Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay - vấn đề và giải pháp

Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay - vấn đề và giải pháp

mục lục

Trang

Phần thứ nhất: CƠ Sở Lý LUậN HOàN THIệN PHáP LUậT Về

TRáCH NHIệM CủA NGƯờI ĐứNG ĐầU CáC

1.1.2 Trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc 31

1.2 Pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ

1.2.1 Khái niệm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách

nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc 451.2.2 Vai trò của pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các

1.3 tiêu chí hoàn thiện và các điều kiện đảm bảo hoàn

thiện pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu

1.3.2 Các điều kiện bảo đảm hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm

của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc 55

1.4 Pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ

1.4.5 Những giá trị tham khảo cho hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm

của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc Việt Nam 76

Phần thứ hai: pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng

2.1.2 Thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm ngời đứng đầu

các cơ quan hành chính nhà nớc theo pháp luật hiện hành 91

2.2 Đánh giá chung u điểm, hạn chế và nguyên nhân

pháp luật hiện hành về trách nhiệm của ngời đứng

đầu các cơ quan hành chính nhà nớc và những vấn

Phần thứ ba: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp

luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc Việt

3.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của

3.2 Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của

3.3 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của

3.3.1 Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về nội dung 1273.3.2 Nhóm giải pháp hoàn thiện hình thức pháp luật 1383.3.3 Nhóm giải pháp tổ chức thực hiện 141

Những chữ viết tắt trong đề tài

BTTH : Bồi thờng thiệt hại

Mở ĐầU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nớc luôn làvấn đề đợc coi trọng ở nhiều nớc trên thế giới, trong đó một trong những yếu tốquyết định là đội ngũ công chức Vì vậy, Luật Công vụ của nhiều nớc đều cónhững quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ (khả năng đợc trao quyền và trách

nhiệm) của đội ngũ công chức trong thực thi công vụ theo nguyên tắc thống nhất, công khai, tuân thủ pháp luật, đúng thẩm quyền và chịu trách nhiệm cá nhân, nhất là quy định về những điều cấm đối với công chức và trách nhiệm

của ngời đứng đầu cơ quan, tổ chức

ở nớc ta, việc bố trí ngời đứng đầu, phát huy trách nhiệm của ngời đứng

đầu luôn là vấn đề đợc Đảng ta khẳng định trong nhiều nghị quyết nhằm thực

hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan

trong bộ máy nhà nớc, đặc biệt là trách nhiệm của ngời lãnh đạo, ngời đứng

đầu cơ quan Gần đây, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung

-ơng khóa IX của Đảng đã nêu rõ: Đ “Đ òi hỏi cao đối với cán bộ lãnh đạo, nhất

là các đồng chí giữ cơng vị trọng trách trong bộ máy của Đảng, Nhà nớc ở Trung ơng và địa phơng, các đồng chí ủy viên Trung ơng, bí th tỉnh, thành ủy,

bộ trởng, ngời đứng đầu các ngành, địa phơng, đơn vị và các cán bộ lãnh đạo khác phải tự giác rèn luyện, nêu gơng cho cấp dới về sự giác ngộ về chính trị, giữ gìn phẩm chất đạo đức, lối sống, sự hy sinh phấn đấu vì lý tởng của Đảng, vì hạnh phúc của nhân dân Các đồng chí đó phải chịu trách nhiệm trớc khuyết điểm tham nhũng, lãng phí, quan liêu trong ngành, địa phơng, đơn vị mình Những cơ quan, đơn vị có sai phạm gây hậu quả nghiêm trọng, thì ngời

đứng đầu cơ quan, đơn vị đó dù không trực tiếp vi phạm cũng phải chịu trách nhiệm và hình thức kỷ luật thích hợp” Văn kiện Đại hội X cũng xác định một trong những nhiệm vụ trọng tâm của cải cách hành chính là: "Tiếp tục cải cách mạnh thủ tục hành chính, phân cấp và làm rõ quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, từng ngành, từng đơn vị và ngời đứng đầu cơ quan"; “ĐTăng cờng trách nhiệm của cán bộ, đảng viên là thủ trởng cơ quan nhà nớc Cơ quan nào vi phạm chính sách, pháp luật, để xảy ra tình trạng tiêu cực, mất đoàn kết nội bộ thì ngời đứng đầu phải chịu trách nhiệm” Nghị quyết Hội nghị lần thứ

3 Ban Chấp hành Trung ơng khóa X của Đảng về tăng cờng sự lãnh đạo của

Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí tiếp tục nhấn mạnh

vai trò của ngời đứng đầu: thực hiện nghiêm quy định về xử l“Đ ý trách nhiệm

ngời đứng đầu cơ quan, đơn vị để xảy ra tham nhũng, lãng phí nghiêm trọng”.

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ơng khóa X của Đảng về

đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ

máy nhà nớc tiếp tục chỉ rõ: “ĐThủ trởng cơ quan hành chính các cấp chịu trách nhiệm kiểm tra, thanh tra việc thực hiện công vụ và chịu trách nhiệm về những vi phạm trong thực thi công vụ của cán bộ, công chức thuộc phạm vi mình quản lý ; ” “ĐĐể khắc phục tình trạng quá nhiều cấp phó trong cơ quan hành chính, trớc hết cần tập trung đổi mới phơng thức, lề lối làm việc của các cơ quan; giảm hội họp, phân định rõ trách nhiệm của tập thể và ngời đứng

đầu cơ quan ”

Thể thể chế hoá các quan điểm, chủ trơng của Đảng về vai trò và tráchnhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đặc biệt là NĐĐCCQHCNN,Nhà nớc ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định về nhiệm

vụ, quyền hạn; sự phân công, phân nhiệm, uỷ quyền cũng nh trách nhiệm củangời đứng đầu trong quản lý, điều hành và về những vi phạm pháp luật củacán bộ, công chức thuộc phạm vi thẩm quyền quản lý của mình Cụ thể nh:Luật Cán bộ, công chức (năm 2008); Luật Phòng, chống tham nhũng, có hiệulực từ ngày 01/6/2006 (từ Điều 54 đến Điều 58 quy định trách nhiệm của ngời

đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng); Luật thựchành tiết kiệm, chống lãng phí, có hiệu lực từ ngày 01/6/2006; Nghị định số103/2007/NĐ-CP ngày 14/6/2007 của Chính phủ quy định trách nhiệm củangời đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị về trách nhiệm của cán bộ, công chức,viên chức trong việc thực hành tiết kiệm chống lãng phí; Nghị định số107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệmcủa ngời đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơquan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách; Nghị định số 157/2007/NĐ-

CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm đối với ngời

đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nớc trong thi hành nhiệm vụ, côngvụ; Thông t số 08/2007/TT-BNV ngày 01/10/2007 của Bộ Nội vụ hớng dẫnthực hiện Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy

định xử lý trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy

ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách đốivới các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp của Nhà nớc và các tổ chức xã hội, xãhội - nghề nghiệp có sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nớc

Những văn bản quy phạm pháp luật trên đây, chừng mực nhất định đã tạocơ sở pháp lý điều chỉnh quan hệ phát sinh về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN

ta hiện nay

Tuy nhiên, trong thực tế thực hiện các nghị quyết của Đảng và quy địnhpháp luật liên quan đến trách nhiệm của ngời đứng đầu của các cơ quan hànhchính nhà nớc trong thời gian qua cũng cho thấy còn có những vớng mắc, bấtcập nhất định, nhất là việc xử lý trách nhiệm của ngời đứng đầu khi cơ quanxảy ra tình trạng tham nhũng, lãng phí, tiêu cực hay khi có cán bộ, công chức viphạm pháp luật bị truy cứu TNHS Tình hình đó do nhiều nguyên nhân nh:

- Sự tản mạn, không đồng bộ của các quy định về trách nhiệm củaNĐĐCCQHCNN Các quy định pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầucác cơ quan hành chính đợc thể hiện ở nhiều văn bản pháp luật có hiệu lực khácnhau, chồng chéo, nhiều quy định không thống nhất

- Sự không tơng thích giữa quyền hạn và trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN

Về nguyên tắc thì trách nhiệm của ngời đứng đầu phải đi đôi với quyền hạn vàquyền hạn phải đủ để thực thi trách nhiệm Tuy nhiên, theo các quy định hiệnnay thì phạm vi thẩm quyền của ngời đứng đầu còn hạn chế do còn phụ thuộcvào các nguyên tắc, cơ chế khác trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hànhchính nhà nớc (ví dụ nh ngời đứng đầu cha có quyền quyết định lựa chọn cấpphó; cấp trên nắm quyền quyết định về công tác cán bộ tới nhiều chức danhcấp dới, dẫn tới hạn chế thẩm quyền của cả tập thể lãnh đạo và ngời đứng đầucấp dới)

- Cha có sự phân biệt cụ thể về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN so vớitrách nhiệm của cán bộ, công chức nói chung và trách nhiệm của ngời đứng

đầu tơng ứng theo từng phạm vi phụ trách với những đặc thù, yêu cầu quản lýkhác nhau Ví dụ nh: trách nhiệm của ngời đứng đầu tổ chức, điều hành thựchiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan; trách nhiệm trong công tác tổ chức cánbộ; trách nhiệm về các quyết định hành chính của mình và các quyết định củatập thể; trách nhiệm về quản lý tài sản công; trách nhiệm trong công tácphòng, chống tham nhũng; trách nhiệm đối với vi phạm pháp luật xảy ra trongcơ quan, đơn vị thuộc quyền lãnh đạo, quản lý

- Cha có cơ chế, quy định cụ thể để xác định trách nhiệm và biện pháp xử

lý đối với ngời đứng đầu khi không thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ đợcgiao; thiếu trách nhiệm trong việc quản lý, điều hành cơ quan Ví dụ nh: quacác vụ án tham nhũng đợc đa ra xét xử trong thời gian gần đây, vấn đề xem xéttrách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan xảy ra tham nhũng dờng nh còn mờ

nhạt; ngời đứng đầu dờng nh vẫn “Đđứng ngoài cuộc” hoặc chỉ bị “Đxử lý nội bộ”,

“Đrút kinh nghiệm nghiêm khắc” do có sự nể nang, né tránh trong nội bộ cơ quan

có vi phạm; do đã uỷ quyền cho cấp phó chịu trách nhiệm giải quyết, thậm chí

có trờng hợp do sợ trách nhiệm nên ngời đứng đầu cố tình bng bít, ém nhẹmthông tin, trù dập những ai nói sự thật

- Thiếu cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ,quyền hạn và quy trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chínhtrong thực thi công vụ với vị trí là công chức lãnh đạo

Nguyên nhân của những vớng mắc, bất cập trên là chúng ta cha có những

quy định ở văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao về “Đngời đứng

đầu” và “Đtrách nhiệm của ngời đứng đầu"; Ví dụ nh: trách nhiệm dân sự, trách

nhiệm hành chính, TNHS hay nh trách nhiệm trực tiếp, trách nhiệm liên đới những quy định này mới dừng ở Nghị định của Chính phủ quy định; cha cóquy định rõ vai trò, trách nhiệm, kiểm tra, thanh tra của cơ quan hành chínhcấp trên trực tiếp quản lý ngời đứng đầu hay cơ chế giám sát của các cơ quan,

tổ chức có thẩm quyền đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của ngời

đứng đầu; nguyên tắc “Đtập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách” cha đợc xây dựngthành quy chế rõ ràng, chuẩn xác nên cha tạo điều kiện cho ngời đứng đầuthực thi nhiệm vụ hoặc có thể làm cho ngời đứng đầu thực thi nhiệm vụ theo ýmuốn chủ quan, nhất là trong đề bạt, cất nhắc cán bộ

Từ những vớng mắc, bất cập và nguyên nhân nêu trên, việc nghiên cứu cơ

sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm củaNĐĐCCQHCNN là hết sức cấp bách và có ý nghĩa thiết thực cho việc nângcao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nớc ở nớc tahiện nay

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nớc là hoạt động thực thiquyền lực nhà nớc để quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội theopháp luật, đợc tổ chức và quản lý chặt chẽ trong một hệ thống thống nhất từtrung ơng đến cơ sở Hầu hết quy định pháp luật của các nớc trên thế giới,NĐĐCCQHCNN đều chịu trách nhiệm cá nhân, không có cơ chế trách nhiệmtập thể trong cơ quan hành chính nhà nớc Trong những nhiệm kỳ gần đây,Trung Quốc cũng đã thực hiện theo chế độ tỉnh trởng, thị trởng

ở nớc ta hiện nay, trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hànhchính nhà nớc vừa tồn tại cơ chế lãnh đạo tập thể gắn với cá nhân theo hìnhthức bầu cử và phê duyệt (UBND và Chủ tịch UBND), vừa có cơ chế thủ trởng

theo hình thức bổ nhiệm (Bộ trởng, thủ trởng các cơ quan ngang Bộ, thủ trởngcác cơ quan thuộc Chính Phủ, giám đốc Sở ở cấp tỉnh) Trên thực tế, trong tổchức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nớc, cơ chế tập thể và cánhân cùng chịu trách nhiệm đang bộc lộ nhiều vấn đề cần đợc nghiên cứu, mà

điểm cần đợc quan tâm nghiên cứu hiện nay là trách nhiệm của ngời đứng đầu

và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN nhằm đảm bảo hiệu lực hiệuquả hoạt động của bộ máy hành chính và chất lợng của đội ngũ công chức,trong đó có ngời đứng đầu đáp ứng yêu cầu đổi mới ở nớc ta hiện nay

Với ý nghĩa quan trọng nh vậy, nhng pháp luật về trách nhiệm của ngời

đứng đầu các cơ quan hành chính mới đợc quan tâm và tập trung nghiên cứutrong điều kiện cải cách hành chính, chuyển từ nền hành chính “Đ quản lý” sangnền hành chính “Đphục vụ” ở nớc ta những năm gần đây Qua các kết quả nghiêncứu cho thấy, phần lớn các công trình chủ yếu tập trung về trách nhiệm củaNĐĐCCQHCNN dới dạng trách nhiệm pháp lý, các công trình nghiên cứu vềtrách nhiệm của NĐĐCCQHCNN trong thực thi nhiệm vụ, công vụ còn hết sứckhiêm tốn Các công trình khoa học về trách nhiệm của ngời đứng đầu và phápluật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN đợc công bố theo hai nhóm bao gồmcác công trình khoa học trong nớc và các công trình khoa học nớc ngoài:

a Các công trình khoa học trong nớc

- Các bài báo:

Vấn đề cải cách hành chính trong đó có hoàn thiện pháp luật về tráchnhiệm của NĐĐCCQHCNN đã và đang đợc các nhà hoạch định chính sách, cácnhà khoa học và đông đảo quần chúng nhân dân quan tâm, có nhiều bài báo,diễn đàn về vấn đề này đợc đăng tải trên các báo nh Tiền phong, Lao

Động,Vietnamnet, Tuoitre online, Thanhnien online, Dantri Online… Cụ thể

nh sau:

+ Võ Văn Thành: “ĐCần đề cao trách nhiệm cá nhân ngời đứng đầu tronggiải quyết các công việc thuộc thẩm quyền quản lý của mình, chứ không đểngời đứng đầu “Đdựa” mãi vào tập thể Tuy nhiên, nhiệm vụ, trách nhiệm củatừng cá nhân cũng phải đợc quy định rõ, không phải cái gì cũng “Đđổ” lên đầu

ông thủ trởng” bài phỏng vấn Thứ trởng Bộ Nội Vụ đăng trên Báo Tiền Phongngày 2/4/2007 theo Dantri.com

+ Khiết Hng - Lê Anh Đủ “Đ Cha rõ trách nhiệm và cá nhân” đây là mộtnội dung bài trả lời phỏng vấn của đồng chí Nguyễn Khánh - nguyên Phó Thủtớng Chính phủ, nguyên phó ban chỉ đạo cải cách hành chính Chính Phủ theobáo Tuổi trẻ ngày 11/6/2007

+ Diễn đàn: “ĐTrách nhiệm thuộc ngời đứng đầu” do nhóm phóng viênBáo Lao động số 160 ngày 15/7/2008.

+ Chính Trung: “Đ Quy trách nhiệm ngời đứng đầu: phải trao thực quyền”Theo Vietnamnet ngày 29/2/2007

+ Hồ Đức Thành: “ĐNâng cao trách nhiệm ngời đứng đầu trong cải cáchhành chính” theo trang thông tin điện tử Tỉnh Nghệ An ngày 9/10/2007

+ Hồng Khánh: “ĐGiảm cấp phó, siết chặt trách nhiệm ngời đứng đầu”theo vnexpress.net

+ Ngọc Lê: “ĐQuy trách nhiệm ngời đứng đầu: đang kiểm nghiệm thựctiễn” theo Vietnamnet ngày 19/10/2007

+ Hải Châu: “ĐXử lý ngời đứng đầu không làm tốt cải cách hành chính”Theo Vietnamnet ngày 29/7/2008

độ trách nhiệm pháp lý công chức phải gánh chịu do vi phạm pháp luật, trong

đó có đề cập tới trách nhiệm pháp lý của công chức lãnh đạo

+ Bài “Đ Về trách nhiệm cá nhân của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc” của Nguyễn Ký, Tạp chí Cộng sản tháng 9 năm 2006 đã đề cập đến

vị trí, vai trò và một số nội dung về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơquan hành chính Đồng thời bài viết cũng đặt ra yêu cầu cần tiếp tục hoànthiện pháp luật về trách nhiệm ngời đứng đầu các cơ quan hành chính là mộttrong những giải pháp đồng bộ trong cải cách hành chính ở nớc ta hiện nay

+ Bài: “ĐNghĩ về trách nhiệm của ngời đứng đầu ” của Diệp Văn Sơn, Tạp chí Tia sáng tháng 12 năm 2006; bài Về tr“Đ ách nhiệm ngời đứng đầu trong công tác cán bộ” Tạp chí Xây dựng Đảng;

+ Bài: Nhâ“Đ n tố quan trọng hàng đầu để ngăn chặn, đẩy lùi tham nhũng, lãng phí đó là ngời đứng đầu” của Vũ Ngọc Lân Website: http:// www.xaydungdang org.vn; bài: Tập trung dân chủ trong công tác cán bộ -“Đ

Nhận thức và sự vận dụng” của Nguyễn Thế T, Website: http:// www.thanhtra.gov.vn Trong đó đề cập: “ĐNên chăng, cần có quy định ngời

đứng đầu các tổ chức của HTCT phải chịu trách nhiệm về giới thiệu cán bộ vào các chức danh chủ chốt, để ràng buộc trách nhiệm về sự giới thiệu của

mình Nếu cán bộ đợc đề bạt đó không phát huy đợc vai trò, thậm chí thoái hóa biến chất, vi phạm pháp luật thì ngời giới thiệu phải chịu trách nhiệm liên đới.”

+ Bài: “ĐThủ tớng trong các chính thể” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số

4/2001 của TS Nguyễn Đăng Dung

+ Bài: “ĐTrách nhiệm cá nhân Thủ tớng, quan hệ Thủ tớng và các thành viên Chính phủ” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số1/2003 của TS Phạm Tuấn Khải + Bài: Xác định chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, Thủ t“Đ ớng Chính phủ khi sửa đổi Luật tổ chức Chính phủ” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số

lý và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức của Việt Nam trong giai đoạn hiệnnay; Hớng nghiên cứu xây dựng Luật Công vụ Các vấn đề tham luận tại hộithảo có đề cập tới trách nhiệm của công chức nói chung và trách nhiệm củaNĐĐCCQHCNN

+ Kỷ yếu hội thảo quốc tế: “Đ Cải cách hành chính tại Việt Nam - các u tiên giai đoạn 2006 - 2010 và tầm nhìn 2020” do Ban chỉ đạo cải cách hành

chính của Chính phủ phối hợp với Chơng trình Phát triển Liên Hiệp Quốc(UNDP) tổ chức trong hai ngày 24 - 25/11/2007 tại Hà Nội Các tham luận tạihội thảo tập trung vào bốn nội dung chính: Cải cách hành chính trong bối cảnhphát triển kinh tế và hội nhập quốc tế; Tiến tới xây dựng một Chính phủ phục

vụ vì sự phát triển; Tính trách nhiệm, tính minh bạch và dân chủ trong bốicảnh phân cấp; Tính chuyên biệt và hiện đại hóa của nền kinh tế Các báo cáo

và ý kiến tham luận tại hội thảo có đề cập tới trách nhiệm của ngời đứng đầucác cơ quan hành chính (Thủ tớng Chính Phủ, Bộ trởng, Chủ tịch UBND cáccấp) trong yêu cầu cải cách thể chế hành chính, đẩy mạnh phân công phân cấphành chính giai đoạn hiện nay

+ Kỷ yếu hội thảo quốc tế: Cải cách hành chính trong ngành thanh tra“Đ

và tác động đối với chống tham nhũng ” phục vụ cho tiến trình “Đ đẩy mạnh cải

cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy Nhà nớc”theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ơng Đảng lần thứ 5Khóa X và Nghị quyết 35 của Chính phủ do Thanh tra Chính phủ tổ chức tại

Hà Nội ngày 11 - 12/5/2007 Các báo cáo tham luận của các chuyên gia trongnớc và ngoài nớc tập trung về các chủ đề: Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hànhTrung ơng Đảng lần thứ 5 Khóa X về cải cách hành chính và chơng trình củaChính phủ; Kinh nghiệm cải cách hành chính của Singapore và xu hớng cảicách hành chính trên thế giới; Kinh nghiệm cải cách hành chính trong lĩnh vựcthanh tra, kiểm toán tại Vơng quốc Anh; Cải cách hành chính và chống thamnhũng Trong đó các đại biểu đề cập đến mối quan hệ giữa hành chính vàtham nhũng, các giải pháp thực hiện cải cách hành chính, xây dựng nền hànhchính trong sạch, trong đó nhấn mạnh yêu cầu phân rõ chức năng, nhiệm vụcủa các cơ quan hành chính nhà nớc, đòi hỏi phải phân cấp mạnh hơn, làm rõtrách nhiệm của ngời đứng đầu, cán bộ, công chức; công khai thẩm quyền,trách nhiệm cơ quan, thẩm quyền trách nhiệm của cán bộ, công chức

- Sách:

Các công trình đợc biên soạn dới dạng sách tham khảo trong đó có đề cậptới trách nhiệm NĐĐCCQHCNN và pháp luật về trách nhiệm củaNĐĐCCQHCNN:

+ Sách: “ĐGiám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nớc ởnớc ta hiện nay” do Đào Trí úc, Võ Khánh Vinh đồng chủ biên (Nhà xuất bảnCông an nhân dân, Hà Nội 2003).Cuốn sách đề cập tới những vấn đề chung vềgiám sát và giám sát bộ máy nhà nớc, giám sát việc thực hiện quyền lực nhànớc ở một số nớc trên thế giới Trong đó dành một phần về kiểm tra, thanh tracủa Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nớc (trang 360 - 386) với cácbài viết: “ĐKiểm soát việc thực hiện thẩm quyền hành chính nhà nớc” của tácgiả Đinh Văn Mậu; bài: “ĐTăng cờng hoạt động kiểm tra, thanh tra nhằm nângcao hiệu quả hoạt động của Chính Phủ” của tác giả Phạm Tuấn Khải Các bàiviết này đều đề cập tới trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hànhchính

+ Sách dịch: “ĐLuật hành chính một số nớc trên thế giới” ngời dịch TSPhạm Văn Lợi và TS Hoàng Thị Ngân (Nhà xuất bản T pháp, Hà Nội, 2004)

Đây là cuốn sách giới thiệu về Luật hành chính của Cộng hòa Pháp, Hợpchủng quốc Hoa Kỳ, Vơng quốc Anh, Italia (299 trang) Trong đó đáng chú ý

là dới góc độ so sánh, cho thấy điểm chung giữa luật hành chính Việt Nam vàcác nớc là nhấn mạnh đòi hỏi về tính hợp pháp của hoạt động hành chính; chế

độ trách nhiệm của các chủ thể tiến hành công vụ; đề cao nguyên tắc côngkhai, minh bạch trong hoạt động hành chính; tính đơn giản, dễ dàng truy cậpcủa thủ tục hành chính; bảo đảm các quyền của công dân Từ đó vấn đề tráchnhiệm của công chức lãnh đạo cũng đợc đề cập tới trong nội dung cuốn sách.+ Sách: “ĐHệ thống công vụ và xu hớng cải cách của một số nớc trên thếgiới” của tập thể tác giả Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phơng và NguyễnThu Huyền (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004) Đây là cuốnsách giới thiệu về tổ chức nhà nớc, bộ máy hành chính, lịch sử nền công vụ,chế độ quản lý công chức, những chế độ chính sách nhằm cải cách nền công

vụ ở các nớc trên thế giới: Trung Quốc, Thái Lan, Nhật Bản, Cộng hòa Liênbang Nga, Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức, Vơng quốc Anh, Mỹ.nhiều nội dung có đề cập tới vấn đề công chức lãnh đạo, trách nhiệm của côngchức lãnh đạo

+ Sách: “ĐCơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng đội ngũ cán bộ công chức”của Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phơng: (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia,

Hà Nội, 2005)

+ Sách: “ĐXây dựng nhà nớc pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ

đổi mới” do Nguyễn Văn Yểu và GS - TS Lê Hữu Nghĩa chủ biên (Nhà xuấtbản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006) Nội dung cuốn sách đã làm rõ nhữngluận điểm khoa học về nhà nớc pháp quyền, đồng thời phản ánh đợc nhữngvấn đề cơ bản về xây dựng Nhà nớc pháp quyền XHCN Việt nam của dân, dodân, vì dân trong 20 năm đổi mới đất nớc Trong đó có đề cập tới việc hoànthiện thể chế về công chức, công vụ, xác định trách nhiệm củaNĐĐCCQHCNN (trang 44, trang 241 - 242)

+ Sách: “ĐVề chế độ công vụ Việt Nam” do PGS - TS Nguyễn Trọng Điềuchủ biên (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2007) Cuốn sách tậptrung làm rõ các căn cứ lý luận, cơ sở khoa học của nền công vụ trong quátrình xây dựng và hoạt động của Nhà nớc, đồng thời tổng kết những bài họckinh nghiệm của các nớc trên thế giới để tham khảo và thực hiện ở Việt Nam;

đánh giá thực trạng chế độ công vụ và xây dựng luận cứ khoa học, đề xuất cácgiải pháp hoàn thiện chế độ công vụ ở nớc ta hiện nay Trong đó có nội dung

đánh giá thực trạng thể chế công vụ (trang 329 - 266), phần này cũng đề cập

đến chế độ trách nhiệm của công chức nói chung và công chức lãnh đạo nóiriêng

- Các đề tài khoa học:

Các công trình nghiên cứu dới góc độ khoa học pháp lý, khoa học quản lý,khoa học tổ chức, tổ chức nhà nớc, khoa học chính trị, khoa học xã hội nhân văn

đều có đề cập tới trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN và pháp luật về trách nhiệmcủa NĐĐCCQHCNN có thể kể đến các đề tài cấp nhà nớc, cấp bộ có một số đềtài tiêu biểu nh:

+ Đề tài: “ĐNghiên cứu cơ sở khoa học hoàn thiện chế độ công vụ ởViệt Nam” đề tài cấp nhà nớc do Bộ Nội Vụ chủ trì (Mã số ĐTĐL -2004/25) Đây là đề tài phục vụ cho việc xây dựng Dự án Luật Cán bộ,công chức, nghiên cứu chế độ công vụ một số nớc trên thế giới và có báocáo đánh giá thể chế quản lý cán bộ, công chức Việt Nam Dự án Luật cómột số quy định riêng về trách nhiệm ngời đứng đầu cơ quan tổ chức.+ Đề tài: “ĐXây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng y êu cầu củaNhà nớc pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân” thuộc chơng trình cấpnhà nớc KX - 04" Xây dựng nhà nớc pháp quyền XHCN của dân, do dân, vìdân” do Viện Khoa học xã hội Việt Nam chủ trì, nghiệm thu năm 2005

+ Đề tài: “ĐLý thuyết về khoa học và nghệ thuật lãnh đạo” Do Bộ Nội Vụchủ trì, TS Chu Văn Thành làm chủ nhiệm nghiệm thu năm 2004 Trong báo cáotổng hợp nghiên cứu 312 trang, 10 chơng, trong đó chơng 2 từ trang 33- trang 64

và một số chơng khác đề cập tới thể chế lãnh đạo trong lịch sử và đơng đại

+ Đề tài: “ĐTrách nhiệm bồi thờng nhà nớc” Do Bộ T Pháp chủ trì,nghiệm thu 2007 trong đó có các công trình, bài viết, báo cáo tổng kết thihành pháp luật về BTTH do cán bộ, công chức gây ra khi thi hành nhiệm vụ,công vụ; báo cáo tổng hợp kinh nghiệm nớc ngoài về pháp luật bồi thờng nhànớc

b Các công trình khoa học nớc ngoài

Bên cạnh các bài viết của Việt Nam có nhiều công trình của các nhà khoahọc nớc ngoài nghiên cứu có liên quan tới trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN

và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN:

+ Sách: “ĐCác biện pháp chống tham nhũng ở Trung quốc” của Hồng VỹNhà xuất bản Chính trị quốc gia dịch năm 2001

+ Sách: “ĐCơ sở pháp lý của trách nhiệm trong quản lý ở Liên xô và Cộnghòa Dân chủ Đức” của Lazaev B.M (Mátxcơva, năm 1986)

+ Bài: “ĐTrách nhiệm về tài sản của các chủ thể quản lý” trong cuốn sách:

“ĐTrách nhiệm trong quản lý” (Mátxcơva, năm 1986)

Tình hình nghiên cứu trên cho thấy trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN làvấn đề đợc quan tâm dới các góc độ khác nhau, ở góc độ chính trị pháp lý thì

vấn đề trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính mới chỉ đợcnghiên cứu và đa ra những đề xuất kiến nghị trong tổng thể các vấn đề về xâydựng nhà nớc pháp quyền, cải cách hành chính, hoàn thiện chế độ công vụ,công chức Các công trình đợc công bố đã đề cập đến trách nhiệm pháp lý củangời đứng đầu với t cách là cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nớc; tráchnhiệm của ngời đứng đầu cơ quan, tổ chức khi để xảy ra các vi phạm pháp luật,tham nhũng, lãng phí; các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhànớc và nguyên tắc tập trung, dân chủ trong quản lý, điều hành Tuy nhiên, vấn

đề trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN nhìn từ góc độ xây dựng và thực thi cácquy định pháp luật liên quan thì cha đợc nghiên cứu toàn diện và đầy đủ Do

đó, đề tài sẽ tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của việc quy địnhtrách nhiệm của NĐĐCCQHCNN để từ đó góp phần hoàn thiện pháp luật vềtrách nhiệm của NĐĐCCQHCNN trong điều kiện xây dựng Nhà nớc phápquyền XHCN, cải cách hành chính ở nớc ta hiện nay Mặc dù vậy các côngtrình cả trong nớc và nớc ngoài đã đợc công bố trên đây có giá trị tham khảo tốtcho việc nghiên cứu và hoàn thiện đề tài

Đặt trong tổng thể chơng trình nghiên cứu của cơ quan chủ trì vàtrong Chiến lợc nghiên cứu khoa học của Học viện Chính trị - Hành chínhquốc gia Hồ Chí Minh đến 2010, Đề tài đang đợc luận chứng sẽ trở thành

Đề tài vừa có tính mới, vừa mang tính tiếp tục công việc nghiên cứu củacác Đề tài trớc đó nhằm trực tiếp phục vụ công tác nghiên cứu giảng dạycủa cơ quan chủ trì

Công trình này sẽ là đề tài khoa học đầu tiên nghiên cứu một cách cơbản về hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN từ thực tiễnViệt Nam

3 Mục tiêu nghiên cứu

- Cung cấp những luận chứng, luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện phápluật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam hiện nay

- Đánh giá thực trạng, tìm ra nguyên nhân về hạn chế, bất cập của pháp luật

về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam

- Luận chứng định hớng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật vềtrách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam hiện nay

4 Phơng pháp nghiên cứu

Trên cơ sở phơng pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩaduy vật lịch sử, để thực hiện đợc mục tiêu nghiên cứu đề tài, đề tài sử dụngcác phơng pháp nghiên cứu sau:

- Phơng pháp phân tích, tổng hợp, lôgic, lịch sử: Phơng pháp này chophép đi sâu phân tích các loại hình trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quanhành chính nhà nớc; tiêu chí hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của ngời

đứng đầu cơ quan này; thậm chí là cả hệ thống các quy định pháp luật tráchnhiệm của NĐĐCCQHCNN hiện nay

- Phơng pháp so sánh: So sánh mô hình, nội dung pháp luật; các giảipháp hoàn thiện và thực hiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNNcủa một số nớc trong khu vực, thế giới Từ đó, tìm kiếm những giá trịtham khảo cho nghiên cứu xây dựng và hoàn thiện pháp luật về trách nhiệmcủa NĐĐCCQHCNN ở Việt Nam

- Phơng pháp thống kê: Phơng pháp này cho phép nhận rõ kết quả banhành và những nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm củaNĐĐCCQHCNN Từ đó tìm ra đợc những "lỗ hổng" của pháp luật trong lĩnhvực này

Một số phơng pháp liên ngành và chuyên ngành khác: khoa học quản lý,khoa học chính trị, cũng đợc sử dụng để nghiên cứu đề tài

5 Nội dung và phạm vi nghiên cứu

5.1 Nội dung nghiên cứu của đề tài

Đề tài triển khai nghiên cứu các nội dung sau:

Phần thứ nhất

Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN

Nội dung phần này gồm:

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhànớc

+ Khái niệm, các loại trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chínhnhà nớc

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về pháp luật trách nhiệm của ngời

- Nghiên cứu tiêu chí hoàn thiện và điều kiện đảm bảo hoàn thiện phápluật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.

+ Tiêu chí hoàn thiện

+ Các điều kiện đảm bảo

- Nghiên cứu pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu một số nớctrên thế giới và rút ra những giá trị có thể tham khảo cho quá trình hoànthiện pháp luật trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớcViệt Nam

Phần thứ hai

Pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc

và những vấn đề đặt ra

Nội dung phần này gồm:

- Nghiên cứu đánh giá hệ thống pháp luật về trách nhiệm ngời đứng đầucơ quan hành chính nhà nớc qua các giai đoạn

- Nghiên cứu thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm ngời đứng

đầu cơ quan hành chính nhà nớc theo pháp luật hiện hành

- Đánh giá u điểm, hạn chế và nguyên nhân u điểm hạn chế của pháp luậthiện hành về trách nhiệm ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc Từ đóxác định những vấn đề đặt ra cần tiếp tục hoàn thiện bổ sung

Phần thứ ba

Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật trách nhiệm của ngời đứng

đầu cơ quan hành chính nhà nớc Việt Nam hiện nay

Nội dung phần này gồm:

- Nghiên cứu đề xuất các quan điểm hoàn thiện pháp luật và trách nhiệmngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc

- Nghiên cứu đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệmngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc gồm có:

+ Nhóm giải pháp hoàn thiện về pháp luật

+ Nhóm giải pháp về hình thức

+ Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện

5.2 Phạm vi nghiên cứu của đề tài

+ Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu trách nhiệm của ngời đứng đầu và phápluật về trách nhiệm ngời đứng đầu trong các cơ quan hành chính nhà nớc gồmChính phủ và cơ quan hành chính nhà nớc ở chính quyền địa phơng

+ Đánh giá pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu chủ yếu tập trunggiai đoạn từ sau khi ban hành Hiến pháp năm 1992 đến nay

Phần thứ nhất CƠ Sở Lý LUậN HOàN THIệN PHáP LUậT Về TRáCH NHIệM CủA NGƯờI ĐứNG ĐầU CáC CƠ QUAN HàNH CHíNH NHà nƯớC 1.1 Trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc

1.1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc

Theo nghĩa hẹp ngời đứng đầu là cá nhân (Thủ trởng) có quyền lực tronglãnh đạo, quản lý và đứng đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chứcnhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo quản lý đã đề ra

Theo nghĩa rộng ngời đứng đầu là chỉ cá nhân hoặc tập thể có quyền lựcnhất định trong lãnh đạo, quản lý, gánh vác trách nhiệm nhất định và đứng

đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mụctiêu lãnh đạo, quản lý đã đề ra

Đề tài nghiên cứu trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN theo nghĩa theonghĩa rộng, bao gồm cá nhân (Thủ trởng) và tập thể lãnh đạo

Căn cứ vào vị trí vai trò và tính chất của ngời đứng đầu cơ quan hànhchính nhà nớc, có thể khái quát những đặc điểm cơ bản của ngời đứng đầu cơquan hành chính nh sau:

Một là, tính quyền lực của NĐĐCCQHCNN Quyền lực là một đặc điểm

của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc NĐĐCCQHCNN đợc nhànớc trao cho quyền lực để gánh vác trách nhiệm của ngời đứng đầu, hoànthành nghĩa vụ của họ Ngời đứng đầu muốn thực hiện đợc nhiệm vụ, quyềnhạn đợc giao phó đòi hỏi phải đợc giao thực quyền Quá trình thực thi nhiệm

vụ, công vụ của NĐĐCCQHCNN chính là quá trình sử dụng, vận dụng quyềnlực nhà nớc đợc giao trong hoạt động lãnh đạo, quản lý của NĐĐCCQHCNN

Hai là, tính chủ đạo của NĐĐCCQHCNN.

Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc, trách nhiệm của ngời đứng

đầu các cơ quan hành chính đợc đề cao Tính chủ đạo của NĐĐCCQHCNNthể hiện ở vai trò chi phối, vai trò chủ đạo của NĐĐCCQHCNN trong hoạt

động quản lý điều hành cơ quan, đơn vị thực hiện chức năng, nhiệm vụ đợcpháp luật quy định Tính chủ đạo của ngời đứng đầu thể hiện ở hai góc độ cơbản sau:

Trớc hết, ngời đứng đầu các cơ quan hành chính là ngời ra các quyết định

và chịu trách nhiệm về các quyết định quản lý của mình Ra quyết định làchức năng cơ bản nhất trong hoạt động quản lý, chỉ khi ngời đứng đầu đa ra đ-

ợc những quyết định khoa học thì mới có thể triển khai hoạt động quản lý cóhiệu quả

Tiếp đến, NĐĐCCQHCNN là ngời tổ chức và là ngời chỉ huy việc thựcthi các quyết định quản lý NĐĐCCQHCNN chỉ đạo và lựa chọn những biệnpháp và phơng pháp quản lý chính xác mới làm cho những quyết định quản lý

của tập thể lãnh đạo và của cá nhân ngời đứng đầu cơ quan hành chính đợcthực hiện một cách có hiệu quả trên thực tế Xuất phát từ chức năng quản lýhành chính nhà nớc, có thể thấy ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc cóvai trò chủ đạo - “Đnhạc trởng” trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc.

Ba là, tính phân cấp, thứ bậc của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc.

Để thực hiện đợc chức năng quản lý hành chính nhà nớc trên các lĩnh

vực của đời sống xã hội, hệ thống hành chính nhà nớc của hầu hết các nớc trênthế giới đều mang tính thứ bậc, cấp trên cấp dới và có sự phân công phân cấpphù hợp với yêu cầu quản lý hành chính nhà nớc trong từng giai đoạn lịch sửnhất định Vì vậy đặc trng tính phân cấp của ngời đứng đầu cơ quan hànhchính đợc biểu hiện thông qua hệ thống các cấp độ trong hoạt động lãnh đạoquản lý Ví dụ ở Việt Nam Thủ tớng là ngời đứng đầu Chính phủ chịu tráchnhiệm trớc Quốc Hội, Chủ tịch nớc, ủy ban Thờng vụ Quốc hội về nhiệm vụ,quyền hạn đợc Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ quy định Bộ trởng là ngời

đứng đầu cơ quan Bộ, chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của Bộ, ngành

đ-ợc phân công phụ trách

Bốn là, tính xã hội của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc.

Trong xã hội có giai cấp, ngời đứng đầu cơ quan hành chính là ngời đại

diện cho một giai cấp hoặc liên minh giai cấp nhất định và có đầy đủ nhữngthuộc tính của giai cấp mà họ là đại diện Ngày nay đang có sự chuyển đổi từhành chính trung lập chính trị truyền thống sang hành chính coi trọng yếu tốchính trị ở nhiều nớc, ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc đã trở thànhcác nhà chính trị - hành chính Ngoài hoạt động lãnh đạo, quản lý, họ còn phảinắm bắt và vận dụng các yếu tố chính trị, coi trọng việc thực hiện các cam kếtchính trị trớc ngời dân

Trong xã hội chúng ta, ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc là ngời

đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của đa số nhân dân lao động và mangtính phục vụ Tôn chỉ cơ bản của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc làtoàn tâm, toàn ý phục vụ nhân dân, phục vụ sự nghiệp “Đ dân giàu nớc mạnh, xãhội công bằng, dân chủ, văn minh” Chính vì vậy coi trọng việc thực hiện cáccam kết chính trị trớc ngời dân cũng đợc coi trọng Trách nhiệm giải trình củangời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc là một xu thế phù hợp trong điều kiệnxây dựng nền hành chính dân chủ ở nớc ta hiện nay

1.1.1.2 Vị trí, vai trò của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc

Khi nói đến ngời đứng đầu thì việc đầu tiên phải xác định đợc vị trí của

họ Vị trí ngời đứng đầu đợc cha ông ta xác định một cách rõ ràng đó là “Đ

đứng mũi chịu sào” Ngời lãnh đạo, ngời cầm quân, ngời thủ trởng phải là

ng-ời xông pha lên phía trớc, đứng ở vị trí chông chênh nhất, đám đối mặt với thửthách để chỉ hớng, chỉnh tốc độ, luồn lách đa con thuyền vợt qua thác ghềnh,giông tố để cập bến vinh quang Theo đó, vị trí của ngời đứng đầu cơ quanhành chính có nghĩa là nói tới toàn bộ các quy định xác định ngời đứng đầu cơquan hành chính nhà nớc là ngời có quyền lực nhất định trong hoạt động lãnh

đạo, quản lý, gánh vác trách nhiệm quản lý nhất định, đứng đầu, chỉ huy, tổchức một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo, quản lý Vị trí củangời đứng đầu cơ quan hành chính đợc pháp luật quy định căn cứ vào việcthiết kế bộ máy hành chính và nguyên tắc tổ chức, hoạt động của bộ máy nhànớc mỗi một quốc gia

Bộ máy hành chính Nhà nớc ở mọi quốc gia nói chung bao gồm các cơquan, ở trung ơng là Chính phủ, các Bộ và các cơ cấu khác thuộc Chính phủ; ở

địa phơng là ủy ban (hội đồng) hành chính các cấp và các cơ quan chuyênmôn trực thuộc Việc tổ chức bộ máy hành chính nhà nớc và lựa chọn chế độlãnh đạo tập thể hay cá nhân, hoặc cả hai ở từng cấp hành chính tùy thuộcvào việc xác định chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nớc trongmối quan hệ với các yếu tố nh: kinh tế thị trờng, nhà nớc pháp quyền, dân chủ,

hệ t tởng, lý thuyết, khoa học về quản lý

Bộ máy hành chính ở các nớc dù đợc tổ chức nh thế nào thì vẫn có điểmchung đó là một hệ thống với thứ bậc chặt chẽ, những cũng rất đa dạng Khinói tới mô hình tổ chức bộ máy hành chính nhà nớc, ngời ta thờng nói tới cáchthức tổ chức chính phủ1 Từ đó, cùng với chính phủ, các cơ quan hành chínhnhà nớc ở các đơn vị hành chính đợc hình thành và tạo thành một hệ thốngchặt chẽ, thứ bậc từ trung ơng đến địa phơng theo các nguyên tắc nhất địnhnh: nguyên tắc tập quyền, nguyên tắc phân quyền

Tùy thuộc vào mô hình tổ chức hành chính với những đặc thù riêng, chế

độ trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính cũng có những khácbiệt; tuy nhiên, theo xu thế hiện nay, các nớc có nền hành chính phát triển đều

đề cao trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN

1 Có những cách thức tổ chức chính phủ nh: tổ chức theo mô hình tổng thống (Mỹ), Tổng thống có quyền lựa chọn các Bộ trởng; tổ chức chính phủ theo mô hình đại nghị (Nhật Bản, Thái Lan ), Tổng thống (hoặc nhà vua) giới thiệu để Nghị viện bầu Thủ tớng và Thủ tớng lập ra chính phủ (Nội các) Ngoài ra còn có những mô hình hành chính khác nh chính phủ kết hợp nghị viện và tổng thống (Pháp, Nga).

ở Việt Nam, vị trí của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc cũng

có những bớc phát triển phù hợp với từng giai đoạn lịch sử của đất nớc Bộmáy nhà nớc ta đợc tổ chức và hoạt động dựa trên nguyên tắc: Quyền lực nhànớc thống nhất thuộc về nhân dân, có sự phân công phối hợp giữa các cơ quanthực hiện quyền lập pháp, hành pháp và t pháp Tổ chức hoạt động của bộ máyhành chính cũng bảo đảm tuân thủ nguyên tắc đó Vị trí của ngời đứng đầu cơquan hành chính nhà nớc đợc hình thành trên cơ sở đợc bầu theo nhiệm kỳ và

đợc cấp có thẩm quyền phê chuẩn theo quy định của pháp luật và đợc ngời

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc cấp trên trực tiếp bổ nhiệm Do vậy, vaitrò của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc đợc thể hiện thông qua cácquy định mang tính chuẩn mực về hành vi, quyền và nghĩa vụ theo vị trí đứng

đầu trong cơ quan hành chính nhà nớc Vị trí và vai trò của ngời đứng đầu cơquan hành chính đợc xác lập trên cơ sở các quy định pháp lý nhất định, nhngyếu tố quan trọng bảo đảm vai trò và vị trí của ngời đứng đầu cơ quan hànhchính nhà nớc còn đợc thể hiện ở phẩm chất và năng lực của ngời lãnh đạo,quản lý

Đối với ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc vị trí và vai trò của họtrong bộ máy hành chính luôn gắn bó mật thiết với nhau Vai trò và vị trí làhai mặt của một vấn đề Vị trí của cá nhân ngời đứng đầu cơ quan hành chínhnhà nớc đợc xác định bằng việc trả lời cho câu hỏi: họ đang nắm giữ cơng vịnào trong cơ quan, tổ chức? Và vai trò của ngời đứng đầu cơ quan hành chínhnhà nớc đợc xác định bằng cách trả lời câu hỏi: họ phải làm gì? Trong mốiquan hệ giữa vị trí và vai trò của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớcthì vị trí thờng ổn định hơn, ít biến đổi hơn, còn vai trò thì biến động hơn theoyêu cầu của hoạt động quản lý hành chính nhà nớc trong từng giai đoạn lịch

sử nhất định

Nghiên cứu vai trò NĐĐCCQHCNN, trớc hết hàm chứa đầy đủ vai tròcủa ngời quản lý nói chung Vai trò này thờng đợc thể hiện:

Một là, nhóm vai trò quan hệ với con ngời:

Nhóm vai trò quan hệ với con ngời bao gồm:

- Khả năng phát triển và duy trì mối quan hệ với ngời khác một cách hiệuquả;

- Vai trò đại diện gắn liền với vị trí trong sự phân cấp quản trị;

- Vai trò lãnh đạo đòi hỏi việc xây dựng mối quan hệ với cộng sự, tiếpxúc và thúc đẩy họ làm việc;

- Vai trò liên hệ tập trung vào việc duy trì mối quan hệ cả bên trong vàbên ngoài tổ chức;

- Vai trò quan hệ với con ngời giúp các nhà quản trị xây dựng mạng lớilàm việc cần thiết để thực hiện các vai trò quan trọng khác

Hai là, nhóm vai trò thông tin:

- Vai trò thông tin gắn liền với việc tiếp nhận thông tin và truyền đạtthông tin sao cho nhà quản trị thể hiện là trung tâm đầu não của tổ chức

- Vai trò thu thập thông tin là nắm bắt thông tin cả bên trong và bênngoài doanh nghiệp

- Vai trò truyền đạt hoạt động theo 2 cách:

+ Thứ nhất, nhà quản lý truyền đạt những thông tin tiếp nhận đợc từ bênngoài đến các thành viên trong nội bộ doanh nghiệp, những ngời có thể sửdụng những thông tin này;

+ Thứ hai, nhà quản lý giúp truyền đạt những thông tin từ cấp dới này

đến cấp thấp hơn hoặc đến các thành viên khác trong tổ chức, những ngời cóthể sử dụng thông tin một cách hiệu quả nhất

Trong khi vai trò truyền đạt cung cấp thông tin cho nội bộ thì vai trò phátngôn phổ biến thông tin cho bên ngoài về những vấn đề nh kế hoạch, chínhsách, kết quả hoạt động của tổ chức Do đó, nhà quản lý tìm kiếm thông tintrong vai trò giám sát, truyền đạt thông tin với nội bộ và sau đó kết hợp việccung cấp thông tin quan trọng theo yêu cầu của vai trò quyết định

- Vai trò phân phối các nguồn lực của tổ chức

- Vai trò đàm phán thể hiện sự đại diện cho tổ chức giải quyết các mốiquan hệ, ảnh hởng tùy theo các lĩnh vực trách nhiệm của nhà quản lý

Chúng tôi đồng tình với việc xác định vai trò của ngời quản lý theo 3nhóm nói trên Đối với vai trò của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớcngoài vai trò chung của các nhà quản lý vai trò của họ còn phải gắn với yêucầu của quản lý hành chính nhà nớc, đó là:

- Vai trò của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc trong việc tổ chức, điều hành thực hiện chức năng, nhiệm vụ của tổ chức, cơ quan.

Trong một tổ chức, sức mạnh của tổ chức là ở chỗ mọi bộ phận trong bộmáy đó vận hành đúng chức năng mà nó quyết định do ngời điều khiển và bốtrí Trong tổ chức, thực hiện nhiệm vụ đợc giao, đặc biệt chú trọng đến việcthực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị Trong nền kinh tếthị trờng định hớng XHCN, chức năng chủ yếu của các cơ quan quản lý nhà n-

ớc là định hớng phát triển; tạo môi trờng pháp lý, xã hội lành mạnh; tăng ờng việc kiểm tra giám sát và thông qua các công cụ chính sách về tài chính,thuế để điều tiết, bảo đảm công bằng xã hội Tuy nhiên nhiều lúc ngời đứng

c-đầu còn bị cuốn hút vào những công việc mang tính sự vụ, trong khi đó lạiquên mất vai trò chính là việc tổ chức, điều hành thực hiện chức năng, nhiệm

vụ của cơ quan

Chúng ta cũng thấy, hiện nay ở một số bộ, ngời đứng đầu đang làm cha

đúng việc của mình Bộ trởng - nhà chính trị, lãnh đạo cao nhất của một bộ,

đáng lẽ phải tập trung làm cho tốt việc tạo lập và chia sẻ tầm nhìn, đề ra

ph-ơng hớng hoạt động, phát triển chiến lợc, đảm bảo sự tph-ơng thích giữa các vaitrò và nguồn lực, tạo động lực và khuyến khích cấp dới, song dờng nh lại đầu

t nhiều tâm sức vào quản lý nh xây dựng chơng trình, lập kế hoạch, dự toánngân sách Đây là nhiệm vụ của cấp thứ trởng - nhà hành chính, để bộ trởngtoàn tâm cho vai trò lãnh đạo

- Vai trò ra các quyết định hành chính và chịu trách nhiệm về các quyết định hành chính của mình và các quyết định của tập thể lãnh đạo.

Ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc bất kỳ theo cơ chế bầu cửhoặc bổ nhiệm, bất kỳ ở trung ơng hoặc địa phơng cũng đều có thẩm quyền đa

ra những quyết định hành chính để thực hiện nhiệm vụ đợc giao ở nớc ta cáccơ quan hành chính nhà nớc bao gồm: các cơ quan hành chính nhà nớc ở trung

ơng (Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ) và các cơquan hành chính nhà nớc ở địa phơng (UBND các cấp, Sở, Phòng, Ban) Cáccơ quan Chính phủ, UBND các cấp hoạt động theo nguyên tắc kết hợp chế độtập thể và cá nhân ngời đứng đầu Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chứcHĐND, UBND đã quy định những nhiệm vụ phải đợc thảo luận tập thể, và khi

đã nói đến quyết định tập thể có nghĩa là quyết định đó đúng, sai thì cả tập thể

phải chịu trách nhiệm, nhng ngời đứng đầu vẫn phải chịu trách nhiệm chính

và trớc hết Điều này thể hiện: nội dung và chất lợng các nghị quyết của tập

thể lệ thuộc vào mấy yếu tố: có đợc thông tin đầy đủ, chính xác về các vấn đề

cần bàn và quyết định; có đủ thời gian thảo luận và gợi ý tranh luận những vấn

đề trọng tâm, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; thái độ ngời chủ trì cóthực sự tôn trọng, lắng nghe và tạo không khí cởi mở để mọi ngời nói hết ýkiến của mình, nhất là những ý kiến không đồng nhất với ý kiến ngời đứng

đầu; phân tích và gợi mở những vấn đề cần thảo luận và quyết định Nhữngvấn đề đó nằm trong tay và thuộc thẩm quyền của ngời đứng đầu

Đối với bộ trởng, thủ trởng cơ quan ngang bộ đợc ban hành văn bảnquy phạm pháp luật để thống nhất quản lý ngành, lĩnh vực trong phạm vi cảnớc Chủ tịch UBND các cấp đợc ra chỉ thị, quyết định để thực hiện nhiệm

vụ, quyền hạn của mình trong phạm vi địa phơng Do vậy, trách nhiệm trớchết của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc phải tự chịu trách nhiệm

về những quyết định của mình, bảo đảm theo đúng thẩm quyền và đúng phápluật

- Vai trò trong việc tổ chức quản lý đội ngũ cán bộ thuộc thẩm quyền:

Để thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nớc, các cơ quan hànhchính nhà nớc đều có một đội ngũ cán bộ, công chức thực thi nhiệm vụ, công

vụ Việc quản lý đội ngũ cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà nớc

do ngời đứng đầu các cơ quan đó quyết định từ việc bố trí các chức danh, các

vị trí, đến việc phân công, phân nhiệm, xét nâng lơng, nâng ngạch, bậc, khenthởng, kỷ luật, điều động , chỉ trừ một số rất ít cán bộ, thuộc quyền quản lýcủa cấp trên, của tập thể nhng ý kiến đề xuất, kiến nghị với tập thể, với cấptrên của ngời đứng đầu là rất quan trọng

1.1.2 Trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc

1.1.2.1 Khái niệm trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc

Trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc là một loạitrách nhiệm trong thực thi công vụ của công chức nói chung Do đó, việc tìmhiểu khái niệm trách nhiệm của công chức nói chung và trách nhiệm của ngời

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc nói riêng có ý nghĩa hết sức quan trọngcả về lý luận và thực tiễn

Trong lĩnh vực hoạt động xã hội, chính trị, thuật ngữ trách nhiệm“Đ ” đợchiểu dới hai góc độ Theo nghĩa tích cực - đó là bổn phận, thái độ tích cực đốivới công việc đợc giao; theo nghĩa tiêu cực- đó là hậu quả bất lợi mà cá nhânhoặc tổ chức phải gánh chịu khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúngquyền và nghĩa vụ, công việc đợc giao phó

Trong khoa học pháp lý, trách nhiệm pháp lý cũng đợc hiểu dới hai góc

độ: Trách nhiệm theo nghĩa tích cực thể hiện trong việc thực hiện đúng, đầy

đủ quyền và nghĩa vụ đợc pháp luật quy định; chủ thể trách nhiệm thực hiệnchức trách, công việc đợc giao với thái độ tích cực thực hiện nhiệm vụ công vụ

đợc giao phó Theo nghĩa tiêu cực là hậu quả bất lợi mà cá nhân hoặc tổ chứcphải gánh chịu khi không thực hiện đúng quyền và nghĩa vụ đợc giao phó, tức

là khi vi phạm “Đtrách nhiệm” theo nghĩa tích cực, thực hiện vi phạm pháp luật

Từ quan niệm chung về trách nhiệm nh trên, trách nhiệm của ngời đứng

đầu cơ quan hành chính nhà nớc đợc hiểu theo cả hai giác độ: tích cực và tiêucực Ngời đứng đầu cơ quan hành chính là ngời đợc giao nhiệm vụ quản lý vềmọi mặt công tác của cơ quan, đơn vị đợc thể hiện trong các quy định vềnhiệm vụ quyền hạn do pháp luật quy định đối với từng cấp, từng ngành, lĩnhvực đợc phân công quản lý vì vậy trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quanhành chính là toàn bộ các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mànhà nớc giao cho ngời đứng đầu các cơ quan đó Trờng hợp vi phạm - khôngthực hiện hoặc thực hiện không đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đợcgiao sẽ bị xử lý tùy theo tính chất, mức độ vi phạm (hiểu theo nghĩa tiêu cực)

Bộ máy hành chính nhà nớc ở mọi quốc gia nói chung không thể vậnhành, nếu thiếu những ngời điều khiển của nó là đội ngũ công chức Thôngqua hoạt động công vụ của đội ngũ công chức, chức năng quản lý nhà nớc đợcthực hiện Công chức hành chính nhà nớc là lực lợng chủ yếu, trực tiếp và cótính chất quyết định trong việc vận hành nền hành chính nhà nớc cũng nh thúc

đẩy sự phát triển các mặt của đời sống xã hội Chính vì vậy hiện nay hầu hếtcác quốc gia trên thế giới đều chú trọng đến việc xây dựng đội ngũ công chứchành chính có đủ năng lực và hoạt động chuyên nghiệp, đặc biệt là công chứclãnh đạo - ngời đứng đầu các cơ quan hành chính Các quốc gia trên thế giới

đều quy định rõ trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ, trong đó cótrách nhiệm của NĐĐCCQHCNN theo nghĩa đầy đủ đó là toàn bộ các quy

định về nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ của ngời đứng đầu cơ quan hànhchính; trờng hợp vi phạm sẽ bị xử lý tùy theo tính chất mức độ vi phạm Từ đó

có thể định nghĩa: Trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà

n-ớc Việt Nam là toàn bộ các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ của ngời đứng đầu cơ quan hành chính; trờng hợp vi phạm sẽ bị xử lý tùy theo tính chất mức độ vi phạm theo quy định của pháp luật

1.1.2.2 Các loại trách nhiệm cơ bản của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc

Với khái niệm nêu trên, trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hànhchính nhà nớc đợc thể hiện ở một số loại cơ bản sau đây:

- Trách nhiệm tổ chức, điều hành thực hiện chức năng nhiệm vụ của tổ chức, cơ quan đơn vị Ngời đứng đầu cơ quan hành chính chịu trách nhiệm về

toàn bộ hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị đợc giao lãnh đạo, quản lý

G-ơng mẫu và nghiêm chỉnh chấp hành đờng lối, chủ trG-ơng, chính sách của

Đảng, pháp luật của Nhà nớc và chỉ đạo của cấp trên; tổ chức, điều hành cơquan, tổ chức, đơn vị thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, có chấtlợng và đúng thời hạn đợc giao; quyết định chủ trơng, giải pháp cần thiết đểhoàn thành nhiệm vụ và chịu trách nhiệm về quyết định đó Căn cứ các quy

định về phân công, phân cấp và nhiệm vụ, quyền hạn đợc giao, ban hành vănbản quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cấpphó, các cơ quan, tổ chức, đơn vị cấu thành hoặc từng cán bộ, công chức, viênchức thuộc quyền; không để tình trạng chồng chéo, trùng lắp về nhiệm vụhoặc trách nhiệm không rõ ràng; bảo đảm cán bộ, công chức, viên chức thuộcquyền thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đợc giao và đúng phápluật Thực hiện đúng quy định của pháp luật về văn hóa công sở; không để xảy

ra tình trạng cán bộ, công chức, viên chức thuộc thẩm quyền quản lý có thái

độ hách dịch, cửa quyền, gây phiền hà cho công dân, doanh nghiệp trong quátrình thực hiện nhiệm vụ, công vụ; Tổ chức thực hiện Quy chế dân chủ trongcơ quan, tổ chức, đơn vị; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong phạm vi thẩmquyền theo đúng quy định của pháp luật; Thực hiện đúng các quy định củapháp luật về bảo vệ bí mật nhà nớc; về phát ngôn, khai thác, quản lý và sửdụng mạng Internet trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; Chỉ đạo tổ chức thực hiệnnhiệm vụ đợc giao và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan, tổchức, đơn vị; Kiểm tra, đôn đốc, hớng dẫn việc thi hành công vụ của cán bộ,công chức; Tổ chức thực hiện các biện pháp phòng, chống quan liêu, thamnhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và chịu trách nhiệm về việc để xảy

ra quan liêu, tham nhũng, lãng phí trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; Tổ chứcthực hiện các quy định của pháp luật về dân chủ cơ sở, văn hóa công sở trongcơ quan, tổ chức, đơn vị; xử lý kịp thời, nghiêm minh cán bộ, công chức thuộcquyền quản lý có hành vi vi phạm kỷ luật, pháp luật, có thái độ quan liêu,hách dịch, cửa quyền, gây phiền hà cho công dân; Giải quyết kịp thời, đúngpháp luật, theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyếtkhiếu nại, tố cáo và kiến nghị của cá nhân, tổ chức

- Trách nhiệm đối với các quyết định hành chính của mình và các quyết

định của tập thể

Một là, ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc bất kỳ theo cơ chế

bầu cử hoặc bổ nhiệm, bất kỳ ở trung ơng hoặc địa phơng cũng đều có tráchnhiệm và thẩm quyền đa ra những quyết định hành chính để thực hiện nhiệm

vụ đợc giao Đối với bộ trởng, thủ trởng cơ quan ngang bộ đợc ban hành vănbản quy phạm pháp luật để thống nhất quản lý ngành, lĩnh vực trong phạm vicả nớc Chủ tịch UBND các cấp đợc ra chỉ thị, quyết định để thực hiện nhiệm

vụ, quyền hạn của mình trong phạm vi địa phơng Do vậy, trách nhiệm trớchết của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc phải tự chịu trách nhiệm

về những quyết định của mình, bảo đảm theo đúng thẩm quyền và đúng phápluật

Hai là, ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc phải chịu trách

nhiệm về các nghị quyết của tập thể (UBND) các cấp Luật Tổ chức HĐND vàUBND năm 2003 đã quy định những nhiệm vụ phải đợc thảo luận tập thể, vàkhi đã nói đến quyết định tập thể có nghĩa là quyết định đó đúng, sai thì cả tập

thể phải chịu trách nhiệm, nhng ngời đứng đầu vẫn phải chịu trách nhiệm chính và trớc hết Nội dung và chất lợng các nghị quyết của tập thể lệ thuộc

vào mấy yếu tố: có đợc thông tin đầy đủ, chính xác về các vấn đề cần bàn vàquyết định; có đủ thời gian thảo luận và gợi ý tranh luận những vấn đề trọngtâm, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; thái độ ngời chủ trì có thực sự tôntrọng, lắng nghe và tạo không khí cởi mở để mọi ngời nói hết ý kiến của mình,nhất là những ý kiến không đồng nhất với ý kiến ngời đứng đầu; phân tích vàgợi mở những vấn đề cần thảo luận và quyết định Những vấn đề đó nằm trongtay và thuộc thẩm quyền của ngời đứng đầu

Nhng khi đề cập tới vấn đề này, có ngời cho rằng, đã là tập thể thì ngời

đứng đầu cũng chỉ là một ý kiến Điều đó đúng nhng không hoàn toàn nh vậy

Về mặt pháp lý, Luật Tổ chức HĐND, và UBND đã quy định: "Chủ tịch ủy ban nhân dân là ngời lãnh đạo và điều hành công việc của ủy ban nhân dân"

(Điều 126) Quy chế làm việc của Chính phủ đã nêu rõ: "Khi biểu quyết tạiphiên họp cũng nh khi dùng phiếu lấy ý kiến, nếu số phiếu đồng ý và không

đồng ý ngang nhau thì quyết định theo ý kiến mà Thủ tớng đã biểu quyết"(Khoản 3 - Điều 2) Theo đó, UBND các cấp cũng đợc quy định nh vậy Việc

đó đã chứng tỏ vị trí của ngời đứng đầu Về mặt thực tiễn, nh đã phân tích ởtrên, trong mọi trờng hợp ngời đứng đầu luôn có vị trí quyết định, nghĩa là ng-

ời đứng đầu rất có điều kiện và cơ hội để đa vấn đề ra tập thể thảo luận hoặc

không thảo luận, hoặc thảo luận đến mức nào các công việc của cơ quan, đơnvị.

Khi xem xét trách nhiệm ngời đứng đầu cơ quan hành chính, cần đánhgiá cụ thể trong năm đó, trong nhiệm kỳ đó ban hành bao nhiêu quyết định, cóbao nhiêu quyết định đúng thẩm quyền, đúng pháp luật, hợp lòng dân và cótính khả thi cao, đợc thực tế cuộc sống chấp nhận; có bao nhiêu quyết địnhtrái thẩm quyền, trái pháp luật hoặc chỉ vì sự tiện ích cho công tác quản lý củamình mà bày vẽ ra những thủ tục phiền hà để tự hành hạ mình, hành hạ dân vàdoanh nghiệp Trong trờng hợp quyết định gây hậu quả xấu, phải đợc xem xéttrách nhiệm rõ ràng Khắc phục tình trạng đánh giá chung, thậm chí có nhiềungời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc ban hành văn bản trái thẩm quyền,trái pháp luật vẫn không đợc nhắc nhở, uốn nắn

- Trách nhiệm trong tổ chức quản lý đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền

Trách nhiệm này đợc thể hiện thông qua công tác tuyển dụng, sử dụng,

đánh giá, đào tạo, bồi dỡng đội ngũ cán bộ, công chức và thực hiện các chế độkhen thởng, kỷ luật có liên quan trong hoạt động quản lý đội ngũ cán bộ, côngchức thuộc quyền quản lý theo đúng chủ trơng, chính sách của Đảng và phápluật của Nhà nớc

Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ đợc giao, mỗi tổ chức, cơ quan, đơn

vị đều đợc quy định một số lợng cán bộ, công chức Và, việc quản lý đội ngũcán bộ, công chức đó do ngời đứng đầu quyết định từ việc bố trí các chứcdanh, các vị trí, đến việc phân công, phân nhiệm, xét nâng lơng, nâng ngạch,bậc, khen thởng, kỷ luật (tất nhiên có cơ quan chuyên môn giúp việc), chỉtrừ một số rất ít cán bộ, thuộc quyền quản lý của cấp trên, của tập thể nhng ýkiến đề xuất, kiến nghị với tập thể, với cấp trên của ngời đứng đầu là rất quantrọng

Hơn ai hết, ngời phụ trách công việc rất có điều kiện để am hiểu cán bộdới quyền, thông qua công việc thực tế và ý kiến của cán bộ, công chức và ýkiến của đối tợng ngời cán bộ đó trực tiếp phục vụ để đánh giá, xem xét và bốtrí cán bộ hợp lý theo khả năng và sở trờng, để khai thác và phát huy tối đanăng lực, phẩm chất của mỗi cán bộ Hơn nữa, ở mỗi cơ quan, đơn vị đều cócác tổ chức nh kiểm tra của tổ chức đảng, thanh tra nhà nớc, thanh tra nhândân, công đoàn Ngời đứng đầu cơ quan, đơn vị phải sử dụng các lực lợng đó

để thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, thanh tra các hành vi của cán bộ, công chứctrong khi thực thi công vụ, nhằm thực hiện tốt nhất chức năng, nhiệm vụ củacơ quan, đơn vị

Do đó việc buông lỏng quản lý, hoặc quan liêu đối với đội ngũ cán bộ,công chức dới quyền để xảy ra tình trạng mất đoàn kết, bè phái, tham ô, hàlạm của công, hạch sách, nhũng nhiễu dân, đặc biệt là để xảy ra tham nhũng,lãng phí, vi phạm quyền dân chủ của nhân dân tại cơ quan, đơn vị thì ngời

đứng đầu phải liên đới chịu trách nhiệm Không có một cá nhân đứng đầu mộttập thể nào lại không phải chịu trách nhiệm về những gì diễn ra trong cơ quan,ngành, cấp của mình

Hiện nay, không ít ngời đứng đầu các cơ quan, đơn vị có thể do trình độquản lý, do quan liêu, hoặc do nhiều lý do "tế nhị" khác, né tránh "dễ ngời, dễta", không quan tâm đúng mức tới công tác quản lý, giáo dục, rèn luyện độingũ cán bộ, công chức dới quyền, nên tình trạng kỷ luật, kỷ cơng, nhất là tinhthần tận tụy, vì công việc, vì dân trong một số cơ quan công quyền đang bị dluận nhân dân bất bình, nhng chậm đợc khắc phục đã và đang làm suy giảmhiệu lực, hiệu quả hoạt động và lòng tin của nhân dân đối với bộ máy côngquyền

Điều cơ bản để quản lý tốt đội ngũ cán bộ, công chức dới quyền phụthuộc rất quan trọng, nếu không muốn nói là quyết định vào năng lực, phẩmchất và tinh thần gơng mẫu của ngời đứng đầu

- Trách nhiệm quản lý tài sản công Trách nhiệm này đợc thể hiện ở

thẩm quyền đợc giao quản lý và sử dụng hiệu quả các tài sản công, phục vụcho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nớc1

Khi sử dụng các nguồn tài chính, các tài sản, trang thiết bị phải thựchiện đúng chế độ, chính sách và đúng quy định của pháp luật; quản lý, kiểmtra thờng xuyên, không để xảy ra tham nhũng, lãng phí, h hỏng, mất mát, thấtthoát tài sản

1 Trách nhiệm đối với việc quản lý tài sản công của ngời đứng đầu có thể đợc xem xét ở các khía cạnh dới đây:

Trách nhiệm trực tiếp là trách nhiệm gắn với thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ đợc phân công khi

để xảy ra vi phạm các quy định về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công.

Trách nhiệm liên đới là trách nhiệm của ngời đứng đầu khi để xảy ra sai phạm các quy định về

quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công trong lĩnh vực công tác và trong cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp dới trực tiếp phục trách.

Về nguyên tắc xác định trách nhiệm của ngời đứng đầu, về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công: Ngời đứng đầu phải đề ra các biện pháp, tổ chức thực hiện các quy

định về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công; đồng thời phải chịu trách nhiệm trực tiếp hoặc trách nhiệm liên đới về việc để cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình phụ trách vi phạm các quy định về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công.

Những lĩnh vực ngời đứng đầu chịu trách nhiệm đối với quản lý tài sản công: Trách nhiệm

trong xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các biện pháp quản lý, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công; trách nhiệm trong hoàn thiện hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ làm cơ sở quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản; trách nhiệm trong thực hiện công khai, tạo điều kiện cho kiểm tra, giám sát việc quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản; trách nhiệm trong kiểm tra, thanh lý, xử lý vi phạm về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản; trách nhiệm trong quản lý, sử dụng ngân sách nhà n ớc; trách nhiệm trong quản lý đầu t xây dựng các dự án sử dụng ngân sách nhà nớc, tiền, tài sản nhà nớc; trách nhiệm trong quản lý, sử dụng đất đai, trụ sở làm việc, nhà công vụ; trách nhiệm trong quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên.

- Trách nhiệm pháp lý khi vi phạm pháp luật trong hoạt động công vụ Khái niệm trách nhiệm pháp lý của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc: Trách nhiệm pháp lý của công chức nói chung, của ngời đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nớc nói riêng (theo nghĩa hẹp) là hậu quả bất lợi mà nhànớc áp dụng đối với công chức vi phạm pháp luật trong hoạt động công vụ(trong những trờng hợp nhất định còn bao gồm cả việc vi phạm quy tắc đạo

đức làm ảnh hởng đến uy tín của cơ quan nhà nớc hoặc vi phạm điều lệ của tổchức chính trị) thể hiện sự phản đối của nhà nớc đối với hành vi và ngời côngchức vi phạm

Theo khái niệm này, trách nhiệm pháp lý của ngời đứng đầu cơ quanhành chính nhà nớc là một loại quan hệ pháp luật đặc thù xuất hiện trong hoạt

động công vụ Trong mối quan hệ đó, Nhà nớc có quyền áp dụng các biệnpháp cỡng chế có tính chất trừng phạt đợc pháp luật quy định vàNĐĐCCQHCNN đó phải gánh chịu hậu quả bất lợi về vật chất, tinh thần tơngxứng với tính chất, mức độ nguy hại cho xã hội của hành vi vi phạm do họ gâyra

- Đặc điểm của trách nhiệm pháp lý của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc

+ Đặc điểm về chủ thể chịu trách nhiệm pháp lý là ngời đứng đầu cơquan hành chính nhà nớc Trong nhiều trờng hợp căn cứ truy cứu trách nhiệm

đối với cá nhân vi phạm pháp luật có quy định về dấu hiệu chủ thể là ngời

đứng đầu cơ quan nhà nớc và là yếu tố cấu thành của hành vi vi phạm phápluật đó Ví dụ: Bộ Luật hình sự của nớc ta có chơng quy định các tội phạm vềchức vụ

+ Cơ sở phát sinh trách nhiệm pháp lý của ngời đứng đầu cơ quan hànhchính nhà nớc hiểu theo nghĩa tiêu cực là hành vi vi phạm pháp luật của ngời

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc trong hoạt động công vụ

+ Ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc phải chịu trách nhiệmpháp lý về hành vi vi phạm pháp luật của công chức thuộc quyền quản lý

+ Trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc cũng

đ-ợc áp dụng trong trờng hợp ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc lợidụng chức vụ, quyền hạn hoặc lạm dụng chức vụ quyền hạn của mình để thựchiện hành vi vi phạm pháp luật hoặc đề nghị ngời khác thực hiện hành vi viphạm pháp luật

+ Hành vi vi phạm pháp luật của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhànớc đợc coi là tình tiết tăng nặng trong việc truy cứu trách nhiệm pháp lý đốivới công chức

- Các hình thức trách nhiệm pháp lý của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc

+ Trách nhiệm kỷ luật: Ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc vi

phạm các quy định trong thực thi nhiệm vụ, công vụ tùy theo tính chất mức độ

vi phạm có thể phải chịu một trong các hình thức kỷ luật: Khiển trách; Cảnhcáo; Cách chức; Bãi nhiệm; Hạ bậc lơng; Giáng chức; Buộc thôi việc

Bãi nhiệm là việc cán bộ không đợc tiếp tục giữ chức vụ, chức danh khi

cha hết nhiệm kỳ

Giáng chức là việc công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị hạ xuống

chức vụ thấp hơn

Cách chức là việc cán bộ, công chức lãnh đạo, quản lý không đợc tiếp

tục giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý khi cha hết nhiệm kỳ hoặc cha hết thời hạn

bổ nhiệm Hình thức kỷ luật cách chức: áp dụng đối với cán bộ, công chức giữ

vi phạm các quy định nói tại Điều 24 Nghị định 35/2005/NĐ-CP, gồm cán bộ,công chức có chức vụ có hành vi vi phạm kỷ luật nghiêm trọng không thể đảmnhiệm chức vụ đợc giao1

+ Trách nhiệm vật chất: TNVC đối với công chức là hậu quả bất lợi về

tài sản sản, mà công chức phải gánh chịu trớc nhà nớc do thực hiện vi phạmpháp luật trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ, gây thiệt hại tài sản của nhà n-

ớc hoặc của ngời khác nhng cha đến mức bị coi là tội phạm

TNVC đối với công chức nói chung, ngời đứng đầu cơ quan hành chínhnhà nớc nói riêng là một dạng trách nhiệm pháp lý đặc biệt về BTTH Mục

đích của TNVC đối với công chức nói chung, ngời đứng đầu cơ quan hànhchính nhà nớc nói riêng bao gồm:

Thứ nhất: TNVC đối với công chức nhằm khắc phục thiệt hại, bảo vệ

tài sản của nhà nớc, đồng thời mang tính trừng phạt Việc bảo vệ tài sản củanhà nớc trong quán trình thực thi nhiệm vụ, công vụ trở thành nguyên tắc bắtbuộc đối với công chức trong đó có ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà n-

ớc Tuy nhiên, tính chất yêu cầu khắc phục thiệt hại có ảnh hởng khác nhautới việc giải quyết bồi thờng trong từng trờng hợp cụ thể và phụ thuộc tínhchất mức độ gây thiệt hại của hành vi vi phạm pháp luật, mức độ lỗi của côngchức gây thiệt hại

1 Các hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng thể hiện ở các vi phạm sau đây:

- Lợi dụng chức vụ, quyền hạn đợc giao để vi phạm những điều cán bộ, công chức không đợc làm quy định tại Pháp lệnh cán bộ, công chức;

- Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để ban hành các quyết định gây ảnh hởng xấu đến lợi ích của cơ quan, tổ chức, đơn vị;

- Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để giải quyết công việc nhằm vụ lợi;

- Sử dụng chức vụ, quyền hạn đợc giao để gây chia rẽ, gây mất đoàn kết trong cơ quan, tổ chức, đơn

vị đến mức nghiêm trọng;

- Sử dụng văn bằng, chứng chỉ không hợp pháp đa vào hồ sơ cá nhân để đợc bổ nhiệm vào chức vụ lãnh đạo.

Bằng sự tác động của pháp luật về TNVC đối với ngời đứng đầu cơquan hành chính nhà nớc đã thể hiện sự phản ứng và quan điểm đánh giá củanhà nớc đối với ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc thi hành công vụ

vi phạm pháp luật gây thiệt hại về tài sản ở góc độ này, việc buộc chủ thể viphạm pháp luật phải BTTH, khôi phục tình trạng ban đầu cũng là trừng phạt

và biện pháp bắt buộc này đợc đảm bảo thực hiện bằng cỡng chế của nhà nớc

Do đặc tính của TNVC, tính trừng phạt của TNVC không mạnh mẽ nh cácdạng trách nhiệm pháp lý khác, nên đòi hỏi các nhà làm luật cần phải cânnhắc đến tính trừng phạt của TNVC để vừa đảm bảo tính trừng phạt vừa đảmbảo tránh tâm lý e ngại trong thực thi công vụ

Thứ hai: TNVC đối với công chức trong đó có ngời đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nớc có mục đích giáo dục nhằm nâng cao đạo đức công chứctrong thực thi nhiệm vụ, công vụ Với mức độ trừng phạt hợp lý, TNVC đốivới công chức trong đó có ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc sẽ tác

động tới nhận thức của công chức, tạo ra sự thay đổi về thói quen tâm lý trongkhi thi hành nhiệm, công vụ

Ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc là ngời đợc giao giữ tài sảncủa nhà nớc tại cơ quan, đơn vị và trong các quyết định quản lý, điều hành của

họ có ảnh hởng trực tiếp tới quyền và lợi ích hợp pháp về tài sản của các tổchức và cá nhân thuộc đối tợng quản lý hành chính Chính vì vậy đề cao tráchnhiệm cá nhân ngời đứng đầu trong quản lý công sản và bảo vệ quyền, lợi íchhợp pháp về tài sản của tổ chức, cá nhân trong hoạt động quản lý của ngời

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc có một ý nghĩa hết sức quan trong Xác

định TNVC đối với ngời đứng đầu cơ quan hành chính làm cho họ sẽ thậntrọng hơn, có ý thức tôn trọng hơn đối với tài sản của nhà nớc và tài sản hợppháp của các chủ sở hữu khác trong thi hành nhiệm vụ, công vụ của mình

TNVC có tính giáo dục đối với chính ngời đứng đầu cơ quan hànhchính nhà nớc đã vi phạm pháp luật, đồng thời có tính giáo dục, phòng ngừachung đối với công chức thi hành nhiệm vụ, công vụ

Thứ ba: TNVC đối với công chức trong đó có ngời đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nớc có mục đích bảo vệ công vụ

Hoạt động công vụ của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớcmang tính đặc thù với cơng vị là ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc,chịu trách nhiệm về mọi hoạt động và đội ngũ cán bộ công chức thuộc quyền

đối với cơ quan nhà nớc cấp trên, đối với nhân dân Việc áp dụng TNVC đốivới ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc là nhằm mục đích bảo vệ công

vụ, bảo vệ trật tự công vụ tránh khỏi sự xâm hại của vi phạm pháp luật TNVC

đối với ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc phải bảo đảm cả hai mặt:tính giáo dục, răn đe, phòng ngừa và không gây ảnh hởng xấu đến tính chủ

động tích cực của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc khi thi hànhnhiệm vụ, công vụ

Muốn đạt đợc mục đích của TNVC đối với ngời đứng đầu cơ quan hànhchính nhà nớc đòi hỏi pháp luật phải đảm bảo đợc tính nghiêm minh của phápluật, nhng không làm ảnh hởng đến tính chủ động của họ trong khi thi hànhcông vụ Việc giảm mức BTTH so với mức thiệt hại thực tế trong TNVC đốivới ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc phải đảm bảo một tỷ lệ hợp lý,tùy thuộc vào tính chất từng vụ việc

Để ngăn ngừa việc lợi dụng tính chất đặc thù của chế định TNVC đốivới công chức nói chung và ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc nóiriêng, pháp luật cần quy định cụ thể điều kiện để áp dụng TNVC đối với côngchức trong đó có ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc bao gồm:

Một là, hành vi gây thiệt hại của ngời đứng đầu cơ quan hành chính

phải liên quan tới công vụ

Hai là, hành vi gây thiệt hại trong khi thi hành công vụ của ngời đứng

đầu cơ quan hành chính nhà nớc không nhằm mục đích chiếm đoạt tài sản củanhà nớc hoặc của ngời khác

Ba là, mức độ bồi thờng chỉ đợc xét miễn, giảm trong trờng hợp hành vi

gây thiệt hại đợc thực hiện với lỗi vô ý và các điều kiện nhân thân công chức

do pháp luật quy định

Nếu hành vi vi phạm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính không đápứng đợc một trong các điều kiện nêu trên thì không thể áp dụng BTTH theochế độ TNVC đối với công chức trong đó có ngời đứng đầu cơ quan hànhchính nhà nớc

Đặc điểm riêng của TNVC đối với ngời đứng đầu cơ quan hành chínhnhà nớc:

Chủ thể gánh chịu TNVC là ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớcgây thiệt hại trong khi thi hành công vụ TNVC đối với ngời đứng đầu cơ quanhành chính nhà nớc là một dạng TNVC đối với công chức gây thiệt hại trongkhi thi hành công vụ Tuy nhiên với vị trí, vai trò của ngời đứng đầu cơ quanhành chính nhà nớc, vi phạm pháp luật trong thi hành công vụ của họ sẽ phải

đợc xem xét trên cơ sở xử lý nghiêm minh không có ngoại lệ;

TNVC đối với ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc phát sinh trêncơ sở vi phạm pháp luật, gây thiệt hại về tài sản đợc thực hiện trong khi thi

hành công vụ Đây là dấu hiệu đặc trng có ý nghĩa quyết định tính chất củaBTTH sẽ là TNVC hay là BTTH theo các dạng TNPL khác Hành vi vi phạmcủa công chức nói chung và ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc tronghoạt động công vụ rất đa dạng về hình thức biểu hiện Trong đó hành vi viphạm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc nổi bật có thể kể đến làviệc vi phạm các điều cấm của pháp luật, vi phạm do kéo dài việc giải quyếtcác vấn đề trong phạm vi thẩm quyền của mình, hoặc không chịu giải quyếtkhi có đủ thẩm quyền giải quyết, và đặc biệt là việc ngời đứng đầu cơ quanhành chính nhà nớc ra các quyết định không có căn cứ dẫn đến hậu quả gâythiệt hại về tài sản cho nhà nớc và các cơ quan, tổ chức, cá nhân Việc xác

định thế nào là “Đ trong khi thi hành công vụ” của ngời đứng đầu cơ quan hànhchính nhà nớc cần phải đợc pháp luật quy định rõ ràng mới có cơ sở để xác

định việc BTTH là TNVC của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc hay

là các dạng BTTH khác;

TNVC đối với ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc là loại tráchnhiệm pháp lý trớc nhà nớc Khi ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớcthi hành công vụ là ngời đại diện cho nhà nớc, nếu trong khi thi hành công vụgây thiệt hại về tài sản cho nhà nớc, hoặc cho ngời khác, nhà nớc sẽ đứng rabồi thờng cho ngời bị thiệt hại Do đó không cong quan hệ bồi thờng trực tiếpgiữa ngời đứng đầu cơ quan hành chính với ngời bị thiệt hại, mà ngời đứng

đầu cơ quan hành chính nhà nớc sẽ phải chịu trách nhiệm về phần lỗi củamình trớc nhà nớc TNVC đối với công chức trong đó có ngời đứng đầu cơquan hành chính nhà nớc là loại trách nhiệm pháp lý trớc nhà nớc, do đó hậuquả bất lợi mà họ phải gánh chịu trớc nhà nớc không thể là biện pháp do côngchức và chủ thể có thẩm quyền truy cứu TNVC tự thỏa thuận, mà phải lànhững biện pháp cỡng chế đợc dự liệu trớc trong chế tài pháp luật Mức BTTHphải đợc quyết định bởi quyết định áp dụng pháp luật do cơ quan nhà nớc cóthẩm quyền quyết định trên cơ sở pháp luật

TNVC đối với ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc thờng đợc ápdụng đồng thời với TNKL Đây là đặc điểm chung của TNVC đối với côngchức Ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc trong khi thi hành công vụgây thiệt hại tài sản xâm hại quan hệ sở hữu, đồng thời xâm hại đến quan hệ

kỷ luật công vụ, do đó TNVC thờng đợc áp dụng đồng thời với TNKL Tuynhiên trong những trờng hợp hành vi vi phạm không đến mức bị truy cứuTNKL thì TNVC đợc áp dụng độc lập Vì vậy không nên quan niệm TNVC

đối với công chức trong đó có ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc là

một biện pháp cờng chế nằm trong TNKL, mà nó là hậu quả pháp lý bất lợi có

đủ các yếu tố cấu thành một loại TNPL độc lập

TNVC đối với ngời đứng đầu đợc xem xét trên cơ sở thiệt hại thực tế,lỗi và các yếu tố miễn, giảm bồi thờng

+ Trách nhiệm dân sự: Ngời đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà

nớc nếu có hành vi vi phạm pháp luật trong thi hành nhiệm vụ, công vụ, gâythiệt hại, xúc phạm danh dự, nhân phẩm của cá nhân, uy tín của cơ quan, tổchức, đơn vị đến mức phải chịu trách nhiệm dân sự thì ngoài việc bị xử lý kỷluật phải bị xử lý về trách nhiệm dân sự Việc xử lý trách nhiệm dân sự đối vớingời đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nớc phải tuân theo quy địnhcủa pháp luật dân sự và tố tụng dân sự

+ Trách nhiệm hình sự: Ngời đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của

nhà nớc trong thi hành nhiệm vụ, công vụ nếu phạm một tội đã đợc Bộ luậthình sự quy định thì phải chịu TNHS theo quy định tại Điều 2 Bộ luật hình sựnăm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) Việc xử lý TNHS đối với ngời đứng

đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nớc phải tuân theo quy định của phápluật hình sự và tố tụng hình sự Đặc thù của TNHS đối với ngời đứng đầu cơquan hành chính nhà nớc là dấu hiệu bắt buộc về chủ thể là ngời có chức vụ,quyền hạn Trong các quy định về tội phạm cụ thể quy định về các tội phạm

về chức vụ và dấu hiệu bắt buộc về chủ thể là một trong những yếu tố cấuthành có ý nghĩa định tội danh, và một số điều quy định về dấu hiệu chủ thể làngời có chức vụ, quyền hạn phạm tội có ý nghĩa định khung hình phạt tăngnặng hoặc giảm nhẹ

Các quy định của pháp luật hình sự về TNHS đối với ngời có chức vụ,quyền hạn trong bộ máy nhà nớc nói chung và ngời đứng đầu cơ quan hànhchính nhà nớc nói riêng có ý nghĩa góp phần đề cao trách nhiệm của ngời

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc trong thực thi công vụ, đồng thời thểhiện tính nghiêm minh của pháp luật đảm bảo công bằng trong việc truy cứuTNHS đối với cá nhân theo nguyên tắc mọi công dân đều bình đẳng trớc phápluật, không có ngoại lệ

1.2 Pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc

1.2.1 Khái niệm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc

Dới góc độ khoa học pháp lý, pháp luật đợc hiểu là hệ thống các quytắc xử sự mang tính bắt buộc chung do nhà nớc ban hành hoặc thừa nhận và

bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị, đồng thời là yếu tố

điều chỉnh các quan hệ xã hội nhằm tạo ra một xã hội trật tự, ổn định và pháttriển

Theo đó pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN đợc hiểu là hệthống các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do các cơ quan nhà nớc cóthẩm quyền ban hành theo trình tự, hình thức, thủ tục luật định để điều chỉnhcác quan hệ phát sinh về trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chínhnhà nớc và đợc bảo đảm thực hiện bằng biện pháp riêng có của nhà nớc, nhằmxây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đứng đầu, lãnh đạo, điều hành có đủphẩm chất, năng lực đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nớc, xây dựngnhà nớc pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân

Pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là bộ phận cấu thànhpháp luật về công chức, công vụ nói riêng và là một trong những bộ phận cấuthành lên hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nớc bằng hệ thốngpháp luật

Nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu cơquan hành chính nhà nớc bao gồm:

Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh những vấn đề chung về tráchnhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc gồm: định nghĩa, phạm

vi tác động, nguyên tắc xác định trách nhiệm ngời đứng đầu cơ quan hànhchính nhà nớc;

Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh về quyền và nghĩa vụ của ngời

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc;

Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh trách nhiệm của ngời đứng đầucơ quan hành chính nhà nớc trong tổ chức, điều hành thực hiện chức năng,nhiệm vụ của tổ chức, cơ quan, đơn vị;

Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh trách nhiệm của ngời đứng đầucơ quan hành chính nhà nớc về tổ chức quản lý đội ngũ cán bộ, công chứcthuộc quyền;

Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh trách nhiệm của ngời đứng đầucơ quan hành chính nhà nớc đối với các quyết định hành chính của mình vàcủa tập thể;

Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh trách nhiệm của ngời đứng đầucơ quan hành chính nhà nớc trong quản lý tài sản công;

Nhóm quy phạm pháp luật về điều kiện bảo đảm thực hiện trách nhiệmcủa ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc;

Nhóm quy phạm pháp luật về trách nhiệm pháp lý của ngời đứng đầu cơquan hành chính nhà nớc.

1.2.2 Vai trò của pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc

Pháp luật với tính cách là nhân tố điều chỉnh các quan hệ xã hội có vaitrò hết sức to lớn trong việc duy trì và đảm bảo sự phát triển ổn định của xãhội Vai trò của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN cũng chính lànhững biểu hiện cụ thể vai trò của pháp luật đối với nhà nớc nói chung và cơquan hành chính nhà nớc nói riêng

Pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là cơ sở pháp lý xâydựng đội ngũ cán bộ, công chức lãnh đạo có đủ năng lực phẩm chất đáp ứngyêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nớc, xây dựng nhà nớc pháp quyền XHCNcủa dân, do dân, vì dân

Trong cơ quan hành chính nhà nớc, ngời đứng đầu cơ quan đóng vai tròtrung tâm, chủ đạo Bởi lẽ, trong các cơ quan hành chính nhà nớc hiện nay

đang tồn tại chế độ tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách trong đó có kế thừa hạtnhân của nguyên tắc chế độ thủ trởng hay còn gọi là ngời đứng đầu cơ quan

có vai trò phụ trách mọi hoạt động thuộc chức năng, nhiệm vụ của cơ quanhành chính nhà nớc Ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc là ngời đợcgiao phó một chức vụ hành chính nhất định (cá nhân có thẩm quyền quản lý -lãnh đạo cơ quan) Do đó, ngời đứng đầu cơ quan gánh vác trách nhiệm công

vụ nặng nề theo quy định của Hiến pháp, pháp luật liên quan Theo nguyên tắcvận hành của chế độ thủ trởng, ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc làmột thiết chế trong đó mọi quyết định quan trọng của cơ quan, quyền chỉ huycao nhất cũng nh toàn bộ trách nhiệm của cơ quan hành chính cụ thể đềuthuộc về ngời đứng đầu cơ quan Trong các cơ quan hành chính nhà nớc, thủtrởng cơ quan là ngời có nhiều quyền hành song cũng là ngời chịu trách nhiệmtrớc cơ quan hành chính cấp trên, trớc các cơ quan quyền lực nhà nớc về toàn

bộ hoạt động của cơ quan Tuy nhiên, một mâu thuẫn xảy ra trong thực tiễnkhi áp dụng chế độ trách nhiệm thủ trởng đó là quyền hạn đợc tập trung vàongời đứng đầu cơ quan, trách nhiệm đợc xác định cụ thể cho ngời đứng đầu đónên những chồng chéo, mâu thuẫn về thẩm quyền giữa ngời đứng đầu cơ quanvới các cá nhân có thẩm quyền khác đợc giảm bớt, hiệu quả công việc đợcnâng cao Tuy nhiên, trong thực tế, chế độ thủ trởng cũng tiềm ẩn những bấtlợi trong quá trình thực hiện quyền lực bởi giao cho một cá nhân nhất địnhquyền hạn cao nhất của cơ quan Nhà nớc dễ dẫn đến hiện tợng độc đoán,

chuyên quyền thậm chí là lạm quyền Điều này cho thấy để xác định tráchnhiệm của ngời đứng đầu một cách khoa học và hiệu quả, đảm bảo ngời đứng

đầu cơ quan phát huy hết vai trò của mình trong quản lý nhà nớc thì cần phải

có hệ thống pháp luật đủ mạnh Pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầucơ quan hành chính nhà nớc có những vai trò cơ bản nh sau:

Một là, pháp luật thể chế hóa chủ trơng của Đảng về trách nhiệm của

ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc

Chủ trơng đờng lối của Đảng về trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quanhành chính nhà nớc muốn đi vào cuộc sống thực tế bằng nhiều công cụ, phơngtiện khác nhau, nhng một trong những công cụ quan trọng nhất có tính bắtbuộc chung đối với toàn xã hội là phải thông qua nhà nớc Nhà nớc bằng công

cụ riêng có của mình là pháp luật thể chế hóa những chủ trơng đó thành hệthống quy phạm pháp luật Hệ thống quy phạm này điều chỉnh, hiện thực hóacác chủ trơng của Đảng về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN vào đời sống vàbuộc mọi chủ thể có liên quan phải chấp hành nghiêm chỉnh Đồng thời hệthống quy phạm đó cũng là phơng tiện, công cụ hữu hiệu để xử lý những hành

vi vi phạm pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chínhnhà nớc

Hai là, pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chính

nhà nớc là phơng tiện xác định cơ sở pháp lý về quyền, nghĩa vụ của ngời

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc đối với cấp trên và đối với nhân dân

Đồng thời bảo đảm trật tự kỷ cơng trong cơ quan hành chính nhà nớc Điềunày có ý nghĩa trong việc xác định mối quan hệ giữa ngời đứng đầu cơ quanhành chính nhà nớc với đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền Bên cạnh đócác quy định pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan hành chínhnhà nớc tạo hành lang pháp lý trong việc thực hiện quyền, nghĩa vụ và là cơ sởxác định rõ chức vụ của ngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc Đâychính là những quy định pháp luật chứa đựng các quy phạm pháp luật có ýnghĩa nh các tiền đề và căn cứ về trách nhiệm của ngời đứng đầu Chỉ khi nàopháp luật quy định cụ thể về các chức vụ khác nhau trong cơ quan nhà nớc,xác định cụ thể phạm vi thẩm quyền theo chức vụ của ngời đứng đầu cơ quannhà nớc với các chức vụ khác trong cơ quan thì mới có thể có cơ sở để phận

định trách nhiệm và phạm vi quyền lực của ngời đứng đầu cơ quan nhà nớc

Ba là, pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan nhà nớc có

vai trò trong việc bảo đảm nguyên tắc pháp chế XHCN, thể hiện:

Đó là sự tuân thủ nghiêm chỉnh, chính xác và tự giác các quy định phápluật về trách nhiệm của ngời đứng đầu Hơn bất kể chủ thể nào, pháp luật vềngời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nớc quy định ngời đứng đầu cơ quannhà nớc phải gơng mẫu trong tổ chức thực hiện pháp luật, các hành vi vi phạmpháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu phải đợc phát hiện kịp thời, xử lýnghiêm minh và trừng trị đích đáng Đồng thời là cơ sở pháp lý đảm bảo chocác cơ quan có chức năng kiểm tra, thanh tra hành chính tiến hành các hoạt

động nghiệp vụ, đảm bảo ngời đứng đầu cơ quan phải tuân thủ theo Hiến pháp

và các quy định pháp luật có liên quan

Pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan nhà nớc khẳng

định quyền lực của nhà nớc trong quản lý hành chính nhà nớc - đó là quyềnhành pháp, một trong ba nhánh quyền lực không thể thiếu trong đời sốngquyền lực của Nhà nớc Đồng thời, xác định trách nhiệm kiểm soát quyềnlực giữa các cơ quan thực hiện ba quyền đó nhằm đảm bảo cân bằng quyềnlực

Pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan nhà nớc góp phầnnâng cao hiệu quả của hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật, đa pháp luật vàocuộc sống một cách chuyên nghiệp nhất bởi hoạt động tổ chức và điều hành đ-

ợc xác định cụ thể cho các đối tợng là NĐĐCCQHCNN, có trách nhiệm chấphành pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật

Bốn là, pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu cơ quan nhà nớc là

cơ sở pháp lý cho nhân dân tiến hành các hoạt động giám sát, phản biện xã hội

đối với các hoạt động và chính sách quản lý Nhà nớc do ngời đứng đầu cơquan thực hiện Nếu không có các quy định rõ ràng, cụ thể về trách nhiệm ng-

ời đứng đầu thì nhân dân không thể có căn cứ để đi đến các kết luận, kiến nghị

về việc xây dựng chính sách, pháp luật và hoàn thiện chế độ công vụ, hay tốcáo các hành vi quan liêu, lộng quyền của ngời thủ trởng cơ quan hoặc cáccán bộ, công chức thuộc thẩm quyền của ngời đó

1.3 tiêu chí hoàn thiện và các điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nớc

1.3.1 Tiêu chí hoàn thiện

Tiêu chí là những chuẩn mực, dấu hiệu làm căn cứ để nhận biết, xếploại một sự vật, hiện tợng Tiêu chí hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm củaNĐĐCCQHCNN là những dấu hiệu, chuẩn mực dựa vào đó để nhận biết,

đánh giá đợc mức độ hoàn thiện của pháp luật về trách nhiệm củaNĐĐCCQHCNN là tốt hay cha tốt, đạt hay cha đạt

Xác định tiêu chí hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm củaNĐĐCCQHCNN có ý nghĩa hết sức quan trọng cả về lý luận và thực tiễntrong điều kiện xây dựng nhà nớc pháp quyền XHCN, tiếp tục đẩy mạnh cảicách hành chính ở nớc ta hiện nay

Để có cơ sở đánh giá, xác định mức độ hoàn thiện của pháp luật vềtrách nhiệm của NĐĐCCQHCNN, cần phải dựa vào những tiêu chí xác định

về mặt lý thuyết để từ đó đối chiếu với điều kiện và hoàn cảnh thực tế củatừng giai đoạn cụ thể, xem xét một cách khách quan nhằm rút ra những kếtluận, làm rõ những u điểm cũng nh những nhợc điểm của pháp luật về tráchnhiệm của NĐĐCCQHCNN Có thể phân chia các tiêu chí nêu trên thành 4loại cơ bản sau đây:

1.3.1.1 Tiêu chí về nội dung

Pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN đợc coi là hoàn thiệnphải đáp ứng đợc các tiêu chuẩn về mặt nội dung cơ bản sau đây:

+ Có nội dung phù hợp với quan điểm, đờng lối, chính sách của Đảng

về trách nhiệm của ngời đứng đầu;

+ Phù hợp với các điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội tồn tại một cáchkhách quan, tính phù hợp của pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu thểhiện sự tơng quan giữa trình độ của pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng

đầu với sự phát triển của nền kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội ở mỗi thời kỳphát triển cũng nh hệ thống pháp luật nói chung, pháp luật về trách nhiệm củangời đứng đầu còn phải phản ánh đúng trình độ phát triển của nền kinh tế xãhội của đất nớc

+ Phù hợp với những nguyên tắc, yêu cầu xây dựng Nhà nớc phápquyền, thể hiện ở những tiêu chí nh tính công khai, minh bạch, dân chủ và xãhội hoá

+ Phù hợp với điều ớc quốc tế mà Việt Nam là thành viên Tiêu chí này

đòi hỏi pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu phải có sự kế thừa, cóchọn lọc kinh nghiệm của các nớc trong việc điều chỉnh bằng pháp luật cácquan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hànhchính nhà nớc, đảm bảo cho hệ thống pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng

đầu không mâu thuẫn, chồng chéo với điều ớc quốc tế mà Việt Nam ký kết,gia nhập

1.3.1.2 Tiêu chí về hình thức

+ Tính toàn diện: Tính toàn diện là tiêu chuẩn cơ bản thể hiện mức độ

hoàn thiện của hệ thống pháp luật Đây cũng là tiêu chí hàng đầu để đánh giámức độ hoàn thiện của pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng đầu Cũng nh

đối với hệ thống pháp luật, tính toàn diện là tiêu chuẩn để “Đđịnh lợng” phápluật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN, có ý nghĩa quan trọng nhằm tiếptục nghiên cứu để “Đđịnh tính” chúng Tính toàn diện đòi hỏi pháp luật về tráchnhiệm của ngời đứng đầu phải có đầy đủ các chế định pháp luật phù hợp với

đặc trng của từng loại hình trách nhiệm cụ thể nh: trách nhiệm dân sự, tráchnhiệm hành chính, TNHS, TNVC và thể hiện thống nhất trong hệ thống vănbản quy phạm pháp luật tơng ứng, đồng thời trong từng chế định pháp luật đóphải có đầy đủ các quy phạm pháp luật cần thiết

- Bảo đảm tính minh bạch, hiệu quả và khả thi.

Tính minh bạch của pháp luật đợc thể hiện ở sự công khai, chính xác,mục đích rõ ràng của cơ quan ban hành pháp luật và cơ quan tổ chức thực thipháp luật và quan trọng hơn đó là gắn với những bảo đảm để ngời dân có thểtiếp cận với các quy định của pháp luật để tham gia tích cực vào các quan hệpháp luật

Đối với pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN, tính minh bạchbảo đảm cho ngời dân giám sát đợc NĐĐCCQHCNN, bên cạnh đó các cơquan nhà nớc kiểm soát đợc hoạt động của ngời đứng đầu cơ quan hành chínhnhà nớc trong thực thi nhiệm vụ, công vụ đợc giao phó

Trong điều kiện xây dựng nhà nớc pháp quyền XHCN ở nớc ta hiện naytính minh bạch phải đợc thể hiện trong quá trình xây dựng ban hành các vănbản quy phạm pháp luật và thực thi các văn bản quy phạm pháp luật nói chung

và các văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN nóiriêng Trong những năm qua, các văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệmcủa NĐĐCCQHCNN đã đợc công bố công khai trên Công báo, trên các phơngtiện thông tin đại chúng Tuy nhiên, với đặc điểm trình độ dân trí ở nớc ta còncha cao việc công khai không chỉ dừng ở mức độ đăng tải trên Công báo vàcác phơng tiện thông tin đại chúng mà cần phải tính đến việc chuyển tảinhững nội dung quy định của pháp luật tới từng đối tợng ngời dân một cáchhữu hiệu nhất thông qua công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật

Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của ngời đứng các cơ quan hànhchính nhà nớc về hình thức và nội dung pháp luật mà còn đánh giá sự tác độngcủa các quy định pháp luật đối với chính trị, kinh tế - xã hội và hiệu quả của

sự tác động đó Hiệu quả của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN