vật chất kỹ thuật như thu thập, xử lý thông tin là yếu tố cần thiết cho việc ban hành các loại quyết định quản lý.
Các hình thức quản lý ít mang tính pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước cũng liên quan chặt chẽ đến thẩm quyền của các cơ quan đó. Do vậy, việc lựa chọn chúng cũng phải được tiến hành trên cơ sở quy định của pháp luật. Các hình thức quản lý ít mang tính pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm:
+ Tiến hành các hoạt động tổ chức trực tiếp: gồm các hoạt động nghiên cứu, tổng kết và phổ biến những kinh nghiệm tiên tiến, áp dụng các biện pháp cụ thể nhằm ứng dụng những thành tựu của khoa học kỹ thuật vào quản lý, tổ chức kiểm tra, điều phối hoạt động, tổ chức hội thảo, tổ chức phong trào thi đua v.v...
+ Thực hiện các hoạt động mang tính chất tác nghiệp vật chất kỹ thuật là hình thức quản lý bổ sung, trợ giúp cho các hình thức mang tính pháp lý. Ví dụ: chuẩn
bị tư liệu, dữ kiện, thông tin cho việc ban hành các quyết định; lập các báo cáo, lập trình công việc, chứng thực văn bằng, cấp chứng chỉ v.v... Để những hoạt động mang tính chất tác nghiệp vật chất kỹ thuật trong hoạt động chấp hành và điều hành được tiến hành hiệu quả và nhanh chóng cần thiết phải ứng dụng những tiến bộ khoa học kỹ thuật vào lĩnh vực này.
Ngoài ra các hình thức nói trên còn một hình thức hiện chưa được thừa nhận rộng rãi trong giới khoa học pháp lý, đó là hợp đồng hành chính. Đó là sự thoả thuận, hợp đồng giữa các chủ thể quản lý hành chính nhà nước để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý mà việc thực hiện hợp đồng đó không xuất phát trực tiếp từ thẩm quyền của chủ thể này. Ví dụ: cơ quan Công an không có nhiệm vụ bảo vệ một xí nghiệp, nhưng hợp đồng canh gác, bảo vệ cho xí nghiệp đó có thù lao. Hình thức này hiện nay đang được sử dụng khá phổ biến.