V Chính phủ Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất
1. Vị trí của Chính phủ trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước
Ghi nhận của Hiến pháp 1992 về Chính phủ là kết quả của quá trình tìm kiếm một mô hình tổ chức Chính phủ gọn nhẹ, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Chính phủ. Chế định Chính phủ trong Hiến pháp là sự thể chế hoá đường lối đổi mới của Đảng được khẳng định trong văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX Đảng Cộng sản Việt Nam là: cải cách hệ thống hành chính nhằm xây dựng một hệ thống hành pháp và quản lý hành chính nhà nước vững mạnh từ Trung ương đến cơ sở... quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Đồng thời, chế định Chính phủ được quy định Hiến pháp 1992 thể hiện tính kế thừa và phát triển những chế định về Chính phủ trong Hiến pháp 1946, 1959 và Hiến pháp 1980, có tính đến quan điểm xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân của Đảng Cộng sản Việt Nam.
Nội dung cơ bản của Hiến pháp về Chính phủ, Luật tổ chức Chính phủ do Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ mười, Quốc hội khoá X ngày 25-12-2001 đã xác định rõ vị trí, vai trò của Chính phủ trong hệ thống các cơ quan nhà nước, tăng cường chức năng quản lý toàn diện, tập trung, thống nhất của Chính phủ trong phạm vi cả nước đối với nền kinh tế quốc dân và các mặt đời sống xã hội. Đồng thời nêu cao vai trò lãnh đạo, điều hành của người đứng đầu Chính phủ, các Bộ trưởng, thủ tục cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ.
Để hiểu một cách có hệ thống về Chính phủ, cần xem xét khái quát sự hình thành, phát triển của chế định này qua các Hiến pháp nước ta.
Theo Điều 43 Hiến pháp 1946 thì "Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất toàn quốc". Như vậy, Chính phủ được xác định là cơ quan cao nhất của quyền hành pháp. Quy định này có tính tới nguyên lý cơ bản của thuyết "Phân lập các quyền". Nhưng vì Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà (Điều 22 Hiến pháp 1946), do đó quyền hành pháp chịu sự kiểm tra và giám sát của quyền lập pháp. Đó là đặc điểm của việc áp dụng tư tưởng phân lập các quyền vào điều kiện Việt Nam.
Theo Hiến pháp 1946, các cơ quan hành pháp nhà nước tạo thành hệ thống thống nhất từ Trung ương tới địa phương, đứng đầu là Chính phủ, thực hiện toàn bộ chức năng quản lý hành chính nhà nước. Chính phủ là cơ quan thi hành các đạo luật và nghị quyết của Nghị viện, đề nghị những dự án luật ra trước Nghị viện... bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn (Điều 52). Người đứng đầu Chính phủ là Chủ tịch nước (Điều 44).
Hiến pháp 1959 có nhiều thay đổi về chế định Chính phủ. Về tên gọi, Chính phủ đổi thành Hội đồng Chính phủ. Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Việt Nam Dân chủ cộng hoà (Điều 71). Người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng. Quyền hạn, nhiệm vụ của Chính phủ chủ yếu được quy định tại Điều 74. Chế định Chủ tịch nước được tách thành chế định độc lập. Chủ tịch nước không đứng đầu Chính phủ, nhưng nhiều quyền hạn của Chủ tịch nước mang tính chất hoạt động chấp hành và điều hành. So với Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 đã quy định Chính phủ có khối lượng quyền hạn bao hàm nhiều lĩnh vực, trong đó có cả lĩnh vực quản lý kinh tế.
Hiến pháp 1980 có những thay đổi căn bản về tổ chức bộ máy nhà nước. Chế định Chủ tịch nước hoà nhập với chế định Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thành chế định Hội đồng Nhà nước. Hội đồng Chính phủ đổi tên thành Hội đồng Bộ trưởng. Nhưng không chỉ thuần tuý đổi tên, mà thay đổi cách thành lập, chế độ làm việc. Vai trò cá nhân người đứng đầu Hội đồng Bộ trưởng, về mặt pháp lý bị hạn chế so với quyền hạn của Thủ tướng. Nhưng vẫn như Hiến pháp 1959, theo Hiến pháp
1980, chức năng hành pháp chủ yếu do hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Quốc hội vẫn là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Điều cần lưu ý là Quốc hội có thể định ra những quyền hạn cho mình, có thể quy định thêm quyền hạn cho Hội đồng Bộ trưởng khi cần thiết. Có nghĩa là, Quốc hội có thể quy định cho mình cả những quyền hành pháp và tư pháp.
Hiến pháp 1980 quy định Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Điều 104). Các quyền hạn và nghĩa vụ của Hội đồng Bộ trưởng được quy định khá cụ thể (Điều 107).
Như vậy, cả Hiến pháp (1946; 1959 và 1980) đều thể hiện tinh thần chung là hoạt động hành chính nhà nước (hoạt động chấp hành và điều hành) chủ yếu được trao cho hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện.
Theo Hiến pháp 1992, Hội đồng Bộ trưởng đổi thành Chính phủ. Điều 109 Hiến pháp 1992 và Điều 1 Luật tổ chức Chính phủ (2001) quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Người đứng đầu Chính phủ theo Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ (2001) là Thủ tướng. Việc thay đổi tên gọi như vậy thể hiện sự tăng cường chế độ thủ trưởng, chế độ trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng, của các Bộ trưởng, những người đứng đầu cơ quan ngang Bộ, mặt khác, xác định vị trí chính trị - pháp lý của Chính phủ, Thủ tướng trong cơ cấu quyền lực.
Căn cứ vào vị trí pháp lý như vậy, chức năng cơ bản của Chính phủ là: Chính phủ thống nhất việc quản lý thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng an ninh và đối ngoại của Nhà nước.
Theo nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất không phân chia, nhưng có phân công rành mạch giữa ba quyền và theo vị trí pháp lý và chức năng nói trên, Chính phủ là một thiết chế chính trị và hành chính nắm quyền hành pháp, với chức năng cụ thể là có quyền lập quy để thực hiện các luật do quyền lập pháp định ra; quyền quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước để thực hiện những nhiệm vụ chính trị của Nhà nước; quyền tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước và quản lý nhân sự của bộ máy đó, ngoài ra nó còn có chức năng tham gia quá trình lập pháp.
Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn rộng lớn theo quy định của Điều 112 Hiến pháp và Chương II Luật tổ chức Chính phủ công bố ngày 25-12-2001. Chính phủ còn có toàn quyền giải quyết các vấn đề liên quan đến quản lý hành chính nhà nước trên phạm vi cả nước, trừ các công việc thuộc thẩm quyền của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Với vị trí trên, Chính phủ là cơ quan điều hành cao nhất của quyền lực nhà nước trong hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nước (theo ý nghĩa quản lý trực tiếp của Nhà nước, không bao gồm các cơ quan lập pháp và tư pháp); nó chỉ đạo tập trung, thống nhất các Bộ và các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, các cấp chính quyền địa phương.
- Chính phủ do Quốc hội bầu ra trong kỳ họp thứ nhất của mỗi khoá Quốc hội. Trong kỳ họp này, Quốc hội bầu Thủ tướng Chính phủ theo đề nghị của Chủ tịch nước và giao cho Thủ tướng đề nghị danh sách các Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ để Quốc hội phê chuẩn. Quy định pháp lý này vừa xác định vai trò trách nhiệm tập thể của Chính phủ trước Quốc hội; vừa xác định vai trò cá nhân của Thủ tướng là người lãnh đạo toàn bộ công việc của Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đồng thời cũng chính là xác định vai trò và trách nhiệm của Bộ trưởng trong tập thể của Chính phủ và trách nhiệm của cá nhân Bộ trưởng về lĩnh vực mình phụ trách.
Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác của Chính phủ với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước.
- Chính phủ và các Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ chịu sự giám sát của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trực tiếp hoặc thông qua các Uỷ ban Thường trực Quốc hội. Chất vấn của đại biểu Quốc hội đối với Chính phủ là một hình thức giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ; Chính phủ và các thành viên phải trả lời trong các kỳ họp của Quốc hội các điều chất vấn của đại biểu Quốc hội.
- Là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành pháp cao nhất của đất nước, Chính phủ trực tiếp tổ chức mọi chức năng quản lý nhà nước và điều hành trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại.
lãnh đạo đó thể hiện trên hai mặt:
Thứ nhất, Chính phủ với tư cách là cơ quan chấp hành cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thực hiện quyền lập quy bằng cách ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, dưới luật (Nghị quyết, Nghị định) có tính bắt buộc trên phạm vi cả nước, để thực hiện các đạo luật, các pháp lệnh và các nghị quyết của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Các Bộ và chính quyền địa phương có nghĩa vụ thực hiện các văn bản pháp quy đó. Căn cứ vào tình hình của địa phương, Hội đồng nhân dân định ra các biện pháp thực hiện các quyết định của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và của Chính phủ, đồng thời đề ra các nghị quyết cho Uỷ ban nhân dân cùng cấp thực hiện.
Thứ hai, Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, là cấp trên cao nhất của toàn bộ hệ thống hành chính nhà nước, từ bộ máy hành chính Trung ương đến các Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan, các đơn vị sự nghiệp trong cả nước. Chính phủ lãnh đạo UBND các cấp một cách trực tiếp trong việc thực hiện các nhiệm vụ điều hành của một bộ máy hành chính nhà nước, UBND có nhiệm vụ chấp hành các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên.