Chính sách bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam hiện nay

Chính sách bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam hiện nay

Mở đầu

1 Tính cần thiết của đề tài

Thất nghiệp là một hiện tợng kinh tế - xã hội mà hầu hết các nớc trênthế giới phải đơng đầu Trong nền kinh tế thị trờng, thất nghiệp là một hiện t-ợng khách quan và nó đợc biểu hiện nh một đặc trng vốn có của kinh tế thị tr-ờng Tác động của thất nghiệp đến sự phát triển, ổn định kinh tế, chính trị vàxã hội của mỗi quốc gia là rất lớn, nó đẩy ngời lao động bị thất nghiệp vàotình cảnh túng quẫn, lãng phí nguồn lực xã hội, là một trong những nguyênnhân cơ bản làm cho nền kinh tế bị đình trệ Thất nghiệp gia tăng làm cho tìnhhình chính trị xã hội bất ổn, các tệ nạn xã hội và tội phạm gia tăng làm băng hoạicác giá trị đạo đức, văn hóa của gia đình và xã hội Thất nghiệp dẫn đến nhữngthiệt hại nghiêm trọng về thu nhập kinh tế quốc dân, sự lãng phí nguồn nhân lựcdo tỷ lệ thất nghiệp cao đi liền với sự giảm sút thu nhập do không sản xuất Đồngthời, thất nghiệp còn làm tăng chi tiêu của Chính phủ, của doanh nghiệp và xãhội cho các trợ cấp thất nghiệp và các chi phí có liên quan nh chi phí đào tạo,đào tạo lại, bồi dỡng, dịch vụ việc làm Vì vậy, hạn chế thất nghiệp và đảmbảo ổn định đời sống ngời lao động trong trờng hợp bị thất nghiệp là mục tiêuchung của các quốc gia và các tổ chức quốc tế và khu vực

Nớc ta, tuy mới bớc vào nền kinh tế thị trờng nhng thất nghiệp đã,đang và sẽ là vấn đề cấp thiết mà Đảng, Nhà nớc và toàn xã hội phải tập trunggiải quyết

Nhận thức đợc điều này, khi chuyển sang nền kinh tế thị trờng, ngay từrất sớm, Đảng ta đã khẳng định "Từng bớc hình thành quỹ bảo trợ thất nghiệpở thành thị, đảm bảo công ăn việc làm cho dân là mục tiêu hàng đầu, không đểthất nghiệp trở thành căn bệnh kinh niên…" (Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ" (Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứVIII, năm 1996) Tiếp đó, vấn đề thất nghiệp và bảo trợ thất nghiệp đã đợckhảng định lại trong nhiều văn kiện của Đảng và đợc cụ thể hoá bằng nhiều

chính sách đối với vấn đề này Đặc biệt, Bộ luật Lao động và Luật Bảo hiểmxã hội (BHXH) ra đời là những văn bản pháp lý quan trọng của chính sách bảohiểm thất nghiệp (BHTN) ở Việt Nam Từ 01/01/2009, Việt Nam chính thứcthực hiện BHTN Qua gần hai năm thực hiện, chính sách BHTN đã đạt đợcnhững kết quả bớc đầu Tuy nhiên, chính sách đó đang còn những bất cập vàgặp khó khăn trong quá trình thực hiện điều đó cho thấy việc nghiên cứu,hoàn thiện chính sách BHTN ở Việt Nam là một yêu cầu cấp thiết hiện nay.

Chính vì vậy đề tài "Chính sách bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam hiện

nay" đợc nghiên cứu với mong muốn góp phần giải quyết yêu cầu thực tế về

hoàn thiện chính sách BHTN ở nớc ta hiện nay.

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến luận văn

- Tình hình nghiên cứu ngoài nớc

Thất nghiệp và lạm phát là hai vấn đề có mối liên hệ chặt chẽ với nhau,đồng thời cũng là hai vấn đề nan giải và khó giải quyết đối với chính phủ các n-ớc Bởi vậy, ngay sau khi ra đời ILO đã phê chuẩn công ớc thất nghiệp và nhữngvấn đề có liên quan đến thất nghiệp nh phần trên đã trình bày Có hai loại chínhsách mà nhiều nớc đã hoạch định và tổ chức thực hiện đó là: chính sách BHTNvà chính sách BHXH (trong đó có chế độ trợ cấp thất nghiệp) Để hoạch định vàtổ chức thực hiện chính sách này là hoàn toàn phụ thuộc vào điều kiện kinh tế,chính trị và xã hội của từng nớc Tuy nhiên có một số nhà khoa học đã công bốnhững công trình nghiên cứu của mình liên quan đến BHTN và trợ cấp thấtnghiệp, điển hình nh: ở Cộng hòa Liên bang Đức có Schmid; ở Mỹ có Wernev vàWayne Nafziger; ở Anh có David và Pearce; ở Nga có V.Paplốp;

Nhìn chung những công trình nghiên cứu của các tác giả mới chỉ tậptrung chủ yếu vào phản ánh thực trạng thất nghiệp, nguyên nhân và hậu quảthất nghiệp trong một giai đoạn nào đó, ở những nớc và những khu vực nào đótrên thế giới Có một số nghiên cứu đã tiếp cận với BHTN và trợ cấp thấtnghiệp, song mới chỉ đa ra những định hớng về đối tợng tham gia, mức trợ cấp

và thời gian hởng trợ cấp thất nghiệp Do đây là một vấn đề kinh tế - xã hộiđặc thù của từng nớc, cho nên những nghiên cứu của các tác giả kể trên cóchăng chỉ để tham khảo trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện chínhsách BHTN ở Việt Nam.

- Tình hình nghiên cứu trong nớc

ở Việt Nam, trong thời kỳ bao cấp vấn đề thất nghiệp đợc coi nhkhông tồn tại và quan niệm thất nghiệp không gắn với chủ nghĩa xã hội mà chỉchủ nghĩa t bản mới có thất nghiệp Sở dĩ chúng ta quan niệm nh vậy là vì xuấtphát từ luận điểm: Mọi công dân đều có quyền có việc làm, có nghĩa vụ phải làmviệc và Nhà nớc sẽ bảo đảm đầy đủ chỗ làm việc cho ngời lao động Do đó, trongthực tế cũng nh trong khoa học và lý luận không đặt ra để nghiên cứu.

Chỉ từ khi chúng ta chuyển đối cơ chế quản lý kinh tế từ kế hoạch hóatập trung sang nền kinh tế thị trờng có sự quản lý của Nhà nớc theo định hớngxã hội chủ nghĩa và đặc biệt là sau cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ khu vựcnăm 1998 thì vấn đề nghiên cứu thất nghiệp và BHTN mới thực sự đợc đặt ra.BHTN là vấn đề mới cho nên các công trình nghiên cứu cha nhiều mà chủ yếulà những bài viết khoa học về thất nghiệp, xây dựng chế độ BHTN, hoặc liênquan đến vấn đề này dới góc độ lý luận và kinh nghiệm của các nớc trên thế

giới nh: "Tổ chức bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam trong điều kiện kinh tế thịtrờng", của TS Nguyễn Văn Định và các cộng sự của bộ môn Kinh tế Bảohiểm - Trờng đại học Kinh tế Quốc dân thực hiện, 2000; Cuốn sách "Bảohiểm xã hội - những điều cần biết", do Nhà xuất bản Thống kê phát hành năm2001; PGS.TS Nguyễn Văn Kỷ đã có một bài viết "Luật Bảo hiểm xã hội vàvấn đề bảo hiểm thất nghiệp"; "Những vấn đề lý luận và thực tiễn để xây dựngchính sách bảo hiểm thất nghiệp" (thực hiện năm 1999) và "Cơ chế tạo nguồnvà tổ chức thực hiện bảo hiểm thất nghiệp" (thực hiện năm 2003), của Vụ

Chính sách Lao động và Việc làm, Bộ Lao động Thơng binh và Xã hội;

"Nghiên cứu xây dựng chế độ bảo hiểm thất nghiệp theo Luật Lao động sửa

đổi, bổ sung", của Vụ Bảo hiểm xã hội, Bộ Lao động Thơng binh và Xã hội(thực hiện năm 2002); "Nghiên cứu những nội dung cơ bản của bảo hiểm thấtnghiệp hiện đại - vấn đề lựa chọn hình thức trợ cấp thất nghiệp ở Việt Nam"

(thực hiện năm 2004), do TS Nguyễn Huy Ban và các cộng sự tại Bảo hiểm

xã hội Việt Nam; "Tổ chức bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam", của PGS.TS.

Nguyễn Văn Định, Trờng Đại học Kinh tế quốc dân, 2008

Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu, bài viết nhìn chung mới chỉ đềcập tới từng khía cạnh riêng lẻ, bức xúc trong lĩnh vực việc làm, thất nghiệp vàBHTN trong điều kiện nớc ta cha thực hiện chính sách BHTN Vì thế cha cócông trình khoa học nào nghiên cứu toàn diện và đánh giá thực trạng việc thực

hiện chính sách BHTN ở Việt Nam, do đó có thể nói đề tài "Chính sách Bảo

hiểm thất nghiệp ở Việt Nam hiện nay" là luận văn thạc sĩ đầu tiên nghiên

cứu về chính sách BHTN đã đợc triển khai thực hiện ở Việt Nam Tuy nhiênchính sách BHTN là vấn đề khó, mới đợc triển khai thực hiện ở Việt Nam vàlà đối tợng nghiên cứu của cả khoa học pháp lý và khoa học kinh tế, cho nêntrong luận văn cũng có sử dụng những t liệu, những bài viết, những công trìnhnghiên cứu của các tác giả, các nhà khoa học đi trớc

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

- Mục đích

Đề tài có mục đích phân tích và làm rõ thêm một số cơ sở lý luận, thựctiễn về thất nghiệp và chính sách BHTN ở Việt Nam Từ đó đề xuất một số giảipháp chủ yếu hoàn thiện chính sách BHTN ở Việt Nam trong thời gian tới

- Nhiệm vụ

Để thực hiện mục đích trên đề tài có nhiệm vụ sau:

- Hệ thống hóa và phân tích làm rõ thêm cơ sở lý luận về thất nghiệpvà chính sách BHTN.

- Phân tích thực trạng thất nghiệp và chính sách BHTN ở Việt Nam.

- Đề xuất một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện chính sách BHTN củaViệt Nam hiện nay.

4 Đối tợng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tợng nghiên cứu của đề tài là chính sách BHTN.

- Phạm vi nghiên cứu của đề tài: Chính sách BHTN ở đây bao gồm hỗtrợ về tài chính khi mất việc làm, hỗ trợ đào tạo nghề và cung cấp thông tintìm kiếm việc làm mới Chính sách này áp dụng đối với những ngời lao độnglàm công ăn lơng, có tham gia vào quan hệ lao động, có giao kết hợp đồng laođộng và ngời thất nghiệp ở đây là ngời Việt Nam.

Về không gian: trên phạm vi toàn quốc.

Về thời gian: đề tài nghiên cứu chính sách BHTN ở Việt Nam (chínhsách hỗ trợ ngời thất nghiệp trớc năm 2009) từ sau khi Luật Lao động đợc sửađổi, bổ sung và có hiệu lực từ năm 2002 đến nay

5 Phơng pháp nghiên cứu

Để giải quyết đề tài, phép biện chứng duy vật của triết học Mác-Lêninvà t tởng Hồ Chí Minh đợc sử dụng với t cách là phơng pháp luận cho việcnghiên cứu Ngoài ra, những phơng pháp nghiên cứu khoa học kinh tế, xã hộiphù hợp với từng vấn đề của đề tài cũng đợc vận dụng nh: tổng hợp, phân tích,so sánh, thống kê, đối chiếu, diễn giải, quy nạp

6 Đóng góp của luận văn

- Hệ thống hóa lý luận về thất nghiệp, BHTN và chính sách BHTN.- Làm tài liệu tham khảo cho các nhà quản lý, xây dựng chính sáchBHTN và nghiên cứu về BHTN.

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,nội dung của luận văn gồm 3 chơng, 8 tiết.

Chơng 1

Những Vấn Đề Lý Luận CHUNG Về Chính Sách bảo hiểm thất nghiệp

1.1 Khái Quát Về Thất Nghiệp, bảo hiểm thất nghiệp

1.1.1 Khái niệm, phân loại, nguyên nhân và ảnh hởng của thất nghiệp

1.1.1.1 Khái niệm thất nghiệp

Lao động đợc hình thành và phát triển cùng với xã hội loài ngời Laođộng luôn đợc coi là nhu cầu cơ bản nhất, chính đáng nhất của con ngời đồngthời cũng là nghĩa vụ cao cả của mọi công dân Nh vậy, mỗi ngời chúng tamuốn sống, tồn tại thì đều phải lao động hay nói cách khác là phải có việclàm Tuy nhiên, ở mọi xã hội, không phải lúc nào nhu cầu làm việc của các cánhân đều đợc đáp ứng đợc đầy đủ Trong xã hội luôn có một bộ phận ngờikhông có việc làm, bị mất việc làm, thiếu việc làm Tuy nhiên, tất cả nhữngngời đó có đợc coi là thất nghiệp hay không?

Có rất nhiều quan niệm về thất nghiệp:

Theo Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO), thất nghiệp là tình trạng tồn tạimột số ngời trong độ tuổi lao động, muốn làm việc nhng không thể tìm đợcviệc làm với mức lơng phổ biến trong thị trờng lao động Còn ngời thất nghiệplà ngời trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động nhng không có việc làm,không làm kể cả một giờ trong tuần lễ điều tra, đang đi tìm việc làm, có điềukiện là họ làm ngay.

Tại Việt Nam, Bộ Luật lao động (sửa đổi năm 2002), ngoài việc quy địnhvề việc làm, ngời có việc làm, ngời thiếu việc làm, đã quy định về thất nghiệp vàngời thất nghiệp.

Ngời không có việc làm là ngời hoàn toàn không làm công việc gì đểhởng lơng, tiền công hay lợi nhuận vì nhiều lý do khác nhau nh không tìm đợc

việc làm, không muốn làm việc, không có nhu cầu làm việc mặc dù trong độtuổi lao động và có khả năng lao động.

Ngời lao động có việc làm là ngời trong độ tuổi lao động, đang làmviệc trong các ngành kinh tế quốc dân, với thời gian làm việc không ít hơnmức chuẩn quy định cho ngời lao động có việc làm trong tuần lễ điều tra Tùytheo tình hình kinh tế-xã hội và đặc điểm của từng nhóm ngành nghề, Nhà nớcquy định mức thời gian làm việc chuẩn để đợc coi là có việc làm.

Ngời lao động thiếu việc làm là ngời trong khoảng thời gian điều tra,có thời gian làm việc dới mức quy định chuẩn cho ngời có đủ việc làm và cónhu cầu làm việc thêm Mức thời gian chuẩn tùy thuộc vào ngành nghề và tínhchất công việc do Nhà nớc quy định cụ thể cho từng thời kỳ Hiện tợng thấtnghiệp tạm thời thờng xảy ra đối với lao động làm việc trong các ngành nôngnghiệp, ng nghiệp.

Thất nghiệp là tình trạng tồn tại khi có một số ngời trong lực lợng laođộng, có khả năng lao động, muốn làm việc nhng không thể tìm đợc việc làmở mức tiền lơng tối thiểu.

Ngời thất nghiệp là những ngời từ 15 tuổi đến 60 tuổi đối với nam, đến55 tuổi đối với nữ, làm việc theo hợp đồng lao động, có nhu cầu làm việc, vìnhững lý do khác nhau không có việc làm và đang đi tìm việc làm trong tuầnlễ điều tra.

Theo định nghĩa này, ở Việt Nam ngời đợc coi là thất nghiệp bao gồm:- Ngời lao động đang làm việc bị mất việc vì các lý do sau: Doanhnghiệp phá sản; Doanh nghiệp sắp xếp lại sản xuất hoặc áp dụng công nghệmới; Doanh nghiệp giải thể theo quy định của pháp luật; Ngời lao động bịchấm dứt hợp đồng lao động trớc thời hạn, bị sa thải, hợp đồng lao động hếtthời hạn mà doanh nghiệp thôi không tiếp tục ký hợp đồng.

- Ngời lao động mới đến tuổi lao động, học sinh, sinh viên mới tốtnghiệp hoặc thôi học nhng cha tìm đợc việc làm.

- Bộ đội xuất ngũ, thanh niên xung phong hết nghĩa vụ quân sự, ngờilao động đi xuất khẩu lao động về nớc cha có việc làm.

- Những đối tợng sau thời gian quản giáo hoặc chữa trị bệnh đang cónhu cầu về việc làm.

- Những ngời nghỉ việc tạm thời, không có thu nhập do tính thời vụsản xuất.

Những ngời không bị coi là ngời thất nghiệp bao gồm:

- Những ngời có việc làm nhng hiện tại không làm việc vì một lý donào đó nh nghỉ phép, nghỉ ốm, tai nạn

- Những ngời trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động nhng đangđi học hoặc đang thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nớc, làm nội trợ hoặckhông có nhu cầu về việc làm.

Nh vậy, không phải tất cả những ngời không có việc làm đều là ngờithất nghiệp Chỉ những ngời không có việc làm, trong độ tuổi lao động, có nhucầu tìm việc làm, mới đợc coi là ngời thất nghiệp Ngời thất nghiệp đợc quyđịnh trong Bộ luật Lao động của Việt Nam bao gồm cả những ngời lao động đãtừng đi làm và cả những ngời cha từng đi làm, có nhu cầu tìm việc nhng hiệnkhông có việc làm.

Ngời lao động thiếu việc làm theo quy định của Bộ luật Lao động(năm 2002) không đợc coi là ngời thất nghiệp.

Luật BHXH (năm 2006) của Việt Nam cũng quy định ngời thất nghiệplà: "Ngời đang đóng bảo hiểm thất nghiệp mà bị mất việc làm hoặc chấm dứthợp đồng lao động, hợp đồng làm việc nhng cha tìm đợc việc làm".

Đối tợng của BHTN chỉ bao gồm những ngời thất nghiệp, đã từnglàm việc có hợp đồng lao động (theo Bộ luật Lao động) và những ngời thấtnghiệp đợc quy định trong Luật BHXH.

Nh vậy, ngời thất nghiệp chịu sự điều chỉnh của Luật BHXH là côngdân Việt Nam, làm việc theo hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc mà cáchợp đồng này không xác định thời hạn hoặc xác định thời hạn từ đủ 12 thángđến 36 tháng, làm việc trong các đơn vị sử dụng lao động có sử dụng từ 10 laođộng trở lên, có đóng BHTN theo quy định và vì các lý do khác nhau mà bịmất việc làm, chấm dứt hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc, nhng vẫn cónhu cầu làm việc và cha tìm đợc việc làm.

1.1.1.2 Phân loại thất nghiệp

Có nhiều tiêu chí để phân loại thất nghiệp.

a Căn cứ vào loại hình thất nghiệp, có thể phân chia thất nghiệp thànhnhững loại sau

- Thất nghiệp theo giới tính.- Thất nghiệp theo lứa tuổi.

- Thất nghiệp theo vùng lãnh thổ.- Thất nghiệp theo ngành nghề.

- Thất nghiệp theo dân tộc, chủng tộc.

b Căn cứ vào lý do thất nghiệp, có các loại thất nghiệp sau

- Thất nghiệp do bỏ việc, họ là những ngời tự ý xin thôi việc vì nhữnglý do khác nhau nh tiền công thấp, công việc không phù hợp, địa điểm làmviệc xa,

- Thất nghiệp do mất việc, là ngời lao động không có việc làm do chủsử dụng lao động cho thôi việc vi một lý do nào đó.

- Thất nghiệp do mới vào, họ là những ngời lần đầu tiên tham gia vào lựclợng lao động, nhng cha tìm đợc việc làm, đang tích cực tìm kiếm việc làm.

- Thất nghiệp do quay lại, họ là những ngời lao động đã rời khỏi lực ợng lao động, nay muốn quay lại làm việc nhng cha tìm đợc việc làm.

l-c Căn cứ vào nguồn gốc thất nghiệp, có thể thấy những loại thất nghiệpdới đây

- Thất nghiệp dai dẳng, là mức thất nghiệp tối thiểu không thể giảm ợc trong một nền kinh tế năng động Dạng thất nghiệp này gồm những ngờitạm thời không có việc làm trong thời gian chuyển công việc trong một nềnkinh tế mà lực lợng lao động và các công việc tìm ngời luôn thay đổi.

đ Thất nghiệp do cơ cấu, là thất nghiệp do không có sự đồng bộ giữatay nghề, trình độ đợc đào tạo với cơ hội có việc làm khi nhu cầu và sản xuấtthay đổi Nó xảy ra khi có sự thay đổi cơ cấu kinh tế làm mất cân đối giữacung và cầu cục bộ trên thị trờng lao động.

- Thất nghiệp do thiếu cầu xảy ra khi cầu chung về lao động giảmxuống Nguyên nhân chính của hiện tợng này là do nền kinh tế suy thoái, tổngcầu giảm, kéo theo cầu lao động giảm.

- Thất nghiệp do yếu tố ngoài thị trờng xảy ra khi tiền công bị ấn địnhcao hơn mức tiền lơng cân bằng, nhằm đảm bảo quyền lợi cho bộ phận laođộng yếu thế trên thị trờng Mức tiền lơng này do Chính phủ ấn định hoặc dosức ép của công đoàn, nghiệp đoàn.

- Thất nghiệp do công nghệ do áp dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuậtvà công nghệ vào sản xuất, máy móc thiết bị thay thế con ngời, chỉ cần một sốít ngời vận hành, một bộ phận ngời lao động trong các dây chuyền sản xuất bịdôi ra, trở thành thất nghiệp công nghệ.

- Thất nghiệp chu kỳ Xuất hiện do kinh tế phát triển mang tính chu kỳ.Trong giai đoạn suy thoái, mức cầu chung về lao động giảm và do vậy làm giatăng thất nghiệp Loại thất nghiệp này diễn ra theo chu kỳ và mang tính quy luật.

d Phân loại thất nghiệp theo quan điểm hiện đại

- Thất nghiệp tự nguyện là thất nghiệp do không chấp nhận mức lơnghiện hành của thị trờng nên không đi làm, mặc dù họ vẫn có nhu cầu làm việc.

- Thất nghiệp không tự nguyện là thất nghiệp do không tìm đợc việclàm, mặc dù có nhu cầu tìm việc và sẵn sàng làm việc với mức lơng hiện hànhcủa thị trờng lao động.

- Thất nghiệp tự nhiên Là mức thất nghiệp xảy ra khi thị trờng laođộng ở trong trạng thái cân bằng ở mức thất nghiệp tự nhiên, nền kinh tế ởtrạng thái toàn dụng lao động.

Ngoài ra, còn có các loại thất nghiệp khác nh thất nghiệp tạm thời, thấtnghiệp do thời vụ, thất nghiệp bán phần, thất nghiệp toàn phần,

1.1.1.3 Nguyên nhân thất nghiệp

- Chu kỳ sản xuất kinh doanh

Hoạt động sản xuất kinh doanh bao giờ cũng mang tính chu kỳ Tínhchất này ảnh hởng tới việc làm phát sinh tình trạng thất nghiệp bởi sự mở rộnghay thu hẹp hoạt động sản xuất kinh doanh sẽ làm cung cầu trên thị trờng laođộng thay đổi Nếu các doanh nghiệp làm ăn có hiệu quả, mở rộng sản xuấtkinh doanh thì cầu lao động tăng, các doanh nghiệp thu hút thêm lao động.Khi các doanh nghiệp bớc vào giai đoạn làm ăn kém hiệu quả, phải thu hẹphoạt động sản xuất kinh doanh, cầu lao động giảm xuống, theo đó xuất hiệntình trạng một số lao động bị d thừa Cung cầu trên thị trờng lao động thay đổikhông có sự phù hợp giữa cung và cầu lao động, làm phát sinh hiện tợng thấtnghiệp.

- Sự gia tăng dân số

Đây là nguyên nhân ảnh hởng đến tình trạng thất nghiệp trong dài hạn.Dân số gia tăng hàng năm sẽ bổ sung một lực lợng lao động rất lớn vào nguồnlực lao động của mỗi quốc gia Dân số càng tăng và tốc độ gia tăng càngnhanh thì lực lợng lao động d thừa sẽ càng lớn Thêm vào đó, quá trình quốctế hóa và toàn cầu hóa cũng có tác động tiêu cực đến thị trờng lao động làmmột bộ phận ngời lao động bị thất nghiệp Nguyên nhân này thờng xuất hiện

phổ biến ở các nớc đang phát triển và chậm phát triển, những nớc luôn có tỷ lệgia tăng dân số cao Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân chínhgây ra tình trạng thất nghiệp ở Việt Nam, cũng nh ở nhiều nớc đang phát triểnkhác.

- Sự thay đổi cơ cấu ngành nghề

ở từng thời kỳ, sự phát triển kinh tế có thể dẫn tới thay đổi cơ cấu kinhtế Theo đó, cơ cấu của một số ngành nghề thay đổi Những ngành nghề làmăn có hiệu quả hoặc cần phải đợc mở rộng hoạt động sản xuất kinh doanhhoặc xuất hiện ngành nghề mới sẽ tạo cơ hội thu hút thêm nhiều lao động Nh-ng lại có những ngành nghề phải thu hẹp sản xuất, phải sa thải ngời lao độngvà một bộ phận ngời lao động bị thất nghiệp Trong trờng hợp này, ngời laođộng bị thất nghiệp muốn tham gia vào thị trờng lao động trong những ngànhnghề mới đòi hỏi họ phải đợc đào tạo lại để nâng cao trình độ chuyên môn,đáp ứng yêu cầu của công việc mới Trong thời gian đó, họ trở thành nhữngngời thất nghiệp do cơ cấu.

- Sự ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật

Ngày nay khoa học kỹ thuật ngày càng không ngừng phát triển phụcvụ cho đời sống con ngời Nhng mặt trái của tiến bộ này có ảnh hởng khôngnhỏ tới việc làm gia tăng tình trạng thất nghiệp ứng dụng tiến bộ khoa học kỹthuật, đặc biệt là tự động hóa quá trình sản xuất diễn ra nhanh chóng và ngàycàng phổ biến, điều này là hiển nhiên Bởi trong hoạt động sản xuất kinhdoanh, mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận luôn đợc u tiên hàng đầu Do đó, các chủdoanh nghiệp, các nhà sản xuất luôn tìm cách mở rộng sản xuất, đổi mới dâychuyền công nghệ, nhằm nâng cao chất lợng sản phẩm, hạ giá thành sản xuất,nâng cao lợi thế cạnh tranh Tuy nhiên, quá trình này làm cho số công nhân bịthay thế bởi máy móc ngày càng gia tăng, bổ sung một lợng đáng kể vào độiquân thất nghiệp.

- Do các yếu tố ngoài thị trờng

Sự thay đổi thể chế chính trị hay việc điều chỉnh chính sách vĩ mô củacác nớc, các giải pháp điều hành kinh tế của Chính phủ cũng có thể làm chonhu cầu sử dụng lao động có sự thay đổi, theo đó, làm cho tình trạng thất nghiệpthay đổi Việc quy định mức tiền lơng tối thiểu của Nhà nớc hoặc yêu cầutăng lơng của công đoàn, nghiệp đoàn cao hơn mức tiền lơng cân bằng hiệnhành của thị trờng, dẫn đến làm gia tăng thất nghiệp không tự nguyện.

- Nguyên nhân từ ngời lao động

Chính bản thân ngời lao động cũng tác động không nhỏ tới tình trạngthất nghiệp của mình Ví dụ, do ngời lao động không a thích công việc đanglàm, hay địa điểm làm việc, không bằng lòng với vị trí đang đảm đơng haymức lơng hiện có nên họ đi tìm công việc mới đáp ứng yêu cầu đó.

- Một số nguyên nhân khác.

Một loạt các nguyên nhân khác có thể dẫn đến ngời lao động bị thấtnghiệp nh ngời lao động có kinh nghiệm nhng bị mất việc vì kỷ luật lao độngkém Những ngời lao động trẻ tuổi tìm kiếm công việc lần đầu tiên trong đờikhông thể kiếm ngay đợc việc làm hoặc ngời lao động lớn tuổi sau một thờigian rời khỏi thị trờng lao động nay muốn quay trở lại lực lợng lao động (nhphụ nữ sau khi sinh và chăm sóc con nhỏ) Một nguyên nhân cũng không kémquan trọng đó là ngời lao động không còn đủ sức khỏe để đảm đơng công việcđang làm phải tìm kiếm công việc khác phù hợp hơn.

Trên đây là những nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng thất nghiệptrong điều kiện kinh tế thị trờng Nguyên nhân của thất nghiệp rất đa dạng,phong phú và khác nhau tùy thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội của mỗi quốcgia Việc nghiên cứu nguyên nhân và ảnh hởng của thất nghiệp đến kinh tế xãhội là rất cần thiết để hoạch định cũng nh tổ chức triển khai chính sách nhằmgiảm thiểu thất nghiệp.

1.1.1.4 ảnh hởng của thất nghiệp

Thất nghiệp không những ảnh hởng trực tiếp tới bản thân ngời laođộng và gia đình họ mà còn tác động mạnh mẽ tới tất cả các vấn đề kinh tế,chính trị, xã hội của mỗi quốc gia.

- Đối với bản thân ngời lao động và gia đình họ: thất nghiệp có thể

gây ra những hậu quả rất trầm trọng Bởi vì khi bị mất việc làm thờng đồngnghĩa với việc mất đi nguồn thu nhập chủ yếu và đơng nhiên khi thất nghiệpkéo dài sẽ dẫn đến sự khó khăn, nghèo túng Thất nghiệp gắn liền với sự mấtmát thu nhập và dẽ dẫn tới bi kịch Hậu quả là họ từng bớc bị rơi sâu vào tìnhtrạng dới mức sống tiêu chuẩn chung của xã hội, sau đó nếu không có sự trợgiúp nào khác thì phải vay nợ và nếu kéo dài sẽ dẫn đến nợ nần chồng chất Sựtác động vào thu nhập cho gia đình phụ thuộc vào tiền thất nghiệp của bảnthân họ nhận đợc cũng nh thu nhập của những thành viên khác trong gia đìnhcòn việc làm.

Thậm chí hậu quả của nạn thất ghiệp còn không tự động xóa bỏ nhữngrào cản đối với những ngời có việc làm trở lại, hòa nhập với đời sống xã hộichung Điều này diễn ra đối với những ngời lao động, đặc biệt đối với ngời saukhi thất nghiệp, phải xác lập một quan hệ lao động mới, thờng đi liền với điềukiện làm việc và điều kiện về tài chính kém hơn việc làm trớc đó Nạn thấtnghiệp cũng không chỉ là hậu quả về tài chính mà còn là hậu quả về khả năngnghề nghiệp Khi thất nghiệp kéo dài, hậu quả là họ bị mất đi khả năng nângcao trình độ nghề nghiệp Điều đó sẽ đe dọa không chỉ về phía họ, họ sẵn sàngbị thất nghiệp, mà còn ngăn cản việc học nghề hay chuyển vào một nghềkhác.

- Đối với nền kinh tế: thất nghiệp chính là sự lãng phí nguồn lực xã

hội, là một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho nền kinh tế bị đình đốn,chậm phát triển Vì khi đó có một bộ phận ngời lao động trong độ tuổi laođộng, có khả năng lao động nhng vì lý do khách quan không có việc làm thì dĩ

nhiên sức sản xuất trong nớc và thu nhập quốc dân thấp hơn so với khi mọingời đều co việc làm Ngoài ra, khủng hoảng kinh tế và thất nghiệp có mốiquan hệ tác động qua lại chặt chẽ với nhau, đôi khi tạo thành vòng luẩn quẩnkhông thoát ra đợc Bên cạnh đó, thất nghiệp có thể làm cho xã hội bất ổn.Đến lợt nó làm cho kinh tế bị suy thoái, khủng hoảng trầm trọng hơn và cókhả năng phục hồi chậm.

- Đối với chính trị, xã hội: khi bị thất nghiệp, ngời lao động luôn ở

trong tình trạng hoang mang, lo lắng, căng thẳng và thất vọng Đặc biệt nếungời lao động là trụ cột, nuôi sống cả gia đình thì áp lực tâm lý càng đè nặnglên ngời lao động Từng cá nhân là tế bào của gia đình, mỗi gia đình là tế bàocủa xã hội, nh vậy thất nghiệp tác động đến cá nhân ngời lao động có nghĩa làđã tác động đến toàn xã hội Bởi vì, thất nghiệp sẽ dẫn đến nhiều hiện tợngtiêu cực của xã hội, đẩy ngời thất nghiệp đến chỗ bất chấp kỷ cơng, vi phạmpháp luật, hủy hoại đạo đức để kiếm kế sinh nhai, kiếm tiền trang trải chocuộc sống sinh hoạt hàng ngày nh trộm cắp, cờ bạc, mại dâm, ma túy…" (Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ

Thất nghiệp làm cho tình hình chính trị trở nên bất ổn, rối loạn nếu khôngđợc can thiệp kịp thời Thất nghiệp gây ra các cuộc biểu tình, đình công, là cơ hộicho các thế lực thù địch tiến hành các hoạt động chống phá nhà nớc, chống pháĐảng cầm quyền Thất nghiệp còn làm cho ngời lao động giảm lòng tin vào chếđộ, giảm lòng tin vào khả năng lãnh đạo của chính phủ cầm quyền.

1.1.2 Một số vấn đề về bảo hiểm thất nghiệp

1.1.2.1 Sự ra đời và phát triển của bảo hiểm thất nghiệp

Trớc thế kỷ thứ XIX, những hình thức nguyên thủy đầu tiên của BHTNđợc áp dụng đối với các thợ thủ công thủy tinh ở Bohemia và thợ sản xuấtđăng ten ở Basel - Thụy Sĩ Những hình thức này chính là khởi thủy của cácchơng trình BHTN hiện đại ngày nay đợc các tổ chức công đoàn ở Châu Âulúc đó áp dụng nhằm trả trợ cấp mất việc làm cho các thành viên của mình.

Dần dần quỹ BHTN của các tổ chức công đoàn đợc hình thành nhằm bảo vệtất cả các thành viên của mình trong khu vực làm công ăn lơng khi gặp rủi romất việc làm

Sau khi các quỹ thất nghiệp của các tổ chức công đoàn đợc thành lập,giới chủ ở các nớc công nghiệp lớn đã tham gia vào các chơng trình BHTN.Những ngời sử dụng lao động này mong muốn thúc đẩy một lực lợng lao độngổn định và giữ đợc những ngời lao động có kỹ năng ở lại với doanh nghiệp củamình Trong chơng trình BHTN nh vậy, ngời sử dụng lao động đóng góp chomột quỹ liên kết trách nhiệm để chi trả trợ cấp cho ngời lao động của mình bịsa thải, bị thất nghiệp tạm thời hoặc bị thất nghiệp một phần Nguyên tắc hoạtđộng của các chơng trình này là các chi phí về trợ cấp thất nghiệp đợc chuyểnsang cho ngời tiêu dùng nh là một phần của chi phí sản xuất Tuy nhiên, vớichơng trình loại này, rủi ro thất nghiệp chỉ đợc chia sẻ trong phạm vi mộtdoanh nghiệp và chơng trình đã không mấy thành công giống nh trờng hợpcác quỹ BHTN của công đoàn mong muốn chi trả trợ cấp cho toàn bộ nhữngngời lao động làm công ăn lơng

Những yếu kém của các chơng trình BHTN trong phạm vi hẹp nh thếnày đã tác động đến chính quyền các cấp với mong muốn củng cố phạm vibảo trợ đối với ngời lao động Một số chính quyền địa phơng đã thành lập cácquỹ BHTN tự nguyện cho ngời lao động thuộc địa phơng mình Quỹ BHTN tựnguyện đầu tiên đợc thành lập năm 1893 tại Thụy Sĩ Tuy nhiên, cùng vớitriển vọng mở rộng phạm vi của mình đến các thành viên công đoàn, các quỹthuộc chính quyền địa phơng thành lập đã không chứng minh đợc sự thànhcông do tính tự nguyện tham gia của quỹ Các quỹ này thu hút chủ yếu nhữngngời không có việc làm ổn định, dễ bị thất nghiệp nên gặp rất nhiều khó khănvề tài chính do phải chi trả nhiều.

Một số chính quyền địa phơng khác đã tham gia vào lĩnh vực bảo trợmột cách gián tiếp thông qua việc hỗ trợ tài chính cho một số quỹ BHTN, chủ

yếu do các tổ chức công đoàn điều hành, với mục tiêu nâng cao mức trợ cấpmất việc do các quỹ này chi trả Hàng năm, khoản hỗ trợ tài chính này đợcchuyển cho quỹ trên cơ sở tổng trợ cấp đã đợc trả của năm trớc.

Kinh nghiệm của các chơng trình BHTN tự nguyện đã đem lại nhiềuthông tin hữu ích Sự thành công rất hạn chế của các chơng trình nh thế nàycho thấy rủi ro thất nghiệp không thể đợc giải quyết trong phạm vi một doanhnghiệp mà phải đợc cân nhắc thông qua chia sẻ rủi ro trong một phạm vi vàđối tợng tham gia rộng lớn hơn Một bài học đợc rút ra nữa là BHTN hoạtđộng trong phạm vi một địa phơng không thể thực hiện theo nguyên tắc tựnguyện vì những nguy cơ vốn có của sự lựa chọn mang tính bất lợi cho quỹ(chủ yếu những ngời dễ gặp rủi ro mất việc làm mới tham gia chơng trình).Các chơng trình do công đoàn điều hành đã có những thành công nhất định,nhng thờng xuyên phải đối phó với những khó khăn về tài chính vì chỉ dựa vàosự đóng góp của các thành viên của mình Những chơng trình này không đápứng đợc yêu cầu khi suy thoái xảy ra đối với một ngành công nghiệp cụ thể vàphạm vi đối tợng rất hạn chế vì không áp dụng đối với những ngời lao độngngoài công đoàn, cũng nh những ngời lao động không có tay nghề - những ng-ời có nguy cơ thất nghiệp cao nhất và đòi hỏi đợc quan tâm nhiều nhất Nhữngchơng trình do các chính quyền địa phơng điều hành chỉ áp dụng trong mộtphạm vi địa lý hạn hẹp và do vậy chỉ cần một sự cản trở rất khiêm tốn trongmột khu vực nhỏ cũng đủ làm cạn kiệt các quỹ đã có Vì vậy sự phát triểnmang tính lôgic của BHTN đó là một hệ thống ở cấp quốc gia.

Hệ thống pháp luật đầu tiên về BHTN đợc hình thành ở Na Uy và ĐanMạch trong thập kỷ đầu tiên của thế kỷ 20 Hệ thống pháp luật này đã hìnhthành các quỹ BHTN dựa trên nguyên tắc tham gia tự nguyện và có sự hỗ trợtài chính của Nhà nớc Những hệ thống pháp luật tơng tự đã đợc áp dụng ở cácquốc gia châu Âu khác trong và sau Thế chiến thứ nhất.

Anh là nớc đầu tiên thực hiện BHTN dựa trên nguyên tắc bắt buộc ợc Quốc hội Anh thông qua năm 1911) Italy là quốc gia thứ hai trên thế giớiáp dụng hệ thống bắt buộc vào năm 1919 Trong những năm 1920, một loạtcác quốc gia ở Châu Âu đã ban hành pháp luật quốc gia về BHTN bắt buộc.Canada và Hoa Kỳ đã làm nh vậy vào những năm 1930.

(đ-Trợ cấp bằng tiền mặt dới hình thức trợ giúp thất nghiệp đợc chi trảcho ngời thất nghiệp mà các nguồn thu nhập không vợt quá giới hạn quy địnhlần đầu tiên đợc thực hiện vào năm 1921 ở Luxembourg Năm 1938, NewZeala áp dụng một chơng trình BHTN toàn diện và trợ giúp thất nghiệp đợcthực hiện trên cơ sở thẩm tra thu nhập của cá nhân Australia đã xây dựng mộthệ thống tơng tự vào năm 1944.

Từ đó đến nay, BHTN bắt buộc đã đợc triển khai rộng đến các quốcgia khác Trợ cấp BHTN đợc chi trả cho những cá nhân bị thất nghiệp khôngdo lỗi của họ và vì thế bị mất nguồn thu nhập mà họ và gia đình của họ phụthuộc vào Khi bị thất nghiệp "không tự nguyện" (nghĩa là những cá nhânkhông tự gây ra lý do để bị sa thải), ngời lao động sẽ đợc nhận trợ cấp BHTN,thông thờng chỉ đợc nhận trong một khoảng thời gian tơng đối ngắn Tuynhiên, hạn chế thời gian chi trả trợ cấp BHTN không phải là vấn đề đơngiản Nếu không có một sự kiểm soát chặt chẽ đối với những ng ời đề nghịhởng trợ cấp BHTN, các cơ quan quản lý BHTN sẽ phải chi trả trợ cấp thấtnghiệp trong một thời gian không có giới hạn Điều này cũng có thể gắn vớinguy cơ của việc giảm hoặc thậm chí triệt tiêu động cơ tìm kiếm việc làmmới.

Hiện nay có ba loại hình BHTN chủ yếu trên thế giới:

- BHTN bắt buộc trong đó những nhóm ngời lao động nhất định bắtbuộc phải tham gia;

- BHTN tự nguyện có sự hỗ trợ tài chính của Nhà nớc, sự tham gia làtự nguyện (chỉ trừ trờng hợp các thành viên công đoàn đợc yêu cầu đóng gópcho các quỹ của công đoàn);

- Trợ giúp thất nghiệp các quỹ công đợc hình thành dành cho nhữngngời bị mất việc khi đáp ứng đợc các điều kiện về thẩm tra thu nhập hoặc tàisản.

1.1.2.2 Khái niệm bảo hiểm thất nghiệp

BHTN là sự hỗ trợ một phần thu nhập cho ngời lao động bị mất thunhập do thất nghiệp và hỗ trợ họ sớm quay trở lại thị trờng lao động.

ở đây có một số điểm cần nhấn mạnh.

- Mức hỗ trợ thu nhập dựa trên cơ sở đóng góp của ngời lao động trớckhi bị thất nghiệp.

- Ngời lao động tham gia BHTN, khi thất nghiệp sẽ đợc hỗ trợ về t vấngiới thiệu việc làm, đào tạo nghề để có thể sớm tìm đợc việc làm, gia nhập lạithị trờng lao động.

Nh vậy, bên cạnh việc hỗ trợ một khoản tài chính đảm bảo ổn định cuộcsống cho ngời lao động trong thời gian mất việc làm thì mục đích chính củaBHTN là thông qua các hoạt động đào tạo nghề, t vấn, giới thiệu việc làm, sớmđa những lao động thất nghiệp tìm đợc một việc làm mới thích hợp và ổn định.

Nguồn tài chính hỗ trợ cho ngời thất nghiệp đợc lấy từ quỹ BHTN.Quỹ BHTN là quỹ tiền tệ tập trung, đợc hình thành từ sự đóng góp củacác bên tham gia BHTN, theo nguyên tắc cộng đồng chia sẻ rủi ro, không vìmục đích lợi nhuận Quỹ này đợc dùng để trợ cấp cho ngời lao động bị thấtnghiệp, nhằm đảm bảo ổn định đời sống cho họ và gia đình.

1.2 Những Vấn Đề CƠ Bản Về Chính Sách bảo hiểm thất nghiệp

1.2.1 Khái niệm chính sách bảo hiểm thất nghiệp

Bảo hiểm thất nghiệp ra đời mang tính tất yếu khách quan, gắn liền vớinền kinh tế thị trờng, khi sức lao động đợc coi là một loại hàng hóa đặc biệt.Mối quan hệ giữa các bên tham gia BHTN chỉ tồn tại và phát huy vai trò khicó sự quản lý vĩ mô của Nhà nớc Nhà nớc với t cách là chủ thể quản lý phảisử dụng các công cụ quản lý nhằm đạt đợc các mục tiêu chiến lợc phát triểncủa đất nớc, trong đó có chính sách BHTN.

Chính sách BHTN là sự tác động của Nhà nớc tới các đối tợng tham giaBHTN thông qua các biện pháp, công cụ chính sách nhằm mục tiêu an sinhxã hội, ổn định và phát triển kinh tế.

ở đây có ba điểm cần lu ý:

Thứ nhất, chính sách BHTN là một chính sách công Do vậy, chủ thể

chính sách là Nhà nớc.

Thứ hai, đối tợng của chính sách là những ngời lao động tham gia đóng

BHTN và chủ sử dụng lao động Chỉ những ngời lao động tham gia đóngBHTN bị thất nghiệp mới đợc hởng lợi từ chính sách BHTN Chủ sử dụng laođộng đợc coi là đối tợng của chính sách BHTN khi họ phải tuân thủ nhữngquy định của Nhà nớc về nghĩa vụ đóng góp tài chính hỗ trợ cho ngời lao độngtrong trờng hợp bị thất nghiệp.

Thứ ba, các biện pháp, công cụ chính sách đợc Nhà nớc sử dụng bao

gồm các quy định về quyền lợi và nghĩa vụ, trách nhiệm của những ngờitham gia BHTN, chủ sử dụng lao động, quy định về nguồn tài chính, chế độBHTN,

Chế độ BHTN là một khái niệm có phạm vi hẹp hơn khái niệm chínhsách BHTN Chế độ BHTN chỉ đề cập tới những quy định về mức đối tợng,điều kiện đợc hởng trợ cấp thất nghiệp, mức hởng trợ cấp thất nghiệp, hỗ trợ t

vấn tìm việc làm, đao tạo nghề và bảo hiểm y tế Chính sách BHTN không chỉbao hàm chế độ BHTN mà còn cả các quy định về đối tợng tham gia, nguồnhình thành quỹ và các tổ chức chịu trách nhiệm triển khai thực hiện chínhsách BHTN, …" (Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ

1.2.2 Vai trò, nguyên tắc của chính sách bảo hiểm thất nghiệp

1.2.2.1 Vai trò của chính sách bảo hiểm thất nghiệp

- Chính sách BHTN có vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ ngời laođộng khi họ bị mất việc làm

Chính sách BHTN hỗ trợ một phần thu nhập cho ngời lao động bị thất

nghiệp, giúp họ và gia đình họ có thể tránh rơi vào tình trạng cùng cực, nghèokhổ, giúp ngời lao động có cuộc sống ổn định trong thời gian bị thất nghiệp vàđể tìm việc làm mới.

Chính sách BHTN hỗ trợ họ tìm kiếm việc làm và cơ hội có việc làmthông qua việc t vấn, giới thiệu việc làm, đào tạo nghề để giúp họ có điều kiệnsớm quay trở lại thị trờng lao động Ngoài ra, ngời lao động bị thất nghiệp cònđợc hởng nhiều quyền lợi khác từ chính sách BHTN nh đợc đóng bảo hiểm ytế trong thời gian bị thất nghiệp.

- Chính sách BHTN của Chính phủ hỗ trợ ngời sử dụng lao động trongviệc giải quyết vấn đề thất nghiệp của ngời lao động

Chính sách BHTN của Chính phủ hỗ trợ tài chính cho ngời lao động bịthất nghiệp, điều đó gián tiếp hỗ trợ cho ngời sử dụng lao động, giảm áp lựccho họ trong vấn đề hỗ trợ ngời lao động bị thất nghiệp Mặt khác, chính sáchcung cấp thông tin, t vấn đào tạo cho ngời lao động bị thất nghiệp tìm việclàm, giúp cho ngời sử dụng lao động, những ngời có nhu cầu lao động vànhững ngời thất nghiệp, đang có nhu cầu tìm việc làm, có nhiều cơ hội gặpnhau hơn Theo đó, ngời sử dụng lao động đợc đáp ứng nhu cầu lao động phùhợp hơn.

- Chính sách BHTN góp phần vào sự ổn định, phát triển kinh tế xã hộicủa đất nớc

Thất nghiệp sẽ dẫn đến tình trạng mất thu nhập đột ngột và đơng nhiênkhi thất nghiệp kéo dài sẽ dẫn đến sự khó khăn, nghèo túng, ngời thất nghiệpsống dới mức tiêu chuẩn chung của xã hội Điều đó có thể phát sinh các tệ nạnxã hội, gây bất ổn cho xã hôi Chính sách BHTN ra đời nhằm góp phần giảmthiểu tình trang thất nghiệp, giúp ngời thất nghiệp và gia đình họ có cuộc sốngổn định trong thời gian bị thất nghiệp, góp phần ổn định cho xã hội, tạo điềukiện cho kinh tế phát triển.

Mục tiêu chính của BHTN là giúp ngời thất nghiệp sớm quay trở lại thịtrởng lao động thông qua việc hỗ trợ t vấn giới thiệu việc làm, đạo tạo nghề,làm giảm thiểu tình trạng thất nghiệp Thất nghiệp giảm, có nghĩa là nhiều ng-ời lao động tìm đợc việc làm Nguồn nhân lực không bị lãng phí và đợc sửdụng vào các hoạt động tạo ra của cải cho xã hội, thúc đẩy kinh tế phát triển

1.2.2.2 Một số nguyên tắc cơ bản của chính sách bảo hiểm thất nghiệp

Chính sách BHTN của các nớc đợc xây dựng và thực thi dựa trênnhững nguyên tắc sau:

Thứ nhất, chính sách BHTN dựa trên nguyên tắc cộng đồng chia sẻ rủi ro.

BHTN là "hạt nhân" của chính sách thị trờng lao động, nằm trong hệthống chính sách kinh tế-xã hội, góp phần đảm bảo lợi ích của các bên trongquan hệ lao động Do vậy, BHTN dựa trên sự tơng trợ giữa các cá nhân trongxã hội, theo đó số đông bù số ít Nếu nguyên tắc này không đợc đảm bảo thìcác khoản trợ cấp thất nghiệp sẽ chỉ đơn thuần là một khoản "tiền tiết kiệm trảmuộn" và ý nghĩa xã hội của BHTN sẽ mất đi.

Chính vì vậy, việc tham gia vào BHTN phải là bắt buộc đối với ngờilao động và ngời sử dụng lao động Những chủ thể này đều có trách nhiệm

tham gia BHTN và đây đợc coi là một nội dung trong hợp đồng lao động Nhànớc chỉ thực hiện chức năng quản lý và hỗ trợ khi cần thiết.

Thứ hai, chế độ BHTN đợc xây dựng trên cơ sở quan hệ hữu cơ giữa

đóng góp và thụ hởng

Trong cơ chế thị trờng, đối với các hoạt động kinh doanh, Nhà nớc chỉthực hiện chức năng quản lý nên khi xây dựng chính sách BHTN cần có tỷ lệtơng xứng giữa đóng góp với thụ hởng của ngời lao động, hạn chế tới mức thấpnhất sự bù đắp của Nhà nớc đối với quỹ BHTN.

Một trong các vai trò quan trọng của BHTN là hỗ trợ cuộc sống chongời lao động khi bị mất thu nhập do thất nghiệp gây nên Do đó, tỷ lệ hởngvà thời gian hởng trợ cấp BHTN hàng tháng đợc quy định trên nguyên tắc đảmbảo mức sống tối thiểu cho ngời lao động và đợc cân đối với mức đóng gópBHTN trớc đó của ngời lao động Khi xác định mức hởng trợ cấp BHTN mộtmặt căn cứ vào khả năng chi trả của quỹ BHTN, mặt khác còn đảm bảokhuyến khích ngời lao động chủ động tìm kiếm việc làm nhằm thoát khỏi tìnhtrạng thất nghiệp

Thứ ba, Quỹ BHTN đợc quản lý thống nhất, dân chủ, công khai và

hạch toán độc lập

Do quỹ BHTN đợc hình thành từ sự đóng góp của các bên tham gia là:ngời sử dụng lao động, ngời lao động và Nhà nớc nên hoạt động của quỹ phảidựa trên nguyên tắc quản lý thống nhất, dân chủ, công khai và hạch toán độc lập.Quỹ BHTN do một cơ quan quản lý thống nhất từ trung ơng đến địa phơng theochế độ tài chính của Nhà nớc Quỹ đợc sử dụng vào các mục đích nh: Chi trả trợcấp BHTN cho ngời lao động; Chi cho các hoạt động tìm việc làm cho ngờithất nghiệp; Chi cho công tác đào tạo, đào tạo lại, học nghề cho ngời thấtnghiệp; Chi phí cho hoạt động của bộ máy quản lý BHTN…" (Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ

Do vậy, quỹ BHTN là một quỹ tài chính độc lập, tự thu, tự chi Sau khithành lập, quỹ này độc lập với ngân sách Nhà nớc để chủ động giải quyết vấnđề thất nghiệp Quỹ này không đợc sử dụng để giải quyết các vấn đề xã hội khác.

Thứ t, Nhà nớc thống nhất quản lý chính sách BHTN Nhà nớc thống

nhất quản lý BHTN thể hiện trớc hết ở việc Nhà nớc trực tiếp ban hành phápluật về BHTN, tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện chế độ này Căn cứvào tình hình phát triển kinh tế - xã hội ở từng thời kỳ mà Nhà nớc xây dựngchơng trình quốc gia về BHTN, các qui định pháp luật về nh thu hẹp hay mởrộng đối tợng, điều kiện hởng và mức hởng…" (Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ

Với t cách là ngời đại diện và thực hiện các chính sách xã hội, Nhà ớc còn có trách nhiệm đóng góp vào quỹ BHTN, áp dụng các biện pháp đểbảo tồn giá trị quỹ và làm cho quỹ tăng trởng Ngoài ra, Nhà nớc thống nhất tổchức, quản lý sự nghiệp BHTN cho toàn xã hội nhng không bao cấp, khônglấy ngân sách để chi trả mà chỉ hỗ trợ một phần.

n-Thứ năm, chính sách BHTN đảm bảo nguyên tắc lành mạnh hóa thị

tr-ờng lao động Để giải quyết thất nghiệp đòi hỏi phải có một chính sách tổngthể, đợc thiết kế để kích thích nền kinh tế Xu hớng chung của các nớc hiệnnay là, ngoài trợ cấp cho ngời lao động, khi thất nghiệp, có điều kiện sinhsống, ngời ta còn thực hiện thêm biện pháp đào tạo lại ngời lao động để họ cóđiều kiện dễ tìm việc làm mới Vì vậy, BHTN đợc liên kết chặt chẽ với cácbiện pháp thị trờng lao động tích cực nh tạo ra chỗ làm việc mới, bảo vệ chỗlàm việc, nâng cao năng lực cho ngời lao động, tìm việc làm cho ngời thấtnghiệp Các biện pháp này luôn gắn liền với chính sách và chơng trình việclàm quốc gia BHTN thờng đợc thống nhất với chơng trình việc làm quốc gia.Đây nh một biện pháp, chính sách hỗ trợ lao động nhằm đẩy lùi thất nghiệp,nhanh chóng đa ngời thất nghiệp trở lại làm việc.

1.2.3 Nội dung của chính sách bảo hiểm thất nghiệp

1.2.3.1 Mục tiêu của chính sách bảo hiểm thất nghiệp

Chính sách BHTN có các mục tiêu chủ yếu sau đây:

- An sinh xã hội: Thất nghiệp là vấn đề nan giải đối với bất kỳ nớcnào Thất nghiệp gia tăng làm cho các tệ nạn xã hội phát triển, ngời lao độnglâm vào tình cảnh túng quẫn và trở nên nghèo đói Để giải quyết vần đề thấtnghiệp và đảm bảo an sinh xã hội thì cần phải có nhiều chính sách, trong đócó chính sách BHTN Chính sách BHTN không chỉ đảm bảo cho ngời lao độngmất việc làm, có một khoản thu nhập, giúp họ và gia đình họ ổn định cuộc sốngtrong một thời gian nhất định mà mục tiêu chính của chính sách BHTN là giúpngời lao động sớm quay trở lại thị trờng lao động tìm việc làm và trong quatrình tìm việc làm ngời lao động còn đợc chăm sóc y tế miễn phí.

- ổn định và phát triển kinh tế: Thất nghiệp gia tăng làm cho tình hìnhchính trị - xã hội bất ổn, lãng phí nguồn lực xã hội và là một trong nhữngnguyên nhân cơ bản làm cho nền kinh tế bị đình đốn, chậm phát triển Chínhsách BHTN giúp ngời thất nghiệp sớm quay trở lại làm việc, theo đó, nguồnlực lao động của đất nớc không bị láng phí Việc có nhiều ngời thất nghiệptìm đợc việc làm không chỉ giúp họ tăng thu nhập, ổn định cuộc sống mà cònthúc đẩy kinh tế phát triển.

1.2.3.2 Những quy định cơ bản của chính sách bảo hiểm thất nghiệp

Chính sách BHTN của các quốc gia thờng đề cập tới những vấn đề sauđây:

a Đối tợng áp dụng của chính sách BHTN

Xác định đối tợng áp dụng BHTN (những ngời cần đợc bảo vệ) là mộttrong những vấn đề có tính nguyên tắc đợc đặt ra khi xây dựng nội dung củaBHTN Để xác định ranh giới của sự bảo vệ xã hội chống thất nghiệp, ngời taxem xét các yếu tố: Nhu cầu bảo vệ, sự quan tâm về mặt tài chính và quản lý.

Nhìn chung, đa số các nớc quy định chỉ những ngời làm công ăn lơng(làm công cho chủ) mới đợc tham gia BHTN Còn những ngời lao động độclập thì không thuộc đối tợng tham gia BHTN Quy định này đợc thể hiện tạiĐiều 2, Công ớc số 44 của ILO:

Tuy nhiên, tùy hoàn cảnh mỗi nớc có thể đặt thêm các trờng hợp ngoạilệ đối với một số đối tợng thuộc các dạng sau: Các gia nhân (những ngời giúpviệc nhà); ngời lao động làm việc tại nhà; công chức nhà nớc có việc làm ổnđịnh; ngời lao động có thu nhập cao có thể tự mình phòng chống rủi ro thấtnghiệp; những ngời lao động làm việc theo mùa vụ; những ngời lao động trẻ, sátcận tuổi lao động theo quy định; những lao động đã vợt quá tuổi quy định, nghỉhu, đang đợc hởng trợ cấp hu trí; ngời lao động làm việc tùy dịp hoặc phụ trợ;thành viên trong gia đình của chủ nhân;

Công ớc này không áp dụng cho thủy thủ, thủy thủ đánh cá và laođộng nông nghiệp [49].

Sở dĩ có các trờng hợp ngoại lệ này là vì nguyên tắc chung xác địnhđối tợng cần đợc bảo vệ là tìm cách đạt đợc sự cân bằng giữa các yếu tố nhnhu cầu bảo vệ, sự quan tâm về mặt quản lý cũng nh về mặt tài chính Tuynhiên, đôi khi các yếu tố này lại không phù hợp với nhau, gây ra khó khăn khiquyết định cho đối tợng gia nhập hay loại trừ khỏi đối tợng tham gia BHTN.Do đó khi xác định phạm vi áp dụng của BHTN cần nghiên cứu riêng cáchgiải quyết đối với các trờng hợp đó.

Thứ nhất, đối với những ngời giúp việc nhà, đầy là loại lao động mà sự

tham gia bảo hiểm đặt ra nhiều vấn đề nan giải nhất về mặt quản lý cũng nhvề mặt tài chính Đa số những ngời này đợc tuyển dụng để làm việc nhà Chủnhân thờng là một gia đình chỉ thuê mớn một ngời làm Vì vậy, việc quản lýđối tợng này rất khó khăn, tốn kém chi phí và khó xác định thời điểm bắt đầuthất nghiệp thực sự của đối tợng này Hơn nữa những ngời giúp việc nhà thờng

hởng phần lớn thù lao dới dạng hiện vật (vì họ đợc chủ nhà nuôi ăn và cungcấp chỗ ở), do đó không thuận tiện cho việc tính số đóng góp nh trờng hợp thùlao bằng tiền Nhng những ngời giúp việc nhà lại có nhu cầu bảo vệ chống lạithất nghiệp khẩn thiết hơn những loại lao động khác, vì so với các nghềnghiệp khác, việc làm của những ngời này không ổn định bằng, họ lại thờng bịthôi việc một cách đột ngột và đồng lơng của họ cũng rất khiêm tốn nênkhông có khả năng dành dụm cho những ngày không may bị thất nghiệp Nhvậy, trên khía cạnh xã hội, ngời giúp việc nhà cần đợc đa vào là đối tợng ápdụng của BHTN Nhng trên khía cạnh quản lý của các nớc mới thiết lậpBHTN thì việc mở rộng đối tợng áp dụng BHTN cho những ngời giúp việc nhàcó thể tạm hoãn cho đến khi hệ thống BHTN đợc hoàn thiện; nhng những nớcnày cũng phải tính đến việc mở rộng đối tợng áp dụng BHTN khi điều kiệncho phép.

Thứ hai, là đối với những lao động làm việc tại nhà, những ngời lao

động làm việc tại nhà là những ngời nhận của ngời ủy nhiệm các nguyên vậtliệu, dụng cụ để hoàn thành công việc đợc giao tại nhà mình hoặc một nơi nàokhác mà họ không chịu sự đôn đốc, kiểm soát trực tiếp của ngời ủy nhiệm.Nh thế, họ đợc gần nh tự do làm việc cho chính mình, nhng cũng đặt dới sựkiểm tra của ngời ủy nhiệm nên họ ở vào thế vừa là ngời làm công ăn lơng,vừa là ngời lao động độc lập Họ cũng đứng trớc nguy cơ mất việc làm, do đómất thu nhập và có nhu cầu đợc bảo vệ chống thất nghiệp.

Thứ ba, công chức nhà nớc có việc làm thờng xuyên hoặc theo hợp

đồng dài hạn do đó công việc khá ổn định và không có nhu cầu khẩn thiếttham gia BHTN

Thứ t, đối với ngời lao động có thu nhập cao, những đối tợng này có

thể tự phòng chống rủi ro thất nghiệp Nhng ngời ta cũng cho rằng việc làm cóthu nhập cao thờng không ổn định bằng các việc làm khác Hơn nữa, khôngphải toàn bộ những ngời có thu nhập cao đều có khả năng dành dụm để tự bảo

vệ khi mất việc làm Xét trên khía cạnh quản lý thì nếu loại trừ không chonhững ngời có thu nhập cao tham gia BHTN thì chi phí quản lý không đợc cắtgiảm nhiều Xét trên khía cạnh tài chính, số đóng góp của những ngời có thunhập cao thờng giúp cho BHTN tăng thu và thuận lợi cho sự cân đối tài chínhcủa quỹ Do đó cần cân nhắc xem có nên cho những ngời có thu nhập caotham gia BHTN hay không.

Thứ năm, đối với lao động làm việc theo mùa vụ, việc làm theo mùa là

những công việc thực hiện mỗi năm vào một thời kỳ hầu nh nhất định, kéo dàitừ vài tuần đến vài tháng Về mặt BHTN, ngời lao động làm việc theo mùa chỉbị mất lơng khi bị thất nghiệp vào lúc đang mùa (thời kỳ đợc thuê mớn làmviệc) BHTN không chấp nhận sự không có việc làm trong những thời kỳ kháckhông phải là mùa là nguyên nhân làm mất thu nhập Vì vậy, khi thực hiệnBHTN, nhiều nớc trên thế giới không áp dụng với ngời lao động theo mùa vụ

Thứ sáu, đối với những lao động trẻ sát cận tuổi lao động theo quy

định, đa số những ngời trẻ tuổi khi cha đạt tới một độ tuổi nào đó thờng chabắt đầu lao động hoặc không có đều đặn một việc làm đầy đủ thời gian.Những ngời này lại thờng sống với gia đình và cha phải là ngời trụ cột Dovậy, việc xác định một thiếu niên không có việc làm có phải bị thất nghiệphay không là điều khá khó khăn Vả lại, những lao động này cũng cha có nhucầu khẩn thiết đợc bảo vệ chống thất nghiệp Thêm vào đó, những lao động trẻchỉ đợc trả thù lao một cách khá khiêm tốn, do đó đóng góp BHTN đối vớinhững đối tợng này có thể là một gánh nặng tài chính Với các lý do này, cácquốc gia cần nghiên cứu kỹ trớc khi chấp nhận hay loại trừ khỏi đối tợng ápdụng của BHTN những lao động trẻ cha đạt đến một độ tuổi nhất định.

Thứ bảy, đối với những ngời già khi tiến gần đến tuổi nghỉ hu, năng

lực làm việc thờng giảm đi và nguy cơ bị thất nghiệp tăng Do đó, nếu khôngthận trọng quỹ BHTN sẽ phải chi một phần lớn trong tổng số trợ cấp cho

những ngời già mà do thể trạng, họ khó có thể kiếm và giữ đợc việc làm Vìvậy nên loại trừ khỏi BHTN những ngời đã vợt trên một hạn tuổi nhất định.

Thứ tám, đối với lao động làm việc tùy dịp và phụ trợ, công việc tùy

dịp và phụ trợ (ngoài hoạt động nghề nghiệp bình thờng) là những công việclàm không thờng xuyên, đầy đủ thời gian do đó thờng bị loại trừ khỏi BHTNvì việc mất thu nhập sẽ không gây ảnh hởng lắm (do họ đã có thu nhập từ hoạtđộng nghề nghiệp chính), vả lại nhu cầu bảo vệ cũng không khẩn thiết.

Thứ chín, đối với ngời làm công là thành viên trong gia đình của chủ

nhân Những ngời này có liên hệ thân thuộc, gần gũi với chủ nhân nên sẽ khókhăn trong việc kiểm tra tình trạng thất nghiệp, và cũng dễ xảy ra lạm dụng.Thêm vào đó, việc mất thu nhập cũng không giây khó khăn trầm trọng cho họ,do đó hầu hết các nớc trên thế giới đều loại trừ những ngời này ra khỏi đối t-ợng áp dụng của BHTN.

Lao động nông nghiệp (nông, lâm, ng nghiệp) cũng bị loại trừ khỏi đốitợng áp dụng BHTN do việc quản lý những đối tợng này co nhiều khó khăn vàtài chính của quỹ BHTN cho đối tợng này cũng có khó khăn Sản xuất của laođộng nông nghiệp phân tán, việc đăng ký tham gia, thu tiền đóng góp là khókhăn Việc làm mang tính mùa vụ không thờng xuyên, do đó khó xác địnhxem họ có bị thất nghiệp thực sự hay không Các đối tợng này có thu nhậpthấp nên việc đóng phí BHTN sẽ khó khăn.

Trên đây là những khía cạnh cần xem xét khi xác định đối tợng ápdụng BHTN Nhìn chung, khi BHTN đợc tổ chức dới dạng một chế độ BHXH,đối tợng áp dụng BHTN thờng trùng với đối tợng áp dụng BHXH.

b Chế độ BHTN

- Về điều kiện hởng BHTN

Muốn đợc hởng trợ cấp BHTN, ngời thất nghiệp phải có đủ các điềukiện sau (theo Công ớc số 44 của ILO): Có năng lực làm việc và sẵn sàng làmviệc nhng hiện tại không có việc làm; Có đăng ký tìm việc tại một phòng tìmviệc do cơ quan có thẩm quyền xác nhận hay tại một trung tâm đào tạo và giớithiệu việc làm do Nhà nớc quản lý; Có sổ BHTN để chứng nhận có tham giađóng BHTN đủ thời hạn quy định của thời kỳ dự bị; Trớc đó không tự ý nghỉviệc vô cớ hoặc không phải bị nghỉ việc vì kỷ luật hay tranh chấp nghề nghiệp;Có giấy chứng nhận mức lơng hay thu nhập trớc khi bị thất nghiệp (trờng hợptrả trợ cấp theo mức lơng).

Thứ nhất, về điều kiện "có năng lực làm việc và sẵn sàng làm việc"

BHTN nhằm bảo vệ ngời lao động bị mất việc làm do những nguyênnhân nằm ngoài ý muốn chủ quan của ngời lao động Do vậy, nếu ngời laođộng không có việc làm do không có khả năng lao động thì sẽ không thuộctrách nhiệm của BHTN Vì vậy, muốn đợc nhận trợ cấp thất nghiệp, ngời thấtnghiệp phải có "năng lực làm việc" (khả năng lao động) Đây là điều kiện chủyếu mà luật BHTN các nớc đều đặt lên hàng đầu.

Cùng với việc "có khả năng lao động", muốn đợc hởng trợ cấp BHTN,ngời thất nghiệp phải "sẵn sàng làm việc" Đây là một điều kiện liên quan đếncá nhân ngời thất nghiệp Ngời xin hởng trợ cấp BHTN đợc xem nh "sẵn sànglàm việc" nếu hoàn cảnh cá nhân của họ cho phép họ nhận ngay lập tức việclàm phù hợp mà cơ quan giới thiệu việc làm tìm đợc cho họ.

Sự "sẵn sàng làm việc" đợc xác nhận qua thủ tục ghi danh, trình diện tạicơ quan giới thiệu việc làm Qua thủ tục này, cơ quan giới thiệu việc làm sẽ cóbiện pháp nghiệp vụ để đánh giá sự "sốt sắng", ý chí muốn làm việc của từng ng-ời xin hởng trợ cấp BHTN, ngời thất nghiệp từ chối việc làm phù hợp do cơ quangiới thiệu việc làm tìm cho thì họ có thể sẽ bị mất quyền hởng trợ cấp.

Thứ hai, về điều kiện "có đăng ký tìm việc tại một phòng tìm việc"

Sự trợ giúp lớn nhất mà xã hội có thể mang lại cho ngời thất nghiệp làtìm cho họ một việc làm mới, việc cung cấp một khoản trợ cấp bù đắp thunhập đã mất chỉ là thứ yếu Do đó, để đợc hởng trợ cấp BHTN, ngời thấtnghiệp phải đăng ký tìm việc làm ở một phòng tìm việc Ngoài ra, đây cũng làcách tốt nhất và đơn giản nhất đề kiểm trả khả năng lao động, sự sẵn sàng và ýchí làm việc của ngời thất nghiệp.

Thứ ba, về "thời kỳ dự bị", để tránh sự lạm dụng của ngời thất nghiệp,

chính sách BHTN của các nớc đều quy định về thời gian dự bị Đó là khoảng thờigian ngời lao động có tham gia đóng góp cho quỹ BHTN trớc khi thất nghiệp.

Quy định về thời kỳ dự bị có hai tác dụng, thứ nhất, thời kỳ dự bị đảm

bảo rằng chỉ có những ngời thực sự và thờng xuyên thuộc lao động hoạt độngkinh tế thì mới có thể xem nh mất thu nhập thực sự, khi lâm vào tình trạng thất

nghiệp, do đó cần một khoản trợ cấp thay thế; thứ hai, nhờ thời gian dự bị mà

cơ quan BHTN có thể đảm bảo số đóng góp của mỗi ngời tham gia BHTN sẽđạt tới mức tối thiểu khi xảy ra thất nghiệp, điều này góp phần cân đối tàichính quỹ BHTN.

Tùy thuộc vào tình hình kinh tế - xã hội của mỗi nớc và tình hình tàichính của quỹ BHTN mà độ dài của thời kỳ dự bị đợc các nớc quy định rấtkhác nhau Điều 6, Khuyến cáo số 44 của ILO có hớng dẫn: "Thời kỳ dự bị th-ờng không vợt quá 26 tuần lễ làm việc (tức là tối thiểu phải có 26 lần đónggóp hàng tuần) trong thời gian 12 tháng trớc khi xin hởng trợ cấp bảo hiểmthất nghiệp" [49].

Các trờng hợp không đợc hởng trợ cấp BHTN

Ngời thất nghiệp có thể bị mất quyền hởng trợ cấp BHTN trong các ờng hợp sau: Bị mất việc làm do lỗi cố ý của mình hoặc tự ý bỏ việc không cólý do chính đáng; Từ chối một việc làm phù hợp do cơ quan giới thiệu việc làmtìm cho; Có hành vi gian lận để hởng trợ cấp;

tr Mức hởng và thời gian hởng trợ cấp BHTN

+ Mức hởng trợ cấp

Khi mất việc làm, ngời lao động mất phơng tiện mu sinh do nguồn thunhập không còn Để giúp đỡ họ giảm bớt khó khăn trong cuộc sống trong thờigian chờ tìm đợc việc làm mới, BHTN sẽ cung cấp cho họ khoản trợ cấp tạmthời để ổn định cuộc sống Trợ cấp này đợc trả hàng tháng và bằng tiền mặt

Đối với khoản trợ cấp bằng tiền mặt, có hai quan điểm xác định mứctrợ cấp hợp lý Quan điềm thứ nhất cho rằng mức trợ cấp BHTN phải xây dựngsao cho đem lại sự bảo vệ tối thiểu cho ngời lao động Điều này có nghĩa làmức trợ cấp phải đủ giúp ngời lao động giải quyết các nhu cầu thiết yếu nh l-ơng thực, nhà ở, chất đốt…để tạm sống qua ngày, chờ tìm đợc việc làm mới.Với quan điểm này, trợ cấp BHTN phải đồng loạt bằng nhau cho mọi ngời cótham gia BHTN Quan điểm thứ hai cho rằng mức trợ cấp BHTN phải đảmbảo mức sống gần với mức sống trớc khi thất nghiệp của từng loại đối tợng,tức là trợ cấp này phải chiếm tỷ lệ tơng đối so với mức lơng của ngời lao độngđợc lĩnh trớc khi thất nghiệp.

Khi xác định mức trợ cấp phải lu ý đến mức trợ cấp quá thấp sẽkhông đủ giải quyết nhu cầu tối thiểu, kết quả là cuộc sống của ngời laođộng sẽ gặp khó khăn Còn nếu mức trợ cấp BHTN cao ngang bằng tiền l ơngtrớc khi thất nghiệp sẽ khuyến khích ngời lao động không làm việc, kéo dàithời gian hởng trợ cấp, gây thiệt hại cho quỹ BHTN và có ảnh hởng xấu đếntình hình sản xuất Do đó, mức trợ cấp BHTN hợp lý là mức đợc xác lập trêncơ sở dung hòa một cách tơng đối hai quan điểm trên, tức là mức này vừa đảmbảo mức sống tối thiểu nhng phải thấp hơn mức lơng đang hởng khi còn làmviệc của ngời lao động.

+ Thời gian hoãn hởng trợ cấp BHTN

Trong BHTN có quy định rằng không phải ngời lao động bắt đầu thờigian nghỉ do thất nghiệp là đợc hởng trợ cấp BHTN ngay, mà trái lại, phải saumột thời gian nhất định mới đợc hởng, đó là thời gian hoãn hởng (chậm hởng)BHTN Nói cách khác, thời gian hoãn hởng là thời gian kể từ khi ngời thấtnghiệp nộp đơn xin hởng trợ cấp đến khi họ thực sự nhận đợc trợ cấp Mục đíchcủa thời gian hoãn hởng là để giảm bớt gánh nặng tài chính cho quỹ BHTN đốivới các trờng hợp tạm ngừng việc ngắn hạn Theo Khuyến cáo số 44 của ILO,thời gian này không đợc vợt quá 8 ngày cho mỗi thời kỳ thất nghiệp.

+ Thời gian hởng trợ cấp BHTN

Theo Khuyến cáo số 44 của ILO, thời gian trả trợ cấp dài hay ngắn làtùy thuộc vào khả năng tài chính của quỹ BHTN Thời gian này càng dài càntốt nếu quỹ còn đủ khả năng chi trả và ngời lao động còn có yêu cầu giúp đỡ(khi nào còn ở trong tình trạng thất nghiệp thì ngời lao động còn cần đợc nhậntrợ cấp BHTN)

Điều 24, Công ớc số 102 hớng dẫn: Trợ cấp thất nghiệp có thể trả suốtthời gian ngời lao động bị mất việc làm ngoài ý muốn, và đôi khi trợ cấp nàycũng có thể hạn chế trong nhiều trờng hợp đối với các loại đối tợng hởng trợcấp Riêng đối với đối tợng hởng trợ cấp là ngời làm công ăn lơng, thời gian h-ởng trợ cấp có thể bị hạn chế trong khoảng 13 tuần trong từng thời kỳ 12 tháng[50].

Thời gian đợc hởng trợ cấp BHTN cũng có thể đợc chia thành nhiềubậc theo thời gian tham gia đóng dài hay ngắn ở một số nớc phát triển, thờigian hởng trợ cấp BHTN có thể lên đến 3 năm hoặc hơn Nhng đối với các nớcđang phát triển, số ngời thất nghiệp là khá lớn thì thời gian trả trợ cấp tối đathờng chỉ là 1 năm.

- Đào tạo nghề và t vấn tìm việc làm

Ngoài hỗ trợ tài chính do bị mất thu nhập, ngời tham gia BHTN còn đợchởng các quyền lợi khác nh đợc đài thọ chi phí đào tạo nghề nghiệp mới và giúptìm việc làm mới phù hợp với khả năng; Cung cấp thông tin về các cơ sở dạynghề; nhu cầu tuyển dụng lao động của các nghề, của các doanh nghiệp; T vấncho ngời lao động về việc tuyển chọn nghề, chọn việc, biện pháp để ngời laođộng có thể đáp ứng đợc yêu cầu của ngời tuyển dụng; đợc đóng bảo hiểm ytế trong thời gian bị thất nghiệp;

c Nguồn hình thành quỹ BHTN

Quỹ BHTN thờng đợc hình thành từ 3 nguồn đóng góp là ngời laođộng, ngời sử dụng lao động và Nhà nớc Đối với những ngời lao động độc lập(không có chủ sử dụng lao động) thì chỉ có hai nguồn: Ngời lao động và Nhànớc.

ở các nớc trên thế giới, đóng góp BHTN do Nhà nớc và giới chủ gánhchịu, bởi vì ở một mức độ nào đó, trong sự ràng buộc về quan hệ hợp đồng laođộng, ngời sử dụng lao động phải có trách nhiệm về các rủi ro (trong đó có rủiro thất nghiệp) xảy ra cho ngời lao động mà họ đang sử dụng

Sự tham gia của Nhà nớc là điều kiện không thể thiếu, bởi vì thấtnghiệp là một vấn đề xã hội Do vậy, với các quốc gia cha thực hiện BHTN thìNhà nớc thực hiện chính sách trợ giúp xã hội về thất nghiệp (cứu trợ cho ngờithất nghiệp) Còn với những quốc gia thực hiện BHTN thì hoặc là Nhà nớcđóng góp thờng xuyên cho quỹ BHTN bằng cách trích một phần tiền thuế theomột tỷ lệ cố định tính trên khoản đóng góp của ngời sử dụng lao động và ngờilao động; hoặc Nhà nớc chỉ tham gia với t cách bảo trợ cho quỹ khi phần đónggóp của ngời lao động và ngời sử dụng lao động không đủ đáp ứng các chi phíhoặc dự trữ của quỹ bị ảnh hởng do các biến động về tiền tệ khi Nhà nớc thayđổi các chính sách kinh tế - xã hội.

Phần đóng góp của ngời lao động là để cho họ ý thức đợc ý nghĩa củaviệc dự phòng cá nhân Ngoài ra, chính ngời lao động là ngời hởng trợ cấp nênhọ phải tham gia đóng góp.

Về hình thức đóng góp

Đóng góp của ngời lao động và ngời sử dụng lao động vào quỹ BHTNcó thể đợc thực hiện dới hai hình thức là đóng theo một khoản cố định và hởngtheo một khoản cố định hoặc đóng theo mức lơng và hởng theo mức lơng Mỗihình thức đóng góp đều có mục đích và ý nghĩa riêng.

- Đóng theo một khoản cố định và hởng theo một khoản cố định.Hình thức đóng góp này không có liên quan gì đến mức lơng của ngời laođộng Khoản cố định ở đây có thể hiểu là "mức thu nhập đợc bảo hiểm".Mức này do cơ quan BHTN lựa chọn sao cho phù hợp với mức sống, với tìnhhình kinh tế - xã hội nói chung và phù hợp với nhu cầu của đa số ngời hởngchế độ.

- Đóng theo mức lơng và hởng theo mức lơng Hình thức này đợc ngờilao động ủng hộ hơn, do đảm bảo công bằng, ngời lơng cao đóng nhiều sẽ đợchởng nhiều, ngời lơng thấp đóng ít sẽ đợc hởng ít Tuy nhiên, xác định mứcđóng và hởng theo cách này điều quan trọng là phải kiểm soát đợc mức lơnghay thu nhập của ngời lao động nếu không thì sẽ không có cơ sở tính toán,cân bằng thu - chi quỹ, dễ dẫn đến bội chi.

- Ngời sử dụng lao động đóng gấp đôi ngời lao động theo tỷ lệ 2-1 ơng thức này thể hiện sự quan tâm tốt hơn của ngời sử dụng lao động đối vớingời lao động.

Ph-d Tổ chức thực hiện chính sách BHTN

Tổ chức BHTN là sự tập hợp các cấu trúc của các bộ phận cấu thànhvà các hoạt động điều phối một cách có ý thức nhằm thực hiện mục tiêu củachính sách BHTN

Là một tổ chức, trớc hết tổ chức BHTN phải đảm bảo những đặc tínhchung của tổ chức, đồng thời phải thể hiện những đặc tính riêng về lĩnh vựchoạt động của mình và phải đảm bảo các yêu cầu sau:

- Tính mục tiêu và hiệu quả, việc tổ chức BHTN phải xuất phát từ mụctiêu chính sách BHTN đòi hỏi Nghĩa là việc thành lập tổ chức BHTN là đểgiúp Chính phủ đa chính sách BHTN vào cuộc sống theo các mục tiêu đề ra.Đó là mục tiêu đảm bảo ổn định cuộc sống cho ngời lao động và gia đình khikhông may ngời lao động bị thất nghiệp, hỗ trợ tìm kiếm việc làm, đào tạo vàđào tạo lại tay nghề cho ngời lao động để họ sớm quay lại thị trờng lao độngvà cao hơn nữa là góp phần đảm bảo an sinh xã hội

- Tính hệ thống, tổ chức BHTN phải có các bộ phận hợp thành mộtcách chặt chẽ và các bộ phận này phải có quan hệ tác động qua lại lẫn nhau.Trong tổ chức BHTN phải có những hệ thống nhỏ hơn nằm trong một hệthống lớn Điều đó giúp cho việc xác định chức năng, nhiệm vụ và vị trí củatừng bộ phận, từng hệ thống nhỏ và thiết lập các mối quan hệ giữa chúng Từđó, tạo ra cơ chế vận hành suôn sẻ cả theo chiều dọc và chiều ngang

- Tính đồng nhất và đặc thù, sự kết nối giữa các bộ phận, các hệ thốngcon trong tổ chức BHTN phải đảm bảo tính đồng nhất về mặt cấu trúc Bêncạnh đó cũng phải xem xét đến tính đặc thù của tổ chức này Chẳng hạn, nếutổ chức một hệ thống BHTN độc lập thì tính đồng nhất và tính đặc thù rất dễ

xác định về mặt cấu trúc của tổ chức Nhng nếu BHTN do nhiều cơ quan đứngra tổ chức thì tính đặc thù phải đợc đặt lên hàng đầu và cần phải đợc coi trọnghơn khi hình thành bộ máy tổ chức cũng nh tổ chức triển khai chính sáchBHTN Tính đặc thù của tổ chức BHTN có thể nằm ngay trong chính sáchBHTN và cũng có thể do thực tiễn chi phối, quyết định Yêu cầu về tính đồngnhất và tính đặc thù khi tổ chức BHTN ở nớc ta cần phải hết sức coi trọng, nếukhông sẽ có ảnh hởng tiêu cực đến các yêu cầu khác, nh tính hiệu quả và tínhhệ thống của tổ chức BHTN.

- Tính phù hợp giữa chủ thể với khách thể trong quản lý, chủ thể quảnlý BHTN là cơ quan quản lý BHTN do Nhà nớc đứng ra tổ chức Còn kháchthể quản lý chính là ngời lao động, ngời sử dụng lao động tham gia BHTN Sựphù hợp giữa chúng phụ thuộc nhiều vào nội dung chính sách BHTN, vào tínhchất của từng khâu công việc mà tổ chức BHTN phải hoàn thành, vào nhậnthức của ngời lao động và ngời sử dụng lao động tham gia BHTN Để đảm bảođợc yêu cầu này, ngay từ đầu phải thống nhất quan điểm là tính chất và nộidung quản lý đến đâu thì thiết lập tổ chức tơng ứng đến đó Có nh vậy, tổ chứcBHTN mới hợp lý và mang lại hiệu quả cao Theo đà phát triển của kinh tế thịtrờng, nội dung chính sách BHTN của mỗi nớc sẽ luôn có sự thay đổi và hoànthiện cho phù hợp Chính vì vậy, tổ chức BHTN cũng sẽ phải hớng tới sự điềuchỉnh hợp lý và hoàn thiện.

Trong quá trình thực thi chính sách BHTN cần phải có những phântích, đánh giá và so sánh kết quả của hoạt động thực tiễn khi áp dụng chínhsách với mục tiêu đã đề ra trong giai đoạn hoạch định chính sách Từ đó cónhững đúc kết, rút kinh nghiệm và có những điều chỉnh chính sách cho phùhợp với thực tiễn Vì vậy, tổ chức thực thi chính sách BHTN là giai đoạn có ýnghĩa quyết định tới sự thành công hay thất bại của chính sách BHTN đợc banhành

1.3 KINH Nghiệm Về Chính Sách bảo hiểm thất nghiệp CủaMột Số Nớc TRÊN Thế Giới và một số bài học cho việt nam

1.3.1 Kinh nghiệm của một số nớc trên thế giới

1.3.1.1 Kinh nghiệm của Hàn Quốc

Hệ thống Chính sách Bảo hiểm việc làm của Hàn Quốc đợc xem nhmột hệ thống chính sách toàn diện, bao gồm chính sách thị trờng lao động vàbảo hiểm xã hội Chính sách bảo hiểm việc làm không chỉ thực hiện chứcnăng truyền thống là cung cấp trợ cấp thất nghiệp đối với ngời thất nghiệp màcòn thực hiện chức năng xúc tiến điều chỉnh cơ cấu các ngành, ngăn ngừa thấtnghiệp, xúc tiến các hoạt động bảo đảm việc làm để tăng việc làm và xúc tiếncác hoạt động phát triển kỹ năng nghề đối với ngời lao động Bộ Lao độngchịu trách nhiệm hớng dẫn thực hiện hệ thống chính sách bảo hiểm việc làmnày Cơ quan Phúc lợi Lao động Hàn Quốc triển khai và thực hiện thu bảohiểm Các Văn phòng lao động địa phơng thực hiện chi trả chế độ bảo hiểmviệc làm (thông qua tài khoản cá nhân)

Hệ thống chính sách bảo hiểm việc làm của Hàn Quốc gồm ba cấuphần chính: chơng trình bảo đảm việc làm, chơng trình phát triển kỹ năngnghề, trợ cấp thất nghiệp.

Trách nhiệm đóng góp Bảo hiểm việc làm đợc xác định cho ngời sử

dụng lao động và ngời lao động tùy theo mỗi một loại hình hoạt động

Một trong những vấn đề cơ bản trong thực hiện chính sách bảo hiểmviệc làm nói chung và BHTN nói riêng là mức độ tuân thủ, đặc biệt trong cácdoanh nghiệp nhỏ và đối với ngời lao động hởng tiền lơng ngày Hiện nay, tỷlệ tuân thủ ở Hàn Quốc đợc biết là 73,4% Trong thị trờng lao động của HànQuốc, ngời lao động thờng đợc phân loại thành lao động thờng xuyên, laođộng tạm thời và lao động theo ngày Ngời lao động tạm thời có thể làm việcvới thời hạn xác định hoặc không xác định thời hạn Các doanh nghiệp sử

dụng lao động tạm thời để điều chỉnh số lợng trong danh sách trả lơng vì loạilao động này có thể bị sa thải và không đợc hởng trợ cấp một lần Ngời laođộng hởng tiền lơng ngày đợc thuê mớn với một thời hạn xác định và tự độngchấm dứt khỏi danh sách trả lơng Một số chủ sử dụng lao động không muốnthông báo hai nhóm lao động nói trên về các mục đích bảo hiểm xã hội Sựyếu kém trong công tác quản lý chủ yếu do thiếu những quy định thỏa đángcho việc lu trữ hồ sơ của ngời sử dụng lao động đối với nhóm lao động này[8].

Một trong những cản trở khác đối với việc thực hiện chính sách bảohiểm việc làm và chơng trình BHTN là chất lợng của việc làm giảm do mứcđộ an toàn thấp đó làm giảm tính khuyến khích các doanh nghiệp đào tạo ngờilao động của mình và tạo ra những tiến bộ chậm chạp của các dịch vụ việclàm trong việc xây dựng thông tin và dịch vụ về thị trờng lao động, ví dụ dịchvụ t vấn việc làm.

Bảng 1.1: So sánh quy định về BHTN của Hàn Quốc và Việt Nam

1Đối tợng

Ngời lao động tham gia BHTNtrừ ngời LĐ trên 65 tuổi, làm íthơn 80h/tháng, công chức, LĐthuộc đối tợng của Luật hu trídành cho giáo viên phổ thông,công nhân trên biển, LĐ đặc biệttrong ngành bu điện

Ngời sử dụng lao động sửdụng từ 10 lao động trở lên

2Phạm vi Doanh nghiệp có sử dụng từ 1 LĐtrở lên

Ngời lao động làm việc theohợp đồng lao động, hợp đồnglàm việc từ đủ 12 tháng trởlên

3Mức đóng Ngời LĐ đóng 0.5%, ngời SDLĐ0.5% Ngời lao động đóng 1%, ngờisử dụng lao động đóng 1%,Nhà nớc 1%

4Điều kiện hởng Đóng 12 tháng trong khoảng24 tháng trớc khi thất nghiệp

5Mức hởng 50% của tiền lơng trung bình tạiviệc làm trớc đó

60% mức bình quân tiền ơng, tiền công tháng đóngBHTN của sáu tháng liền kềtrớc khi thất nghiệp

l-6Thời gian hởng 3 tháng, 6 tháng, 9 tháng, 12tháng tùy theo thời gian đóng

Nguồn: Tổng hợp của tác giả.

1.3.1.2 Kinh nghiệm của Trung Quốc

BHTN ở Trung Quốc có những đặc điểm nh sau:

- BHTN là một hệ thống xã hội bắt buộc đợc thực thi thông qua phápluật của Nhà nớc; chỉ những ngời thất nghiệp đợc quy định trong pháp luật cóquyền đợc hởng BHTN; mục đích là nhằm đảm bảo nhu cầu cơ bản, thay vìmọi khía cạnh của tất cả nhu cầu thất nghiệp; trong khi nhà nớc thành lập cácquỹ BHTN thì xã hội phối hợp với việc sử dụng của các quỹ đó;

- BHTN có tác động tích cực hơn loại cứu trợ tài chính, quan trọnghơn, nó giúp cho việc đẩy mạnh cạnh tranh và khả năng tìm đợc việc làm củangời thất nghiệp thông qua đào tạo nghề để họ có thể tham gia lại vào lực lợnglao động;

- Các khoản bồi thờng BHTN đợc thực hiện trong thời gian ngắn,những ngời không tìm đợc việc làm trong một giai đoạn nhất định sẽ nhận trợcấp xã hội thay vào đó.

- Doanh nghiệp đóng 1% tiền lơng cơ bản cho chơng trình BHTN;- Chơng trình này đợc các cơ quan quản lý lao động quản lý thông quađại lý của các công ty dịch vụ lao động;

- Những ngời thụ hởng là ngời lao động trong các doanh nghiệp nhà ớc tuyên bố phá sản hoặc trên bờ phá sản và ngời lao động bị sa thải hoặcnhững ngời mà hợp đồng lao động của họ đã chấm dứt;

n Mức hởng bảo hiểm dựa trên tiền lơng tháng bình quân của 2 năm trn ớc khi bị thất nghiệp và đợc chi trả cho đến 12 tháng hoặc 24 tháng nếu đã cóthời gian làm việc trên 5 năm.

tr-Năm 1993, "Điều lệ BHTN đối với ngời lao động trong các doanh

nghiệp nhà nớc" đã đợc ban hành với đối tợng đợc mở rộng, cơ chế tài chính