LUẬN VĂN:Chính sách bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam hiện nay doc

BHTN là vấn đề mới cho nên các công trình nghiên cứu chưa nhiều mà chủ yếu là những bài viết khoa học về thất nghiệp, xây dựng chế độ BHTN, hoặc liên quan đến vấn đề này dưới góc độ lý l

LUẬN VĂN:

Chính sách bảo hiểm thất

nghiệp ở Việt Nam hiện nay

Mở đầu

1 Tính cần thiết của đề tài

Thất nghiệp là một hiện tượng kinh tế - xã hội mà hầu hết các nước trên thế giới phải đương đầu Trong nền kinh tế thị trường, thất nghiệp là một hiện tượng khách quan và

nó được biểu hiện như một đặc trưng vốn có của kinh tế thị trường Tác động của thất nghiệp đến sự phát triển, ổn định kinh tế, chính trị và xã hội của mỗi quốc gia là rất lớn, nó đẩy người lao động bị thất nghiệp vào tình cảnh túng quẫn, lãng phí nguồn lực xã hội, là một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho nền kinh tế bị đình trệ Thất nghiệp gia tăng làm cho tình hình chính trị xã hội bất ổn, các tệ nạn xã hội và tội phạm gia tăng làm băng hoại các giá trị đạo đức, văn hóa của gia đình và xã hội Thất nghiệp dẫn đến những thiệt hại nghiêm trọng về thu nhập kinh tế quốc dân, sự lãng phí nguồn nhân lực do tỷ lệ thất nghiệp cao đi liền với sự giảm sút thu nhập do không sản xuất Đồng thời, thất nghiệp còn làm tăng chi tiêu của Chính phủ, của doanh nghiệp và xã hội cho các trợ cấp thất nghiệp và các chi phí có liên quan như chi phí đào tạo, đào tạo lại, bồi dưỡng, dịch vụ việc làm Vì vậy, hạn chế thất nghiệp và đảm bảo ổn định đời sống người lao động trong trường hợp bị thất nghiệp là mục tiêu chung của các quốc gia và các tổ chức quốc tế và khu vực

Nước ta, tuy mới bước vào nền kinh tế thị trường nhưng thất nghiệp đã, đang và sẽ

là vấn đề cấp thiết mà Đảng, Nhà nước và toàn xã hội phải tập trung giải quyết

Nhận thức được điều này, khi chuyển sang nền kinh tế thị trường, ngay từ rất sớm, Đảng ta đã khẳng định "Từng bước hình thành quỹ bảo trợ thất nghiệp ở thành thị, đảm bảo công ăn việc làm cho dân là mục tiêu hàng đầu, không để thất nghiệp trở thành căn bệnh kinh niên…" (Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VIII, năm 1996) Tiếp đó, vấn đề thất nghiệp và bảo trợ thất nghiệp đã được khảng định lại trong nhiều văn kiện của Đảng và được cụ thể hoá bằng nhiều chính sách đối với vấn đề này Đặc biệt, Bộ luật Lao động và Luật Bảo hiểm xã hội (BHXH) ra đời là những văn bản pháp lý quan trọng của chính sách bảo hiểm thất nghiệp (BHTN) ở Việt Nam Từ 01/01/2009, Việt Nam chính thức thực hiện BHTN Qua gần hai năm thực hiện, chính sách BHTN đã đạt được những kết quả bước đầu Tuy nhiên, chính sách đó đang còn những bất cập và gặp khó khăn trong quá trình

thực hiện điều đó cho thấy việc nghiên cứu, hoàn thiện chính sách BHTN ở Việt Nam là

một yêu cầu cấp thiết hiện nay Chính vì vậy đề tài "Chính sách bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam hiện nay" được nghiên cứu với mong muốn góp phần giải quyết yêu cầu thực

tế về hoàn thiện chính sách BHTN ở nước ta hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến luận văn

- Tình hình nghiên cứu ngoài nước

Thất nghiệp và lạm phát là hai vấn đề có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, đồng thời cũng là hai vấn đề nan giải và khó giải quyết đối với chính phủ các nước Bởi vậy, ngay sau khi ra đời ILO đã phê chuẩn công ước thất nghiệp và những vấn đề có liên quan đến thất nghiệp như phần trên đã trình bày Có hai loại chính sách mà nhiều nước đã hoạch định và tổ chức thực hiện đó là: chính sách BHTN và chính sách BHXH (trong đó có chế độ trợ cấp thất nghiệp) Để hoạch định và tổ chức thực hiện chính sách này là hoàn toàn phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị và xã hội của từng nước Tuy nhiên có một số nhà khoa học đã công bố những công trình nghiên cứu của mình liên quan đến BHTN và trợ cấp thất nghiệp, điển hình như: ở Cộng hòa Liên bang Đức có Schmid; ở Mỹ có Wernev và Wayne Nafziger; ở Anh có David và Pearce; ở Nga có V.Paplốp;

Nhìn chung những công trình nghiên cứu của các tác giả mới chỉ tập trung chủ yếu vào phản ánh thực trạng thất nghiệp, nguyên nhân và hậu quả thất nghiệp trong một giai đoạn nào đó, ở những nước và những khu vực nào đó trên thế giới Có một số nghiên cứu

đã tiếp cận với BHTN và trợ cấp thất nghiệp, song mới chỉ đưa ra những định hướng về đối tượng tham gia, mức trợ cấp và thời gian hưởng trợ cấp thất nghiệp Do đây là một vấn

đề kinh tế - xã hội đặc thù của từng nước, cho nên những nghiên cứu của các tác giả kể trên có chăng chỉ để tham khảo trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách BHTN ở Việt Nam

- Tình hình nghiên cứu trong nước

ở Việt Nam, trong thời kỳ bao cấp vấn đề thất nghiệp được coi như không tồn tại

và quan niệm thất nghiệp không gắn với chủ nghĩa xã hội mà chỉ chủ nghĩa tư bản mới có

thất nghiệp Sở dĩ chúng ta quan niệm như vậy là vì xuất phát từ luận điểm: Mọi công dân đều

có quyền có việc làm, có nghĩa vụ phải làm việc và Nhà nước sẽ bảo đảm đầy đủ chỗ làm việc cho người lao động Do đó, trong thực tế cũng như trong khoa học và lý luận không đặt ra để nghiên cứu

Chỉ từ khi chúng ta chuyển đối cơ chế quản lý kinh tế từ kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa

và đặc biệt là sau cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ khu vực năm 1998 thì vấn đề nghiên cứu thất nghiệp và BHTN mới thực sự được đặt ra BHTN là vấn đề mới cho nên các công trình nghiên cứu chưa nhiều mà chủ yếu là những bài viết khoa học về thất nghiệp, xây dựng chế độ BHTN, hoặc liên quan đến vấn đề này dưới góc độ lý luận và kinh nghiệm

của các nước trên thế giới như: "Tổ chức bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam trong điều kiện

kinh tế thị trường", của TS Nguyễn Văn Định và các cộng sự của bộ môn Kinh tế Bảo

hiểm - Trường đại học Kinh tế Quốc dân thực hiện, 2000; Cuốn sách "Bảo hiểm xã hội -

những điều cần biết", do Nhà xuất bản Thống kê phát hành năm 2001; PGS.TS Nguyễn

Văn Kỷ đã có một bài viết "Luật Bảo hiểm xã hội và vấn đề bảo hiểm thất nghiệp";

"Những vấn đề lý luận và thực tiễn để xây dựng chính sách bảo hiểm thất nghiệp" (thực hiện năm 1999) và "Cơ chế tạo nguồn và tổ chức thực hiện bảo hiểm thất nghiệp" (thực

hiện năm 2003), của Vụ Chính sách Lao động và Việc làm, Bộ Lao động Thương binh và

Xã hội; "Nghiên cứu xây dựng chế độ bảo hiểm thất nghiệp theo Luật Lao động sửa đổi,

bổ sung", của Vụ Bảo hiểm xã hội, Bộ Lao động Thương binh và Xã hội (thực hiện năm

2002); "Nghiên cứu những nội dung cơ bản của bảo hiểm thất nghiệp hiện đại - vấn đề lựa

chọn hình thức trợ cấp thất nghiệp ở Việt Nam" (thực hiện năm 2004), do TS Nguyễn

Huy Ban và các cộng sự tại Bảo hiểm xã hội Việt Nam; "Tổ chức bảo hiểm thất nghiệp ở

Việt Nam", của PGS.TS Nguyễn Văn Định, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, 2008

Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu, bài viết nhìn chung mới chỉ đề cập tới từng khía cạnh riêng lẻ, bức xúc trong lĩnh vực việc làm, thất nghiệp và BHTN trong điều kiện nước ta chưa thực hiện chính sách BHTN Vì thế chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu toàn diện và đánh giá thực trạng việc thực hiện chính sách BHTN ở Việt Nam, do đó

có thể nói đề tài "Chính sách Bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam hiện nay" là luận văn

thạc sĩ đầu tiên nghiên cứu về chính sách BHTN đã được triển khai thực hiện ở Việt Nam Tuy nhiên chính sách BHTN là vấn đề khó, mới được triển khai thực hiện ở Việt Nam và

là đối tượng nghiên cứu của cả khoa học pháp lý và khoa học kinh tế, cho nên trong luận văn cũng có sử dụng những tư liệu, những bài viết, những công trình nghiên cứu của các tác giả, các nhà khoa học đi trước

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

- Mục đích

Đề tài có mục đích phân tích và làm rõ thêm một số cơ sở lý luận, thực tiễn về thất nghiệp và chính sách BHTN ở Việt Nam Từ đó đề xuất một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện chính sách BHTN ở Việt Nam trong thời gian tới

- Nhiệm vụ

Để thực hiện mục đích trên đề tài có nhiệm vụ sau:

- Hệ thống hóa và phân tích làm rõ thêm cơ sở lý luận về thất nghiệp và chính sách BHTN

- Phân tích thực trạng thất nghiệp và chính sách BHTN ở Việt Nam

- Đề xuất một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện chính sách BHTN của Việt Nam hiện nay

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu của đề tài là chính sách BHTN

- Phạm vi nghiên cứu của đề tài: Chính sách BHTN ở đây bao gồm hỗ trợ về tài chính khi mất việc làm, hỗ trợ đào tạo nghề và cung cấp thông tin tìm kiếm việc làm mới Chính sách này áp dụng đối với những người lao động làm công ăn lương, có tham gia vào quan hệ lao động, có giao kết hợp đồng lao động và người thất nghiệp ở đây là người Việt Nam

Về không gian: trên phạm vi toàn quốc

Về thời gian: đề tài nghiên cứu chính sách BHTN ở Việt Nam (chính sách hỗ trợ người thất nghiệp trước năm 2009) từ sau khi Luật Lao động được sửa đổi, bổ sung và có hiệu lực từ năm 2002 đến nay

5 Phương pháp nghiên cứu

Để giải quyết đề tài, phép biện chứng duy vật của triết học Mác-Lênin và tư tưởng

Hồ Chí Minh được sử dụng với tư cách là phương pháp luận cho việc nghiên cứu Ngoài

ra, những phương pháp nghiên cứu khoa học kinh tế, xã hội phù hợp với từng vấn đề của

đề tài cũng được vận dụng như: tổng hợp, phân tích, so sánh, thống kê, đối chiếu, diễn giải, quy nạp

6 Đóng góp của luận văn

- Hệ thống hóa lý luận về thất nghiệp, BHTN và chính sách BHTN

- Làm tài liệu tham khảo cho các nhà quản lý, xây dựng chính sách BHTN và nghiên cứu về BHTN

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương, 8 tiết

Chương 1

Những Vấn Đề Lý Luận CHUNG

Về Chính Sách bảo hiểm thất nghiệp

1.1 Khái Quát Về Thất Nghiệp, bảo hiểm thất nghiệp

1.1.1 Khái niệm, phân loại, nguyên nhân và ảnh hưởng của thất nghiệp

1.1.1.1 Khái niệm thất nghiệp

Lao động được hình thành và phát triển cùng với xã hội loài người Lao động luôn được coi là nhu cầu cơ bản nhất, chính đáng nhất của con người đồng thời cũng là nghĩa vụ cao cả của mọi công dân Như vậy, mỗi người chúng ta muốn sống, tồn tại thì đều phải lao động hay nói cách khác là phải có việc làm Tuy nhiên, ở mọi xã hội, không phải lúc nào nhu cầu làm việc của các cá nhân đều được đáp ứng được đầy đủ Trong xã hội luôn có một bộ phận người không có việc làm, bị mất việc làm, thiếu việc làm Tuy nhiên, tất cả những người đó có được coi là thất nghiệp hay không?

Có rất nhiều quan niệm về thất nghiệp:

Theo Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO), thất nghiệp là tình trạng tồn tại một số người trong độ tuổi lao động, muốn làm việc nhưng không thể tìm được việc làm với mức lương phổ biến trong thị trường lao động Còn người thất nghiệp là người trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động nhưng không có việc làm, không làm kể cả một giờ trong tuần

lễ điều tra, đang đi tìm việc làm, có điều kiện là họ làm ngay

Tại Việt Nam, Bộ Luật lao động (sửa đổi năm 2002), ngoài việc quy định về việc làm, người có việc làm, người thiếu việc làm, đã quy định về thất nghiệp và người thất nghiệp

Người không có việc làm là người hoàn toàn không làm công việc gì để hưởng lương, tiền công hay lợi nhuận vì nhiều lý do khác nhau như không tìm được việc làm, không muốn làm việc, không có nhu cầu làm việc mặc dù trong độ tuổi lao động và có khả năng lao động

Người lao động có việc làm là người trong độ tuổi lao động, đang làm việc trong các ngành kinh tế quốc dân, với thời gian làm việc không ít hơn mức chuẩn quy định cho người lao động có việc làm trong tuần lễ điều tra Tùy theo tình hình kinh tế-xã hội và đặc điểm của từng nhóm ngành nghề, Nhà nước quy định mức thời gian làm việc chuẩn để được coi là có việc làm

Người lao động thiếu việc làm là người trong khoảng thời gian điều tra, có thời gian làm việc dưới mức quy định chuẩn cho người có đủ việc làm và có nhu cầu làm việc thêm Mức thời gian chuẩn tùy thuộc vào ngành nghề và tính chất công việc do Nhà nước quy định cụ thể cho từng thời kỳ Hiện tượng thất nghiệp tạm thời thường xảy ra đối với lao động làm việc trong các ngànhnông nghiệp, ngư nghiệp

Thất nghiệp là tình trạng tồn tại khi có một số người trong lực lượng lao động, có khả năng lao động, muốn làm việc nhưng không thể tìm được việc làm ở mức tiền lương tối thiểu

Người thất nghiệp là những người từ 15 tuổi đến 60 tuổi đối với nam, đến 55 tuổi đối với nữ, làm việc theo hợp đồng lao động, có nhu cầu làm việc, vì những lý do khác nhau không có việc làm và đang đi tìm việc làm trong tuần lễ điều tra

Theo định nghĩa này, ở Việt Nam người được coi là thất nghiệp bao gồm:

- Người lao động đang làm việc bị mất việc vì các lý do sau: Doanh nghiệp phá sản; Doanh nghiệp sắp xếp lại sản xuất hoặc áp dụng công nghệ mới; Doanh nghiệp giải thể theo quy định của pháp luật; Người lao động bị chấm dứt hợp đồng lao động trước thời hạn, bị sa thải, hợp đồng lao động hết thời hạn mà doanh nghiệp thôi không tiếp tục ký hợp đồng

- Người lao động mới đến tuổi lao động, học sinh, sinh viên mới tốt nghiệp hoặc thôi học nhưng chưa tìm được việc làm

- Bộ đội xuất ngũ, thanh niên xung phong hết nghĩa vụ quân sự, người lao động đi xuất khẩu lao động về nước chưa có việc làm

- Những đối tượng sau thời gian quản giáo hoặc chữa trị bệnh đang có nhu cầu về việc làm

- Những người nghỉ việc tạm thời, không có thu nhập do tính thời vụ sản xuất

Những người không bị coi là người thất nghiệp bao gồm:

- Những người có việc làm nhưng hiện tại không làm việc vì một lý do nào đó như nghỉ phép, nghỉ ốm, tai nạn

- Những người trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động nhưng đang đi học hoặc đang thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước, làm nội trợ hoặc không có nhu cầu về việc làm

Như vậy, không phải tất cả những người không có việc làm đều là người thất nghiệp Chỉ những người không có việc làm, trong độ tuổi lao động, có nhu cầu tìm việc làm, mới được coi là người thất nghiệp Người thất nghiệp được quy định trong Bộ luật Lao động của Việt Nam bao gồm cả những người lao động đã từng đi làm và cả những người chưa từng đi làm, có nhu cầu tìm việc nhưng hiện không có việc làm

Người lao động thiếu việc làm theo quy định của Bộ luật Lao động (năm 2002) không được coi là người thất nghiệp

Luật BHXH (năm 2006) của Việt Nam cũng quy định người thất nghiệp là: "Người đang đóng bảo hiểm thất nghiệp mà bị mất việc làm hoặc chấm dứt hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc nhưng chưa tìm được việc làm"

Đối tượng của BHTN chỉ bao gồm những người thất nghiệp, đã từng làm việc có hợp đồng lao động (theo Bộ luật Lao động) và những người thất nghiệp được quy định trong Luật BHXH

Như vậy, người thất nghiệp chịu sự điều chỉnh của Luật BHXH là công dân Việt Nam, làm việc theo hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc mà các hợp đồng này không xác định thời hạn hoặc xác định thời hạn từ đủ 12 tháng đến 36 tháng, làm việc trong các đơn vị sử dụng lao động có sử dụng từ 10 lao động trở lên, có đóng BHTN theo quy định

và vì các lý do khác nhau mà bị mất việc làm, chấm dứt hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc, nhưng vẫn có nhu cầu làm việc và chưa tìm được việc làm

1.1.1.2 Phân loại thất nghiệp

Có nhiều tiêu chí để phân loại thất nghiệp

a Căn cứ vào loại hình thất nghiệp, có thể phân chia thất nghiệp thành những loại sau

- Thất nghiệp theo giới tính

- Thất nghiệp theo lứa tuổi

- Thất nghiệp theo vùng lãnh thổ

- Thất nghiệp theo ngành nghề

- Thất nghiệp theo dân tộc, chủng tộc

b Căn cứ vào lý do thất nghiệp, có các loại thất nghiệp sau

- Thất nghiệp do bỏ việc, họ là những người tự ý xin thôi việc vì những lý do khác nhau như tiền công thấp, công việc không phù hợp, địa điểm làm việc xa,

- Thất nghiệp do mất việc, là người lao động không có việc làm do chủ sử dụng lao động cho thôi việc vi một lý do nào đó

- Thất nghiệp do mới vào, họ là những người lần đầu tiên tham gia vào lực lượng lao động, nhưng chưa tìm được việc làm, đang tích cực tìm kiếm việc làm

- Thất nghiệp do quay lại, họ là những người lao động đã rời khỏi lực lượng lao động, nay muốn quay lại làm việc nhưng chưa tìm được việc làm

c Căn cứ vào nguồn gốc thất nghiệp, có thể thấy những loại thất nghiệp dưới đây

- Thất nghiệp dai dẳng, là mức thất nghiệp tối thiểu không thể giảm được trong một nền kinh tế năng động Dạng thất nghiệp này gồm những người tạm thời không có việc làm trong thời gian chuyển công việc trong một nền kinh tế mà lực lượng lao động và các công việc tìm người luôn thay đổi

- Thất nghiệp do cơ cấu, là thất nghiệp do không có sự đồng bộ giữa tay nghề, trình độ được đào tạo với cơ hội có việc làm khi nhu cầu và sản xuất thay đổi Nó xảy ra khi có sự thay đổi cơ cấu kinh tế làm mất cân đối giữa cung và cầu cục bộ trên thị trường lao động

- Thất nghiệp do thiếu cầu xảy ra khi cầu chung về lao động giảm xuống Nguyên nhân chính của hiện tượng này là do nền kinh tế suy thoái, tổng cầu giảm, kéo theo cầu lao động giảm

- Thất nghiệp do yếu tố ngoài thị trường xảy ra khi tiền công bị ấn định cao hơn mức tiền lương cân bằng, nhằm đảm bảo quyền lợi cho bộ phận lao động yếu thế trên thị trường Mức tiền lương này do Chính phủ ấn định hoặc do sức ép của công đoàn, nghiệp đoàn

- Thất nghiệp do công nghệ do áp dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật và công nghệ vào sản xuất, máy móc thiết bị thay thế con người, chỉ cần một số ít người vận hành, một bộ phận người lao động trong các dây chuyền sản xuất bị dôi ra, trở thành thất nghiệp công nghệ

- Thất nghiệp chu kỳ Xuất hiện do kinh tế phát triển mang tính chu kỳ Trong giai đoạn suy thoái, mức cầu chung về lao động giảm và do vậy làm gia tăng thất nghiệp Loại thất nghiệp này diễn ra theo chu kỳ và mang tính quy luật

d Phân loại thất nghiệp theo quan điểm hiện đại

- Thất nghiệp tự nguyện là thất nghiệp do không chấp nhận mức lương hiện hành của thị trường nên không đi làm, mặc dù họ vẫn có nhu cầu làm việc

- Thất nghiệp không tự nguyện là thất nghiệp do không tìm được việc làm, mặc dù

có nhu cầu tìm việc và sẵn sàng làm việc với mức lương hiện hành của thị trường lao động

- Thất nghiệp tự nhiên Là mức thất nghiệp xảy ra khi thị trường lao động ở trong trạng thái cân bằng ở mức thất nghiệp tự nhiên, nền kinh tế ở trạng thái toàn dụng lao động

Ngoài ra, còn có các loại thất nghiệp khác như thất nghiệp tạm thời, thất nghiệp do thời vụ, thất nghiệp bán phần, thất nghiệp toàn phần,

1.1.1.3 Nguyên nhân thất nghiệp

- Chu kỳ sản xuất kinh doanh

Hoạt động sản xuất kinh doanh bao giờ cũng mang tính chu kỳ Tính chất này ảnh hưởng tới việc làm phát sinh tình trạng thất nghiệp bởi sự mở rộng hay thu hẹp hoạt động sản xuất kinh doanh sẽ làm cung cầu trên thị trường lao động thay đổi Nếu các doanh nghiệp làm ăn có hiệu quả, mở rộng sản xuất kinh doanh thì cầu lao động tăng, các doanh nghiệp thu hút thêm lao động Khi các doanh nghiệp bước vào giai đoạn làm ăn kém hiệu quả, phải thu hẹp hoạt động sản xuất kinh doanh, cầu lao động giảm xuống, theo đó xuất hiện tình trạng một số lao động bị dư thừa Cung cầu trên thị trường lao động thay đổi không có sự phù hợp giữa cung và cầu lao động, làm phát sinh hiện tượng thất nghiệp

- Sự gia tăng dân số

Đây là nguyên nhân ảnh hưởng đến tình trạng thất nghiệp trong dài hạn Dân số gia tăng hàng năm sẽ bổ sung một lực lượng lao động rất lớn vào nguồn lực lao động của mỗi quốc gia Dân số càng tăng và tốc độ gia tăng càng nhanh thì lực lượng lao động dư thừa sẽ càng lớn Thêm vào đó, quá trình quốc tế hóa và toàn cầu hóa cũng có tác động tiêu cực đến thị trường lao động làm một bộ phận người lao động bị thất nghiệp Nguyên nhân này thường xuất hiện phổ biến ở các nước đang phát triển và chậm phát triển, những nước luôn có tỷ lệ gia tăng dân số cao Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân chính gây ra tình trạng thất nghiệp ở Việt Nam, cũng như ở nhiều nước đang phát triển khác

- Sự thay đổi cơ cấu ngành nghề

ở từng thời kỳ, sự phát triển kinh tế có thể dẫn tới thay đổi cơ cấu kinh tế Theo

đó, cơ cấu của một số ngành nghề thay đổi Những ngành nghề làm ăn có hiệu quả hoặc cần phải được mở rộng hoạt động sản xuất kinh doanh hoặc xuất hiện ngành nghề mới sẽ tạo cơ hội thu hút thêm nhiều lao động Nhưng lại có những ngành nghề phải thu hẹp sản

xuất, phải sa thải người lao động và một bộ phận người lao động bị thất nghiệp Trong trường hợp này, người lao động bị thất nghiệp muốn tham gia vào thị trường lao động trong những ngành nghề mới đòi hỏi họ phải được đào tạo lại để nâng cao trình độ chuyên môn, đáp ứng yêu cầu của công việc mới Trong thời gian đó, họ trở thành những người thất nghiệp do cơ cấu

- Sự ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật

Ngày nay khoa học kỹ thuật ngày càng không ngừng phát triển phục vụ cho đời sống con người Nhưng mặt trái của tiến bộ này có ảnh hưởng không nhỏ tới việc làm gia tăng tình trạng thất nghiệp ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật, đặc biệt là tự động hóa quá trình sản xuất diễn ra nhanh chóng và ngày càng phổ biến, điều này là hiển nhiên Bởi trong hoạt động sản xuất kinh doanh, mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận luôn được ưu tiên hàng đầu Do đó, các chủ doanh nghiệp, các nhà sản xuất luôn tìm cách mở rộng sản xuất, đổi mới dây chuyền công nghệ, nhằm nâng cao chất lượng sản phẩm, hạ giá thành sản xuất, nâng cao lợi thế cạnh tranh Tuy nhiên, quá trình này làm cho số công nhân bị thay thế bởi máy móc ngày càng gia tăng, bổ sung một lượng đáng kể vào đội quân thất nghiệp

- Do các yếu tố ngoài thị trường

Sự thay đổi thể chế chính trị hay việc điều chỉnh chính sách vĩ mô của các nước, các giải pháp điều hành kinh tế của Chính phủ cũng có thể làm cho nhu cầu sử dụng lao động có sự thay đổi, theo đó, làm cho tình trạng thất nghiệp thay đổi Việc quy định mức tiền lương tối thiểu của Nhà nước hoặc yêu cầu tăng lương của công đoàn, nghiệp đoàn cao hơn mức tiền lương cân bằng hiện hành của thị trường, dẫn đến làm gia tăng thất nghiệp không tự nguyện

- Nguyên nhân từ người lao động

Chính bản thân người lao động cũng tác động không nhỏ tới tình trạng thất nghiệp của mình Ví dụ, do người lao động không ưa thích công việc đang làm, hay địa điểm làm việc, không bằng lòng với vị trí đang đảm đương hay mức lương hiện có nên họ đi tìm công việc mới đáp ứng yêu cầu đó

- Một số nguyên nhân khác

Một loạt các nguyên nhân khác có thể dẫn đến người lao động bị thất nghiệp như người lao động có kinh nghiệm nhưng bị mất việc vì kỷ luật lao động kém Những người lao động trẻ tuổi tìm kiếm công việc lần đầu tiên trong đời không thể kiếm ngay được việc làm hoặc người lao động lớn tuổi sau một thời gian rời khỏi thị trường lao động nay muốn quay trở lại lực lượng lao động (như phụ nữ sau khi sinh và chăm sóc con nhỏ) Một nguyên nhân cũng không kém quan trọng đó là người lao động không còn đủ sức khỏe để đảm đương công việc đang làm phải tìm kiếm công việc khác phù hợp hơn

Trên đây là những nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng thất nghiệp trong điều kiện kinh tế thị trường Nguyên nhân của thất nghiệp rất đa dạng, phong phú và khác nhau tùy thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội của mỗi quốc gia Việc nghiên cứu nguyên nhân và ảnh hưởng của thất nghiệp đến kinh tế xã hội là rất cần thiết để hoạch định cũng như tổ chức triển khai chính sách nhằm giảm thiểu thất nghiệp

1.1.1.4 ảnh hưởng của thất nghiệp

Thất nghiệp không những ảnh hưởng trực tiếp tới bản thân người lao động và gia đình họ mà còn tác động mạnh mẽ tới tất cả các vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi quốc gia

- Đối với bản thân người lao động và gia đình họ: thất nghiệp có thể gây ra

những hậu quả rất trầm trọng Bởi vì khi bị mất việc làm thường đồng nghĩa với việc mất

đi nguồn thu nhập chủ yếu và đương nhiên khi thất nghiệp kéo dài sẽ dẫn đến sự khó khăn, nghèo túng Thất nghiệp gắn liền với sự mất mát thu nhập và dẽ dẫn tới bi kịch Hậu quả là

họ từng bước bị rơi sâu vào tình trạng dưới mức sống tiêu chuẩn chung của xã hội, sau đó nếu không có sự trợ giúp nào khác thì phải vay nợ và nếu kéo dài sẽ dẫn đến nợ nần chồng chất Sự tác động vào thu nhập cho gia đình phụ thuộc vào tiền thất nghiệp của bản thân họ nhận được cũng như thu nhập của những thành viên khác trong gia đình còn việc làm

Thậm chí hậu quả của nạn thất ghiệp còn không tự động xóa bỏ những rào cản đối với những người có việc làm trở lại, hòa nhập với đời sống xã hội chung Điều này diễn ra

đối với những người lao động, đặc biệt đối với người sau khi thất nghiệp, phải xác lập một quan hệ lao động mới, thường đi liền với điều kiện làm việc và điều kiện về tài chính kém hơn việc làm trước đó Nạn thất nghiệp cũng không chỉ là hậu quả về tài chính mà còn là hậu quả về khả năng nghề nghiệp Khi thất nghiệp kéo dài, hậu quả là họ bị mất đi khả năng nâng cao trình độ nghề nghiệp Điều đó sẽ đe dọa không chỉ về phía họ, họ sẵn sàng bị thất nghiệp, mà còn ngăn cản việc học nghề hay chuyển vào một nghề khác

- Đối với nền kinh tế: thất nghiệp chính là sự lãng phí nguồn lực xã hội, là một

trong những nguyên nhân cơ bản làm cho nền kinh tế bị đình đốn, chậm phát triển Vì khi

đó có một bộ phận người lao động trong độ tuổi lao động, có khả năng lao động nhưng vì

lý do khách quan không có việc làm thì dĩ nhiên sức sản xuất trong nước và thu nhập quốc dân thấp hơn so với khi mọi người đều co việc làm Ngoài ra, khủng hoảng kinh tế và thất nghiệp có mối quan hệ tác động qua lại chặt chẽ với nhau, đôi khi tạo thành vòng luẩn quẩn không thoát ra được Bên cạnh đó, thất nghiệp có thể làm cho xã hội bất ổn Đến lượt

nó làm cho kinh tế bị suy thoái, khủng hoảng trầm trọng hơn và có khả năng phục hồi chậm

- Đối với chính trị, xã hội: khi bị thất nghiệp, người lao động luôn ở trong tình

trạng hoang mang, lo lắng, căng thẳng và thất vọng Đặc biệt nếu người lao động là trụ cột, nuôi sống cả gia đình thì áp lực tâm lý càng đè nặng lên người lao động Từng cá nhân là

tế bào của gia đình, mỗi gia đình là tế bào của xã hội, như vậy thất nghiệp tác động đến cá nhân người lao động có nghĩa là đã tác động đến toàn xã hội Bởi vì, thất nghiệp sẽ dẫn đến nhiều hiện tượng tiêu cực của xã hội, đẩy người thất nghiệp đến chỗ bất chấp kỷ cương, vi phạm pháp luật, hủy hoại đạo đức để kiếm kế sinh nhai, kiếm tiền trang trải cho cuộc sống sinh hoạt hàng ngày như trộm cắp, cờ bạc, mại dâm, ma túy…

Thất nghiệp làm cho tình hình chính trị trở nên bất ổn, rối loạn nếu không được can thiệp kịp thời Thất nghiệp gây ra các cuộc biểu tình, đình công, là cơ hội cho các thế lực thù địch tiến hành các hoạt động chống phá nhà nước, chống phá Đảng cầm quyền Thất nghiệp còn làm cho người lao động giảm lòng tin vào chế độ, giảm lòng tin vào khả năng lãnh đạo của chính phủ cầm quyền

1.1.2 Một số vấn đề về bảo hiểm thất nghiệp

1.1.2.1 Sự ra đời và phát triển của bảo hiểm thất nghiệp

Trước thế kỷ thứ XIX, những hình thức nguyên thủy đầu tiên của BHTN được áp dụng đối với các thợ thủ công thủy tinh ở Bohemia và thợ sản xuất đăng ten ở Basel - Thụy Sĩ Những hình thức này chính là khởi thủy của các chương trình BHTN hiện đại ngày nay được các tổ chức công đoàn ở Châu Âu lúc đó áp dụng nhằm trả trợ cấp mất việc làm cho các thành viên của mình Dần dần quỹ BHTN của các tổ chức công đoàn được hình thành nhằm bảo vệ tất cả các thành viên của mình trong khu vực làm công ăn lương khi gặp rủi ro mất việc làm

Sau khi các quỹ thất nghiệp của các tổ chức công đoàn được thành lập, giới chủ ở các nước công nghiệp lớn đã tham gia vào các chương trình BHTN Những người sử dụng lao động này mong muốn thúc đẩy một lực lượng lao động ổn định và giữ được những người lao động có kỹ năng ở lại với doanh nghiệp của mình Trong chương trình BHTN như vậy, người sử dụng lao động đóng góp cho một quỹ liên kết trách nhiệm để chi trả trợ cấp cho người lao động của mình bị sa thải, bị thất nghiệp tạm thời hoặc bị thất nghiệp một phần Nguyên tắc hoạt động của các chương trình này là các chi phí về trợ cấp thất nghiệp được chuyển sang cho người tiêu dùng như là một phần của chi phí sản xuất Tuy nhiên, với chương trình loại này, rủi ro thất nghiệp chỉ được chia sẻ trong phạm vi một doanh nghiệp và chương trình đã không mấy thành công giống như trường hợp các quỹ BHTN của công đoàn mong muốn chi trả trợ cấp cho toàn bộ những người lao động làm công ăn lương

Những yếu kém của các chương trình BHTN trong phạm vi hẹp như thế này đã tác động đến chính quyền các cấp với mong muốn củng cố phạm vi bảo trợ đối với người lao động Một số chính quyền địa phương đã thành lập các quỹ BHTN tự nguyện cho người lao động thuộc địa phương mình Quỹ BHTN tự nguyện đầu tiên được thành lập năm 1893 tại Thụy Sĩ Tuy nhiên, cùng với triển vọng mở rộng phạm vi của mình đến các thành viên công đoàn, các quỹ thuộc chính quyền địa phương thành lập đã không chứng minh được sự thành công do tính tự nguyện tham gia của quỹ Các quỹ này thu hút chủ yếu những người

không có việc làm ổn định, dễ bị thất nghiệp nên gặp rất nhiều khó khăn về tài chính do phải chi trả nhiều

Một số chính quyền địa phương khác đã tham gia vào lĩnh vực bảo trợ một cách gián tiếp thông qua việc hỗ trợ tài chính cho một số quỹ BHTN, chủ yếu do các tổ chức công đoàn điều hành, với mục tiêu nâng cao mức trợ cấp mất việc do các quỹ này chi trả Hàng năm, khoản hỗ trợ tài chính này được chuyển cho quỹ trên cơ sở tổng trợ cấp đã được trả của năm trước

Kinh nghiệm của các chương trình BHTN tự nguyện đã đem lại nhiều thông tin hữu ích Sự thành công rất hạn chế của các chương trình như thế này cho thấy rủi ro thất nghiệp không thể được giải quyết trong phạm vi một doanh nghiệp mà phải được cân nhắc thông qua chia sẻ rủi ro trong một phạm vi và đối tượng tham gia rộng lớn hơn Một bài học được rút ra nữa là BHTN hoạt động trong phạm vi một địa phương không thể thực hiện theo nguyên tắc tự nguyện vì những nguy cơ vốn có của sự lựa chọn mang tính bất lợi cho quỹ (chủ yếu những người dễ gặp rủi ro mất việc làm mới tham gia chương trình) Các chương trình do công đoàn điều hành đã có những thành công nhất định, nhưng thường xuyên phải đối phó với những khó khăn về tài chính vì chỉ dựa vào sự đóng góp của các thành viên của mình Những chương trình này không đáp ứng được yêu cầu khi suy thoái xảy ra đối với một ngành công nghiệp cụ thể và phạm vi đối tượng rất hạn chế vì không áp dụng đối với những người lao động ngoài công đoàn, cũng như những người lao động không có tay nghề - những người có nguy cơ thất nghiệp cao nhất và đòi hỏi được quan tâm nhiều nhất Những chương trình do các chính quyền địa phương điều hành chỉ áp dụng trong một phạm vi địa lý hạn hẹp và do vậy chỉ cần một sự cản trở rất khiêm tốn trong một khu vực nhỏ cũng đủ làm cạn kiệt các quỹ đã có Vì vậy sự phát triển mang tính lôgic của BHTN đó là một hệ thống ở cấp quốc gia

Hệ thống pháp luật đầu tiên về BHTN được hình thành ở Na Uy và Đan Mạch trong thập kỷ đầu tiên của thế kỷ 20 Hệ thống pháp luật này đã hình thành các quỹ BHTN dựa trên nguyên tắc tham gia tự nguyện và có sự hỗ trợ tài chính của Nhà nước Những hệ

thống pháp luật tương tự đã được áp dụng ở các quốc gia châu Âu khác trong và sau Thế chiến thứ nhất

Anh là nước đầu tiên thực hiện BHTN dựa trên nguyên tắc bắt buộc (được Quốc hội Anh thông qua năm 1911) Italy là quốc gia thứ hai trên thế giới áp dụng hệ thống bắt buộc vào năm 1919 Trong những năm 1920, một loạt các quốc gia ở Châu Âu đã ban hành pháp luật quốc gia về BHTN bắt buộc Canada và Hoa Kỳ đã làm như vậy vào những năm 1930

Trợ cấp bằng tiền mặt dưới hình thức trợ giúp thất nghiệp được chi trả cho người thất nghiệp mà các nguồn thu nhập không vượt quá giới hạn quy định lần đầu tiên được thực hiện vào năm 1921 ở Luxembourg Năm 1938, New Zeala áp dụng một chương trình BHTN toàn diện và trợ giúp thất nghiệp được thực hiện trên cơ sở thẩm tra thu nhập của cá nhân Australia đã xây dựng một hệ thống tương tự vào năm 1944

Từ đó đến nay, BHTN bắt buộc đã được triển khai rộng đến các quốc gia khác Trợ cấp BHTN được chi trả cho những cá nhân bị thất nghiệp không do lỗi của họ và vì thế bị mất nguồn thu nhập mà họ và gia đình của họ phụ thuộc vào Khi bị thất nghiệp

"không tự nguyện" (nghĩa là những cá nhân không tự gây ra lý do để bị sa thải), người lao động sẽ được nhận trợ cấp BHTN, thông thường chỉ được nhận trong một khoảng thời gian tương đối ngắn Tuy nhiên, hạn chế thời gian chi trả trợ cấp BHTN không phải là vấn

đề đơn giản Nếu không có một sự kiểm soát chặt chẽ đối với những người đề nghị hưởng trợ cấp BHTN, các cơ quan quản lý BHTN sẽ phải chi trả trợ cấp thất nghiệp trong một thời gian không có giới hạn Điều này cũng có thể gắn với nguy cơ của việc giảm hoặc thậm chí triệt tiêu động cơ tìm kiếm việc làm mới

Hiện nay có ba loại hình BHTN chủ yếu trên thế giới:

- BHTN bắt buộc trong đó những nhóm người lao động nhất định bắt buộc phải tham gia;

- BHTN tự nguyện có sự hỗ trợ tài chính của Nhà nước, sự tham gia là tự nguyện (chỉ trừ trường hợp các thành viên công đoàn được yêu cầu đóng góp cho các quỹ của công đoàn);

- Trợ giúp thất nghiệp các quỹ công được hình thành dành cho những người bị mất việc khi đáp ứng được các điều kiện về thẩm tra thu nhập hoặc tài sản

1.1.2.2 Khái niệm bảo hiểm thất nghiệp

BHTN là sự hỗ trợ một phần thu nhập cho người lao động bị mất thu nhập do thất nghiệp và hỗ trợ họ sớm quay trở lại thị trường lao động

Như vậy, bên cạnh việc hỗ trợ một khoản tài chính đảm bảo ổn định cuộc sống cho người lao động trong thời gian mất việc làm thì mục đích chính của BHTN là thông qua các hoạt động đào tạo nghề, tư vấn, giới thiệu việc làm, sớm đưa những lao động thất nghiệp tìm được một việc làm mới thích hợp và ổn định

Nguồn tài chính hỗ trợ cho người thất nghiệp được lấy từ quỹ BHTN

Quỹ BHTN là quỹ tiền tệ tập trung, được hình thành từ sự đóng góp của các bên tham gia BHTN, theo nguyên tắc cộng đồng chia sẻ rủi ro, không vì mục đích lợi nhuận Quỹ này được dùng để trợ cấp cho người lao động bị thất nghiệp, nhằm đảm bảo ổn định đời sống cho họ và gia đình

1.2 Những Vấn Đề CƠ Bản Về Chính Sách bảo hiểm thất nghiệp

1.2.1 Khái niệm chính sách bảo hiểm thất nghiệp

Bảo hiểm thất nghiệp ra đời mang tính tất yếu khách quan, gắn liền với nền kinh tế thị trường, khi sức lao động được coi là một loại hàng hóa đặc biệt Mối quan hệ giữa các bên tham gia BHTN chỉ tồn tại và phát huy vai trò khi có sự quản lý vĩ mô của Nhà nước Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý phải sử dụng các công cụ quản lý nhằm đạt được các mục tiêu chiến lược phát triển của đất nước, trong đó có chính sách BHTN

Chính sách BHTN là sự tác động của Nhà nước tới các đối tượng tham gia BHTN thông qua các biện pháp, công cụ chính sách nhằm mục tiêu an sinh xã hội, ổn định và phát triển kinh tế

ở đây có ba điểm cần lưu ý:

Thứ nhất, chính sách BHTN là một chính sách công Do vậy, chủ thể chính sách là

Nhà nước

Thứ hai, đối tượng của chính sách là những người lao động tham gia đóng BHTN

và chủ sử dụng lao động Chỉ những người lao động tham gia đóng BHTN bị thất nghiệp mới được hưởng lợi từ chính sách BHTN Chủ sử dụng lao động được coi là đối tượng của chính sách BHTN khi họ phải tuân thủ những quy định của Nhà nước về nghĩa vụ đóng góp tài chính hỗ trợ cho người lao động trong trường hợp bị thất nghiệp

Thứ ba, các biện pháp, công cụ chính sách được Nhà nước sử dụng bao gồm các

quy định về quyền lợi và nghĩa vụ, trách nhiệm của những người tham gia BHTN, chủ sử dụng lao động, quy định về nguồn tài chính, chế độ BHTN,

Chế độ BHTN là một khái niệm có phạm vi hẹp hơn khái niệm chính sách BHTN Chế độ BHTN chỉ đề cập tới những quy định về mức đối tượng, điều kiện được hưởng trợ cấp thất nghiệp, mức hưởng trợ cấp thất nghiệp, hỗ trợ tư vấn tìm việc làm, đao tạo nghề

và bảo hiểm y tế Chính sách BHTN không chỉ bao hàm chế độ BHTN mà còn cả các quy định về đối tượng tham gia, nguồn hình thành quỹ và các tổ chức chịu trách nhiệm triển khai thực hiện chính sách BHTN, …

1.2.2 Vai trò, nguyên tắc của chính sách bảo hiểm thất nghiệp

1.2.2.1 Vai trò của chính sách bảo hiểm thất nghiệp

- Chính sách BHTN có vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ người lao động khi họ

bị mất việc làm

Chính sách BHTN hỗ trợ một phần thu nhập cho người lao động bị thất nghiệp,

giúp họ và gia đình họ có thể tránh rơi vào tình trạng cùng cực, nghèo khổ, giúp người lao động có cuộc sống ổn định trong thời gian bị thất nghiệp và để tìm việc làm mới

Chính sách BHTN hỗ trợ họ tìm kiếm việc làm và cơ hội có việc làm thông qua việc tư vấn, giới thiệu việc làm, đào tạo nghề để giúp họ có điều kiện sớm quay trở lại thị trường lao động Ngoài ra, người lao động bị thất nghiệp còn được hưởng nhiều quyền lợi khác từ chính sách BHTN như được đóng bảo hiểm y tế trong thời gian bị thất nghiệp

- Chính sách BHTN của Chính phủ hỗ trợ người sử dụng lao động trong việc giải quyết vấn đề thất nghiệp của người lao động

Chính sách BHTN của Chính phủ hỗ trợ tài chính cho người lao động bị thất nghiệp, điều đó gián tiếp hỗ trợ cho người sử dụng lao động, giảm áp lực cho họ trong vấn

đề hỗ trợ người lao động bị thất nghiệp Mặt khác, chính sách cung cấp thông tin, tư vấn đào tạo cho người lao động bị thất nghiệp tìm việc làm, giúp cho người sử dụng lao động, những người có nhu cầu lao động và những người thất nghiệp, đang có nhu cầu tìm việc làm, có nhiều cơ hội gặp nhau hơn Theo đó, người sử dụng lao động được đáp ứng nhu cầu lao động phù hợp hơn

- Chính sách BHTN góp phần vào sự ổn định, phát triển kinh tế xã hội của đất nước

Thất nghiệp sẽ dẫn đến tình trạng mất thu nhập đột ngột và đương nhiên khi thất nghiệp kéo dài sẽ dẫn đến sự khó khăn, nghèo túng, người thất nghiệp sống dưới mức tiêu chuẩn chung của xã hội Điều đó có thể phát sinh các tệ nạn xã hội, gây bất ổn cho xã hôi Chính sách BHTN ra đời nhằm góp phần giảm thiểu tình trang thất nghiệp, giúp người thất nghiệp và gia đình họ có cuộc sống ổn định trong thời gian bị thất nghiệp, góp phần ổn định cho xã hội, tạo điều kiện cho kinh tế phát triển

Mục tiêu chính của BHTN là giúp người thất nghiệp sớm quay trở lại thị trưởng lao động thông qua việc hỗ trợ tư vấn giới thiệu việc làm, đạo tạo nghề, làm giảm thiểu tình trạng thất nghiệp Thất nghiệp giảm, có nghĩa là nhiều người lao động tìm được việc làm Nguồn nhân lực không bị lãng phí và được sử dụng vào các hoạt động tạo ra của cải cho xã hội, thúc đẩy kinh tế phát triển

1.2.2.2 Một số nguyên tắc cơ bản của chính sách bảo hiểm thất nghiệp

Chính sách BHTN của các nước được xây dựng và thực thi dựa trên những nguyên tắc sau:

Thứ nhất, chính sách BHTN dựa trên nguyên tắc cộng đồng chia sẻ rủi ro

BHTN là "hạt nhân" của chính sách thị trường lao động, nằm trong hệ thống chính sách kinh tế-xã hội, góp phần đảm bảo lợi ích của các bên trong quan hệ lao động Do vậy, BHTN dựa trên sự tương trợ giữa các cá nhân trong xã hội, theo đó số đông bù số ít Nếu nguyên tắc này không được đảm bảo thì các khoản trợ cấp thất nghiệp sẽ chỉ đơn thuần là một khoản "tiền tiết kiệm trả muộn" và ý nghĩa xã hội của BHTN sẽ mất đi

Chính vì vậy, việc tham gia vào BHTN phải là bắt buộc đối với người lao động và người sử dụng lao động Những chủ thể này đều có trách nhiệm tham gia BHTN và đây được coi là một nội dung trong hợp đồng lao động Nhà nước chỉ thực hiện chức năng quản lý và hỗ trợ khi cần thiết

Thứ hai, chế độ BHTN được xây dựng trên cơ sở quan hệ hữu cơ giữa đóng góp

và thụ hưởng

Trong cơ chế thị trường, đối với các hoạt động kinh doanh, Nhà nước chỉ thực hiện chức năng quản lý nên khi xây dựng chính sách BHTN cần có tỷ lệ tương xứng giữa đóng góp với thụ hưởng của người lao động, hạn chế tới mức thấp nhất sự bù đắp của Nhà nước đối với quỹ BHTN

Một trong các vai trò quan trọng của BHTN là hỗ trợ cuộc sống cho người lao động khi bị mất thu nhập do thất nghiệp gây nên Do đó, tỷ lệ hưởng và thời gian hưởng trợ cấp BHTN hàng tháng được quy định trên nguyên tắc đảm bảo mức sống tối thiểu cho

người lao động và được cân đối với mức đóng góp BHTN trước đó của người lao động Khi xác định mức hưởng trợ cấp BHTN một mặt căn cứ vào khả năng chi trả của quỹ BHTN, mặt khác còn đảm bảo khuyến khích người lao động chủ động tìm kiếm việc làm nhằm thoát khỏi tình trạng thất nghiệp

Thứ ba, Quỹ BHTN được quản lý thống nhất, dân chủ, công khai và hạch toán độc

lập

Do quỹ BHTN được hình thành từ sự đóng góp của các bên tham gia là: người sử dụng lao động, người lao động và Nhà nước nên hoạt động của quỹ phải dựa trên nguyên tắc quản lý thống nhất, dân chủ, công khai và hạch toán độc lập Quỹ BHTN do một cơ quan quản

lý thống nhất từ trung ương đến địa phương theo chế độ tài chính của Nhà nước Quỹ được sử dụng vào các mục đích như: Chi trả trợ cấp BHTN cho người lao động; Chi cho các hoạt động tìm việc làm cho người thất nghiệp; Chi cho công tác đào tạo, đào tạo lại, học nghề cho người thất nghiệp; Chi phí cho hoạt động của bộ máy quản lý BHTN…

Do vậy, quỹ BHTN là một quỹ tài chính độc lập, tự thu, tự chi Sau khi thành lập, quỹ này độc lập với ngân sách Nhà nước để chủ động giải quyết vấn đề thất nghiệp Quỹ này không được sử dụng để giải quyết các vấn đề xã hội khác

Thứ tư, Nhà nước thống nhất quản lý chính sách BHTN Nhà nước thống nhất

quản lý BHTN thể hiện trước hết ở việc Nhà nước trực tiếp ban hành pháp luật về BHTN,

tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện chế độ này Căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội ở từng thời kỳ mà Nhà nước xây dựng chương trình quốc gia về BHTN, các qui định pháp luật về như thu hẹp hay mở rộng đối tượng, điều kiện hưởng và mức hưởng…

Với tư cách là người đại diện và thực hiện các chính sách xã hội, Nhà nước còn có trách nhiệm đóng góp vào quỹ BHTN, áp dụng các biện pháp để bảo tồn giá trị quỹ và làm cho quỹ tăng trưởng Ngoài ra, Nhà nước thống nhất tổ chức, quản lý sự nghiệp BHTN cho toàn xã hội nhưng không bao cấp, không lấy ngân sách để chi trả mà chỉ hỗ trợ một phần

Thứ năm, chính sách BHTN đảm bảo nguyên tắc lành mạnh hóa thị trường lao

động Để giải quyết thất nghiệp đòi hỏi phải có một chính sách tổng thể, được thiết kế để kích thích nền kinh tế Xu hướng chung của các nước hiện nay là, ngoài trợ cấp cho người lao động, khi thất nghiệp, có điều kiện sinh sống, người ta còn thực hiện thêm biện pháp đào tạo lại người lao động để họ có điều kiện dễ tìm việc làm mới Vì vậy, BHTN được liên kết chặt chẽ với các biện pháp thị trường lao động tích cực như tạo ra chỗ làm việc mới, bảo vệ chỗ làm việc, nâng cao năng lực cho người lao động, tìm việc làm cho người thất nghiệp Các biện pháp này luôn gắn liền với chính sách và chương trình việc làm quốc gia BHTN thường được thống nhất với chương trình việc làm quốc gia Đây như một biện pháp, chính sách hỗ trợ lao động nhằm đẩy lùi thất nghiệp, nhanh chóng đưa người thất nghiệp trở lại làm việc

1.2.3 Nội dung của chính sách bảo hiểm thất nghiệp

1.2.3.1 Mục tiêu của chính sách bảo hiểm thất nghiệp

Chính sách BHTN có các mục tiêu chủ yếu sau đây:

- An sinh xã hội: Thất nghiệp là vấn đề nan giải đối với bất kỳ nước nào Thất nghiệp gia tăng làm cho các tệ nạn xã hội phát triển, người lao động lâm vào tình cảnh túng quẫn và trở nên nghèo đói Để giải quyết vần đề thất nghiệp và đảm bảo an sinh xã hội thì cần phải có nhiều chính sách, trong đó có chính sách BHTN Chính sách BHTN không chỉ đảm bảo cho người lao động mất việc làm, có một khoản thu nhập, giúp họ và gia đình họ ổn định cuộc sống trong một thời gian nhất định mà mục tiêu chính của chính sách BHTN là giúp người lao động sớm quay trở lại thị trường lao động tìm việc làm và trong qua trình tìm việc làm người lao động còn được chăm sóc y tế miễn phí

- ổn định và phát triển kinh tế: Thất nghiệp gia tăng làm cho tình hình chính trị -

xã hội bất ổn, lãng phí nguồn lực xã hội và là một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho nền kinh tế bị đình đốn, chậm phát triển Chính sách BHTN giúp người thất nghiệp sớm quay trở lại làm việc, theo đó, nguồn lực lao động của đất nước không bị láng phí

Việc có nhiều người thất nghiệp tìm được việc làm không chỉ giúp họ tăng thu nhập, ổn định cuộc sống mà còn thúc đẩy kinh tế phát triển

1.2.3.2 Những quy định cơ bản của chính sách bảo hiểm thất nghiệp

Chính sách BHTN của các quốc gia thường đề cập tới những vấn đề sau đây:

a Đối tượng áp dụng của chính sách BHTN

Xác định đối tượng áp dụng BHTN (những người cần được bảo vệ) là một trong những vấn đề có tính nguyên tắc được đặt ra khi xây dựng nội dung của BHTN Để xác định ranh giới của sự bảo vệ xã hội chống thất nghiệp, người ta xem xét các yếu tố: Nhu cầu bảo vệ, sự quan tâm về mặt tài chính và quản lý

Nhìn chung, đa số các nước quy định chỉ những người làm công ăn lương (làm công cho chủ) mới được tham gia BHTN Còn những người lao động độc lập thì không thuộc đối tượng tham gia BHTN Quy định này được thể hiện tại Điều 2, Công ước số 44 của ILO:

Tuy nhiên, tùy hoàn cảnh mỗi nước có thể đặt thêm các trường hợp ngoại lệ đối với một số đối tượng thuộc các dạng sau: Các gia nhân (những người giúp việc nhà); người lao động làm việc tại nhà; công chức nhà nước có việc làm ổn định; người lao động có thu nhập cao có thể tự mình phòng chống rủi ro thất nghiệp; những người lao động làm việc theo mùa vụ; những người lao động trẻ, sát cận tuổi lao động theo quy định; những lao động đã vượt quá tuổi quy định, nghỉ hưu, đang được hưởng trợ cấp hưu trí; người lao động làm việc tùy dịp hoặc phụ trợ; thành viên trong gia đình của chủ nhân;

Công ước này không áp dụng cho thủy thủ, thủy thủ đánh cá và lao động nông nghiệp [49]

Sở dĩ có các trường hợp ngoại lệ này là vì nguyên tắc chung xác định đối tượng cần được bảo vệ là tìm cách đạt được sự cân bằng giữa các yếu tố như nhu cầu bảo vệ, sự quan tâm về mặt quản lý cũng như về mặt tài chính Tuy nhiên, đôi khi các yếu tố này lại không phù hợp với nhau, gây ra khó khăn khi quyết định cho đối tượng gia nhập hay loại

trừ khỏi đối tượng tham gia BHTN Do đó khi xác định phạm vi áp dụng của BHTN cần nghiên cứu riêng cách giải quyết đối với các trường hợp đó

Thứ nhất, đối với những người giúp việc nhà, đầy là loại lao động mà sự tham gia

bảo hiểm đặt ra nhiều vấn đề nan giải nhất về mặt quản lý cũng như về mặt tài chính Đa

số những người này được tuyển dụng để làm việc nhà Chủ nhân thường là một gia đình chỉ thuê mướn một người làm Vì vậy, việc quản lý đối tượng này rất khó khăn, tốn kém chi phí và khó xác định thời điểm bắt đầu thất nghiệp thực sự của đối tượng này Hơn nữa những người giúp việc nhà thường hưởng phần lớn thù lao dưới dạng hiện vật (vì họ được chủ nhà nuôi ăn và cung cấp chỗ ở), do đó không thuận tiện cho việc tính số đóng góp như trường hợp thù lao bằng tiền Nhưng những người giúp việc nhà lại có nhu cầu bảo vệ chống lại thất nghiệp khẩn thiết hơn những loại lao động khác, vì so với các nghề nghiệp khác, việc làm của những người này không ổn định bằng, họ lại thường bị thôi việc một cách đột ngột và đồng lương của họ cũng rất khiêm tốn nên không có khả năng dành dụm cho những ngày không may bị thất nghiệp Như vậy, trên khía cạnh xã hội, người giúp việc nhà cần được đưa vào là đối tượng áp dụng của BHTN Nhưng trên khía cạnh quản lý của các nước mới thiết lập BHTN thì việc mở rộng đối tượng áp dụng BHTN cho những người giúp việc nhà có thể tạm hoãn cho đến khi hệ thống BHTN được hoàn thiện; nhưng những nước này cũng phải tính đến việc mở rộng đối tượng áp dụng BHTN khi điều kiện cho phép

Thứ hai, là đối với những lao động làm việc tại nhà, những người lao động làm

việc tại nhà là những người nhận của người ủy nhiệm các nguyên vật liệu, dụng cụ để hoàn thành công việc được giao tại nhà mình hoặc một nơi nào khác mà họ không chịu sự đôn đốc, kiểm soát trực tiếp của người ủy nhiệm Như thế, họ được gần như tự do làm việc cho chính mình, nhưng cũng đặt dưới sự kiểm tra của người ủy nhiệm nên họ ở vào thế vừa là người làm công ăn lương, vừa là người lao động độc lập Họ cũng đứng trước nguy cơ mất việc làm, do đó mất thu nhập và có nhu cầu được bảo vệ chống thất nghiệp

Thứ ba, công chức nhà nước có việc làm thường xuyên hoặc theo hợp đồng dài

hạn do đó công việc khá ổn định và không có nhu cầu khẩn thiết tham gia BHTN

Thứ tư, đối với người lao động có thu nhập cao, những đối tượng này có thể tự

phòng chống rủi ro thất nghiệp Nhưng người ta cũng cho rằng việc làm có thu nhập cao thường không ổn định bằng các việc làm khác Hơn nữa, không phải toàn bộ những người

có thu nhập cao đều có khả năng dành dụm để tự bảo vệ khi mất việc làm Xét trên khía cạnh quản lý thì nếu loại trừ không cho những người có thu nhập cao tham gia BHTN thì chi phí quản lý không được cắt giảm nhiều Xét trên khía cạnh tài chính, số đóng góp của những người có thu nhập cao thường giúp cho BHTN tăng thu và thuận lợi cho sự cân đối tài chính của quỹ Do đó cần cân nhắc xem có nên cho những người có thu nhập cao tham gia BHTN hay không

Thứ năm, đối với lao động làm việc theo mùa vụ, việc làm theo mùa là những

công việc thực hiện mỗi năm vào một thời kỳ hầu như nhất định, kéo dài từ vài tuần đến vài tháng Về mặt BHTN, người lao động làm việc theo mùa chỉ bị mất lương khi bị thất nghiệp vào lúc đang mùa (thời kỳ được thuê mướn làm việc) BHTN không chấp nhận sự không có việc làm trong những thời kỳ khác không phải là mùa là nguyên nhân làm mất thu nhập Vì vậy, khi thực hiện BHTN, nhiều nước trên thế giới không áp dụng với người lao động theo mùa vụ

Thứ sáu, đối với những lao động trẻ sát cận tuổi lao động theo quy định, đa số

những người trẻ tuổi khi chưa đạt tới một độ tuổi nào đó thường chưa bắt đầu lao động hoặc không có đều đặn một việc làm đầy đủ thời gian Những người này lại thường sống với gia đình và chưa phải là người trụ cột Do vậy, việc xác định một thiếu niên không có việc làm có phải bị thất nghiệp hay không là điều khá khó khăn Vả lại, những lao động này cũng chưa có nhu cầu khẩn thiết được bảo vệ chống thất nghiệp Thêm vào đó, những lao động trẻ chỉ được trả thù lao một cách khá khiêm tốn, do đó đóng góp BHTN đối với những đối tượng này có thể là một gánh nặng tài chính Với các lý do này, các quốc gia cần nghiên cứu kỹ trước khi chấp nhận hay loại trừ khỏi đối tượng áp dụng của BHTN những lao động trẻ chưa đạt đến một độ tuổi nhất định

Thứ bảy, đối với những người già khi tiến gần đến tuổi nghỉ hưu, năng lực làm

việc thường giảm đi và nguy cơ bị thất nghiệp tăng Do đó, nếu không thận trọng quỹ

BHTN sẽ phải chi một phần lớn trong tổng số trợ cấp cho những người già mà do thể trạng, họ khó có thể kiếm và giữ được việc làm Vì vậy nên loại trừ khỏi BHTN những người đã vượt trên một hạn tuổi nhất định

Thứ tám, đối với lao động làm việc tùy dịp và phụ trợ, công việc tùy dịp và phụ trợ

(ngoài hoạt động nghề nghiệp bình thường) là những công việc làm không thường xuyên, đầy đủ thời gian do đó thường bị loại trừ khỏi BHTN vì việc mất thu nhập sẽ không gây ảnh hưởng lắm (do họ đã có thu nhập từ hoạt động nghề nghiệp chính), vả lại nhu cầu bảo vệ cũng không khẩn thiết

Thứ chín, đối với người làm công là thành viên trong gia đình của chủ nhân

Những người này có liên hệ thân thuộc, gần gũi với chủ nhân nên sẽ khó khăn trong việc kiểm tra tình trạng thất nghiệp, và cũng dễ xảy ra lạm dụng Thêm vào đó, việc mất thu nhập cũng không giây khó khăn trầm trọng cho họ, do đó hầu hết các nước trên thế giới đều loại trừ những người này ra khỏi đối tượng áp dụng của BHTN

Lao động nông nghiệp (nông, lâm, ngư nghiệp) cũng bị loại trừ khỏi đối tượng áp dụng BHTN do việc quản lý những đối tượng này co nhiều khó khăn và tài chính của quỹ BHTN cho đối tượng này cũng có khó khăn Sản xuất của lao động nông nghiệp phân tán, việc đăng ký tham gia, thu tiền đóng góp là khó khăn Việc làm mang tính mùa vụ không thường xuyên, do đó khó xác định xem họ có bị thất nghiệp thực sự hay không Các đối tượng này có thu nhập thấp nên việc đóng phí BHTN sẽ khó khăn

Trên đây là những khía cạnh cần xem xét khi xác định đối tượng áp dụng BHTN Nhìn chung, khi BHTN được tổ chức dưới dạng một chế độ BHXH, đối tượng áp dụng BHTN thường trùng với đối tượng áp dụng BHXH

b Chế độ BHTN

- Về điều kiện hưởng BHTN

Muốn được hưởng trợ cấp BHTN, người thất nghiệp phải có đủ các điều kiện sau (theo Công ước số 44 của ILO): Có năng lực làm việc và sẵn sàng làm việc nhưng hiện tại không có việc làm; Có đăng ký tìm việc tại một phòng tìm việc do cơ quan có thẩm quyền

xác nhận hay tại một trung tâm đào tạo và giới thiệu việc làm do Nhà nước quản lý; Có sổ BHTN để chứng nhận có tham gia đóng BHTN đủ thời hạn quy định của thời kỳ dự bị; Trước đó không tự ý nghỉ việc vô cớ hoặc không phải bị nghỉ việc vì kỷ luật hay tranh chấp nghề nghiệp; Có giấy chứng nhận mức lương hay thu nhập trước khi bị thất nghiệp (trường hợp trả trợ cấp theo mức lương)

Thứ nhất, về điều kiện "có năng lực làm việc và sẵn sàng làm việc"

BHTN nhằm bảo vệ người lao động bị mất việc làm do những nguyên nhân nằm ngoài ý muốn chủ quan của người lao động Do vậy, nếu người lao động không có việc làm do không có khả năng lao động thì sẽ không thuộc trách nhiệm của BHTN Vì vậy, muốn được nhận trợ cấp thất nghiệp, người thất nghiệp phải có "năng lực làm việc" (khả năng lao động) Đây là điều kiện chủ yếu mà luật BHTN các nước đều đặt lên hàng đầu

Cùng với việc "có khả năng lao động", muốn được hưởng trợ cấp BHTN, người thất nghiệp phải "sẵn sàng làm việc" Đây là một điều kiện liên quan đến cá nhân người thất nghiệp Người xin hưởng trợ cấp BHTN được xem như "sẵn sàng làm việc" nếu hoàn cảnh cá nhân của họ cho phép họ nhận ngay lập tức việc làm phù hợp mà cơ quan giới thiệu việc làm tìm được cho họ

Sự "sẵn sàng làm việc" được xác nhận qua thủ tục ghi danh, trình diện tại cơ quan giới thiệu việc làm Qua thủ tục này, cơ quan giới thiệu việc làm sẽ có biện pháp nghiệp vụ để đánh giá sự "sốt sắng", ý chí muốn làm việc của từng người xin hưởng trợ cấp BHTN, người thất nghiệp từ chối việc làm phù hợp do cơ quan giới thiệu việc làm tìm cho thì họ có thể sẽ bị mất quyền hưởng trợ cấp

Thứ hai, về điều kiện "có đăng ký tìm việc tại một phòng tìm việc"

Sự trợ giúp lớn nhất mà xã hội có thể mang lại cho người thất nghiệp là tìm cho họ một việc làm mới, việc cung cấp một khoản trợ cấp bù đắp thu nhập đã mất chỉ là thứ yếu

Do đó, để được hưởng trợ cấp BHTN, người thất nghiệp phải đăng ký tìm việc làm ở một phòng tìm việc Ngoài ra, đây cũng là cách tốt nhất và đơn giản nhất đề kiểm trả khả năng lao động, sự sẵn sàng và ý chí làm việc của người thất nghiệp

Thứ ba, về "thời kỳ dự bị", để tránh sự lạm dụng của người thất nghiệp, chính sách

BHTN của các nước đều quy định về thời gian dự bị Đó là khoảng thời gian người lao động có tham gia đóng góp cho quỹ BHTN trước khi thất nghiệp

Quy định về thời kỳ dự bị có hai tác dụng, thứ nhất, thời kỳ dự bị đảm bảo rằng

chỉ có những người thực sự và thường xuyên thuộc lao động hoạt động kinh tế thì mới có thể xem như mất thu nhập thực sự, khi lâm vào tình trạng thất nghiệp, do đó cần một

khoản trợ cấp thay thế; thứ hai, nhờ thời gian dự bị mà cơ quan BHTN có thể đảm bảo số

đóng góp của mỗi người tham gia BHTN sẽ đạt tới mức tối thiểu khi xảy ra thất nghiệp, điều này góp phần cân đối tài chính quỹ BHTN

Tùy thuộc vào tình hình kinh tế - xã hội của mỗi nước và tình hình tài chính của quỹ BHTN mà độ dài của thời kỳ dự bị được các nước quy định rất khác nhau Điều 6, Khuyến cáo số 44 của ILO có hướng dẫn: "Thời kỳ dự bị thường không vượt quá 26 tuần

lễ làm việc (tức là tối thiểu phải có 26 lần đóng góp hàng tuần) trong thời gian 12 tháng trước khi xin hưởng trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp" [49]

Các trường hợp không được hưởng trợ cấp BHTN

Người thất nghiệp có thể bị mất quyền hưởng trợ cấp BHTN trong các trường hợp sau: Bị mất việc làm do lỗi cố ý của mình hoặc tự ý bỏ việc không có lý do chính đáng; Từ chối một việc làm phù hợp do cơ quan giới thiệu việc làm tìm cho; Có hành vi gian lận để hưởng trợ cấp;

- Mức hưởng và thời gian hưởng trợ cấp BHTN

+ Mức hưởng trợ cấp

Khi mất việc làm, người lao động mất phương tiện mưu sinh do nguồn thu nhập không còn Để giúp đỡ họ giảm bớt khó khăn trong cuộc sống trong thời gian chờ tìm được việc làm mới, BHTN sẽ cung cấp cho họ khoản trợ cấp tạm thời để ổn định cuộc sống Trợ cấp này được trả hàng tháng và bằng tiền mặt

Đối với khoản trợ cấp bằng tiền mặt, có hai quan điểm xác định mức trợ cấp hợp

lý Quan điềm thứ nhất cho rằng mức trợ cấp BHTN phải xây dựng sao cho đem lại sự bảo

vệ tối thiểu cho người lao động Điều này có nghĩa là mức trợ cấp phải đủ giúp người lao động giải quyết các nhu cầu thiết yếu như lương thực, nhà ở, chất đốt…để tạm sống qua ngày, chờ tìm được việc làm mới Với quan điểm này, trợ cấp BHTN phải đồng loạt bằng nhau cho mọi người có tham gia BHTN Quan điểm thứ hai cho rằng mức trợ cấp BHTN phải đảm bảo mức sống gần với mức sống trước khi thất nghiệp của từng loại đối tượng, tức là trợ cấp này phải chiếm tỷ lệ tương đối so với mức lương của người lao động được lĩnh trước khi thất nghiệp

Khi xác định mức trợ cấp phải lưu ý đến mức trợ cấp quá thấp sẽ không đủ giải quyết nhu cầu tối thiểu, kết quả là cuộc sống của người lao động sẽ gặp khó khăn Còn nếu mức trợ cấp BHTN cao ngang bằng tiền lương trước khi thất nghiệp sẽ khuyến khích người lao động không làm việc, kéo dài thời gian hưởng trợ cấp, gây thiệt hại cho quỹ BHTN và có ảnh hưởng xấu đến tình hình sản xuất Do đó, mức trợ cấp BHTN hợp lý là mức được xác lập trên cơ sở dung hòa một cách tương đối hai quan điểm trên, tức là mức này vừa đảm bảo mức sống tối thiểu nhưng phải thấp hơn mức lương đang hưởng khi còn làm việc của người lao động

+ Thời gian hoãn hưởng trợ cấp BHTN

Trong BHTN có quy định rằng không phải người lao động bắt đầu thời gian nghỉ do thất nghiệp là được hưởng trợ cấp BHTN ngay, mà trái lại, phải sau một thời gian nhất định mới được hưởng, đó là thời gian hoãn hưởng (chậm hưởng) BHTN Nói cách khác, thời gian hoãn hưởng là thời gian kể từ khi người thất nghiệp nộp đơn xin hưởng trợ cấp đến khi họ thực sự nhận được trợ cấp Mục đích của thời gian hoãn hưởng là để giảm bớt gánh nặng tài chính cho quỹ BHTN đối với các trường hợp tạm ngừng việc ngắn hạn Theo Khuyến cáo số

44 của ILO, thời gian này không được vượt quá 8 ngày cho mỗi thời kỳ thất nghiệp

+ Thời gian hưởng trợ cấp BHTN

Theo Khuyến cáo số 44 của ILO, thời gian trả trợ cấp dài hay ngắn là tùy thuộc vào khả năng tài chính của quỹ BHTN Thời gian này càng dài càn tốt nếu quỹ còn đủ khả năng chi trả và người lao động còn có yêu cầu giúp đỡ (khi nào còn ở trong tình trạng thất nghiệp thì người lao động còn cần được nhận trợ cấp BHTN)

Điều 24, Công ước số 102 hướng dẫn: Trợ cấp thất nghiệp có thể trả suốt thời gian người lao động bị mất việc làm ngoài ý muốn, và đôi khi trợ cấp này cũng có thể hạn chế trong nhiều trường hợp đối với các loại đối tượng hưởng trợ cấp Riêng đối với đối tượng hưởng trợ cấp là người làm công ăn lương, thời gian hưởng trợ cấp có thể bị hạn chế trong khoảng 13 tuần trong từng thời kỳ 12 tháng [50]

Thời gian được hưởng trợ cấp BHTN cũng có thể được chia thành nhiều bậc theo thời gian tham gia đóng dài hay ngắn ở một số nước phát triển, thời gian hưởng trợ cấp BHTN có thể lên đến 3 năm hoặc hơn Nhưng đối với các nước đang phát triển, số người thất nghiệp là khá lớn thì thời gian trả trợ cấp tối đa thường chỉ là 1 năm

- Đào tạo nghề và tư vấn tìm việc làm

Ngoài hỗ trợ tài chính do bị mất thu nhập, người tham gia BHTN còn được hưởng các quyền lợi khác như được đài thọ chi phí đào tạo nghề nghiệp mới và giúp tìm việc làm mới phù hợp với khả năng; Cung cấp thông tin về các cơ sở dạy nghề; nhu cầu tuyển dụng lao động của các nghề, của các doanh nghiệp; Tư vấn cho người lao động về việc tuyển chọn nghề, chọn việc, biện pháp để người lao động có thể đáp ứng được yêu cầu của người tuyển dụng; được đóng bảo hiểm y tế trong thời gian bị thất nghiệp;

c Nguồn hình thành quỹ BHTN

Quỹ BHTN thường được hình thành từ 3 nguồn đóng góp là người lao động, người sử dụng lao động và Nhà nước Đối với những người lao động độc lập (không có chủ sử dụng lao động) thì chỉ có hai nguồn: Người lao động và Nhà nước

ở các nước trên thế giới, đóng góp BHTN do Nhà nước và giới chủ gánh chịu, bởi

vì ở một mức độ nào đó, trong sự ràng buộc về quan hệ hợp đồng lao động, người sử dụng lao động phải có trách nhiệm về các rủi ro (trong đó có rủi ro thất nghiệp) xảy ra cho người lao động mà họ đang sử dụng

Sự tham gia của Nhà nước là điều kiện không thể thiếu, bởi vì thất nghiệp là một vấn đề xã hội Do vậy, với các quốc gia chưa thực hiện BHTN thì Nhà nước thực hiện chính sách trợ giúp xã hội về thất nghiệp (cứu trợ cho người thất nghiệp) Còn với những

quốc gia thực hiện BHTN thì hoặc là Nhà nước đóng góp thường xuyên cho quỹ BHTN bằng cách trích một phần tiền thuế theo một tỷ lệ cố định tính trên khoản đóng góp của người sử dụng lao động và người lao động; hoặc Nhà nước chỉ tham gia với tư cách bảo trợ cho quỹ khi phần đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động không đủ đáp ứng các chi phí hoặc dự trữ của quỹ bị ảnh hưởng do các biến động về tiền tệ khi Nhà nước thay đổi các chính sách kinh tế - xã hội

Phần đóng góp của người lao động là để cho họ ý thức được ý nghĩa của việc dự phòng cá nhân Ngoài ra, chính người lao động là người hưởng trợ cấp nên họ phải tham gia đóng góp

Về hình thức đóng góp

Đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động vào quỹ BHTN có thể được thực hiện dưới hai hình thức là đóng theo một khoản cố định và hưởng theo một khoản cố định hoặc đóng theo mức lương và hưởng theo mức lương Mỗi hình thức đóng góp đều có mục đích và ý nghĩa riêng

- Đóng theo một khoản cố định và hưởng theo một khoản cố định Hình thức đóng góp này không có liên quan gì đến mức lương của người lao động Khoản cố định ở đây có thể hiểu là "mức thu nhập được bảo hiểm" Mức này do cơ quan BHTN lựa chọn sao cho phù hợp với mức sống, với tình hình kinh tế - xã hội nói chung và phù hợp với nhu cầu của đa số người hưởng chế độ

- Đóng theo mức lương và hưởng theo mức lương Hình thức này được người lao động ủng hộ hơn, do đảm bảo công bằng, người lương cao đóng nhiều sẽ được hưởng nhiều, người lương thấp đóng ít sẽ được hưởng ít Tuy nhiên, xác định mức đóng và hưởng theo cách này điều quan trọng là phải kiểm soát được mức lương hay thu nhập của người lao động nếu không thì sẽ không có cơ sở tính toán, cân bằng thu - chi quỹ, dễ dẫn đến bội chi

Về tỷ lệ đóng góp:

Tuy tình hình kinh tế - xã hội từng nước mà quỹ BHTN được thành lập dựa trên tỷ

lệ đóng góp theo một trong hai phương thức sau:

- Người sử dụng lao động đóng đúng bằng người lao động theo tỷ lệ 1-1 (phương thức đồng đều) Phương thức này tạo tư tưởng hai bên cùng chia sẻ gánh nặng BHTN

- Người sử dụng lao động đóng gấp đôi người lao động theo tỷ lệ 2-1 Phương thức này thể hiện sự quan tâm tốt hơn của người sử dụng lao động đối với người lao động

d Tổ chức thực hiện chính sách BHTN

Tổ chức BHTN là sự tập hợp các cấu trúc của các bộ phận cấu thành và các hoạt động điều phối một cách có ý thức nhằm thực hiện mục tiêu của chính sách BHTN

Là một tổ chức, trước hết tổ chức BHTN phải đảm bảo những đặc tính chung của

tổ chức, đồng thời phải thể hiện những đặc tính riêng về lĩnh vực hoạt động của mình và phải đảm bảo các yêu cầu sau:

- Tính mục tiêu và hiệu quả, việc tổ chức BHTN phải xuất phát từ mục tiêu chính sách BHTN đòi hỏi Nghĩa là việc thành lập tổ chức BHTN là để giúp Chính phủ đưa chính sách BHTN vào cuộc sống theo các mục tiêu đề ra Đó là mục tiêu đảm bảo ổn định cuộc sống cho người lao động và gia đình khi không may người lao động bị thất nghiệp,

hỗ trợ tìm kiếm việc làm, đào tạo và đào tạo lại tay nghề cho người lao động để họ sớm quay lại thị trường lao động và cao hơn nữa là góp phần đảm bảo an sinh xã hội

- Tính hệ thống, tổ chức BHTN phải có các bộ phận hợp thành một cách chặt chẽ

và các bộ phận này phải có quan hệ tác động qua lại lẫn nhau Trong tổ chức BHTN phải

có những hệ thống nhỏ hơn nằm trong một hệ thống lớn Điều đó giúp cho việc xác định chức năng, nhiệm vụ và vị trí của từng bộ phận, từng hệ thống nhỏ và thiết lập các mối quan hệ giữa chúng Từ đó, tạo ra cơ chế vận hành suôn sẻ cả theo chiều dọc và chiều ngang

- Tính đồng nhất và đặc thù, sự kết nối giữa các bộ phận, các hệ thống con trong tổ chức BHTN phải đảm bảo tính đồng nhất về mặt cấu trúc Bên cạnh đó cũng phải xem xét đến tính đặc thù của tổ chức này Chẳng hạn, nếu tổ chức một hệ thống BHTN độc lập thì

tính đồng nhất và tính đặc thù rất dễ xác định về mặt cấu trúc của tổ chức Nhưng nếu BHTN do nhiều cơ quan đứng ra tổ chức thì tính đặc thù phải được đặt lên hàng đầu và cần phải được coi trọng hơn khi hình thành bộ máy tổ chức cũng như tổ chức triển khai chính sách BHTN Tính đặc thù của tổ chức BHTN có thể nằm ngay trong chính sách BHTN và cũng có thể do thực tiễn chi phối, quyết định Yêu cầu về tính đồng nhất và tính đặc thù khi tổ chức BHTN ở nước ta cần phải hết sức coi trọng, nếu không sẽ có ảnh hưởng tiêu cực đến các yêu cầu khác, như tính hiệu quả và tính hệ thống của tổ chức BHTN

- Tính phù hợp giữa chủ thể với khách thể trong quản lý, chủ thể quản lý BHTN là

cơ quan quản lý BHTN do Nhà nước đứng ra tổ chức Còn khách thể quản lý chính là người lao động, người sử dụng lao động tham gia BHTN Sự phù hợp giữa chúng phụ thuộc nhiều vào nội dung chính sách BHTN, vào tính chất của từng khâu công việc mà tổ chức BHTN phải hoàn thành, vào nhận thức của người lao động và người sử dụng lao động tham gia BHTN Để đảm bảo được yêu cầu này, ngay từ đầu phải thống nhất quan điểm là tính chất và nội dung quản lý đến đâu thì thiết lập tổ chức tương ứng đến đó Có như vậy, tổ chức BHTN mới hợp lý và mang lại hiệu quả cao Theo đà phát triển của kinh

tế thị trường, nội dung chính sách BHTN của mỗi nước sẽ luôn có sự thay đổi và hoàn thiện cho phù hợp Chính vì vậy, tổ chức BHTN cũng sẽ phải hướng tới sự điều chỉnh hợp

lý và hoàn thiện

Trong quá trình thực thi chính sách BHTN cần phải có những phân tích, đánh giá

và so sánh kết quả của hoạt động thực tiễn khi áp dụng chính sách với mục tiêu đã đề ra trong giai đoạn hoạch định chính sách Từ đó có những đúc kết, rút kinh nghiệm và có những điều chỉnh chính sách cho phù hợp với thực tiễn Vì vậy, tổ chức thực thi chính sách BHTN là giai đoạn có ý nghĩa quyết định tới sự thành công hay thất bại của chính sách

1.3.1.1 Kinh nghiệm của Hàn Quốc

Hệ thống Chính sách Bảo hiểm việc làm của Hàn Quốc được xem như một hệ thống chính sách toàn diện, bao gồm chính sách thị trường lao động và bảo hiểm xã hội Chính sách bảo hiểm việc làm không chỉ thực hiện chức năng truyền thống là cung cấp trợ cấp thất nghiệp đối với người thất nghiệp mà còn thực hiện chức năng xúc tiến điều chỉnh

cơ cấu các ngành, ngăn ngừa thất nghiệp, xúc tiến các hoạt động bảo đảm việc làm để tăng việc làm và xúc tiến các hoạt động phát triển kỹ năng nghề đối với người lao động Bộ Lao động chịu trách nhiệm hướng dẫn thực hiện hệ thống chính sách bảo hiểm việc làm này

Cơ quan Phúc lợi Lao động Hàn Quốc triển khai và thực hiện thu bảo hiểm Các Văn phòng lao động địa phương thực hiện chi trả chế độ bảo hiểm việc làm (thông qua tài khoản cá nhân)

Hệ thống chính sách bảo hiểm việc làm của Hàn Quốc gồm ba cấu phần chính: chương trình bảo đảm việc làm, chương trình phát triển kỹ năng nghề, trợ cấp thất nghiệp

Trách nhiệm đóng góp Bảo hiểm việc làm được xác định cho người sử dụng lao

động và người lao động tùy theo mỗi một loại hình hoạt động

Một trong những vấn đề cơ bản trong thực hiện chính sách bảo hiểm việc làm nói chung và BHTN nói riêng là mức độ tuân thủ, đặc biệt trong các doanh nghiệp nhỏ và đối với người lao động hưởng tiền lương ngày Hiện nay, tỷ lệ tuân thủ ở Hàn Quốc được biết

là 73,4% Trong thị trường lao động của Hàn Quốc, người lao động thường được phân loại thành lao động thường xuyên, lao động tạm thời và lao động theo ngày Người lao động tạm thời có thể làm việc với thời hạn xác định hoặc không xác định thời hạn Các doanh nghiệp sử dụng lao động tạm thời để điều chỉnh số lượng trong danh sách trả lương vì loại lao động này có thể bị sa thải và không được hưởng trợ cấp một lần Người lao động hưởng tiền lương ngày được thuê mướn với một thời hạn xác định và tự động chấm dứt khỏi danh sách trả lương Một số chủ sử dụng lao động không muốn thông báo hai nhóm lao động nói trên về các mục đích bảo hiểm xã hội Sự yếu kém trong công tác quản lý chủ yếu do thiếu những quy định thỏa đáng cho việc lưu trữ hồ sơ của người sử dụng lao động đối với nhóm lao động này [8]

Một trong những cản trở khác đối với việc thực hiện chính sách bảo hiểm việc làm

và chương trình BHTN là chất lượng của việc làm giảm do mức độ an toàn thấp đó làm giảm tính khuyến khích các doanh nghiệp đào tạo người lao động của mình và tạo ra những tiến bộ chậm chạp của các dịch vụ việc làm trong việc xây dựng thông tin và dịch

vụ về thị trường lao động, ví dụ dịch vụ tư vấn việc làm

Bảng 1.1: So sánh quy định về BHTN của Hàn Quốc và Việt Nam

TT Nội dung Hàn Quốc Việt Nam

1 Đối tượng

Người lao động tham gia BHTN trừ người LĐ trên 65 tuổi, làm ít hơn 80h/tháng, công chức, LĐ thuộc đối tượng của Luật hưu trí dành cho giáo viên phổ thông, công nhân trên biển, LĐ đặc biệt trong ngành bưu điện

Người sử dụng lao động

sử dụng từ 10 lao động trở lên

2 Phạm vi Doanh nghiệp có sử dụng từ 1

LĐ trở lên

Người lao động làm việc theo hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc từ đủ

12 tháng trở lên

3 Mức đóng Người LĐ đóng 0.5%, người

SDLĐ 0.5%

Người lao động đóng 1%, người sử dụng lao động đóng 1%, Nhà nước 1%

4 Điều kiện hưởng

Đóng 12 tháng trong khoảng 24 tháng trước khi thất nghiệp

5 Mức hưởng 50% của tiền lương trung bình 60% mức bình quân tiền

tại việc làm trước đó lương, tiền công tháng

đóng BHTN của sáu tháng liền kề trước khi thất nghiệp

6 Thời gian hưởng

3 tháng, 6 tháng, 9 tháng,

12 tháng tùy theo thời gian đóng

Nguồn: Tổng hợp của tác giả

1.3.1.2 Kinh nghiệm của Trung Quốc

BHTN ở Trung Quốc có những đặc điểm như sau:

- BHTN là một hệ thống xã hội bắt buộc được thực thi thông qua pháp luật của Nhà nước; chỉ những người thất nghiệp được quy định trong pháp luật có quyền được hưởng BHTN; mục đích là nhằm đảm bảo nhu cầu cơ bản, thay vì mọi khía cạnh của tất cả nhu cầu thất nghiệp; trong khi nhà nước thành lập các quỹ BHTN thì xã hội phối hợp với việc sử dụng của các quỹ đó;

- BHTN có tác động tích cực hơn loại cứu trợ tài chính, quan trọng hơn, nó giúp cho việc đẩy mạnh cạnh tranh và khả năng tìm được việc làm của người thất nghiệp thông qua đào tạo nghề để họ có thể tham gia lại vào lực lượng lao động;

- Các khoản bồi thường BHTN được thực hiện trong thời gian ngắn, những người không tìm được việc làm trong một giai đoạn nhất định sẽ nhận trợ cấp xã hội thay vào đó

- Doanh nghiệp đóng 1% tiền lương cơ bản cho chương trình BHTN;

- Chương trình này được các cơ quan quản lý lao động quản lý thông qua đại lý của các công ty dịch vụ lao động;

- Những người thụ hưởng là người lao động trong các doanh nghiệp nhà nước tuyên bố phá sản hoặc trên bờ phá sản và người lao động bị sa thải hoặc những người mà hợp đồng lao động của họ đã chấm dứt;

- Mức hưởng bảo hiểm dựa trên tiền lương tháng bình quân của 2 năm trước khi bị thất nghiệp và được chi trả cho đến 12 tháng hoặc 24 tháng nếu đã có thời gian làm việc trên 5 năm

Năm 1993, "Điều lệ BHTN đối với người lao động trong các doanh nghiệp nhà

nước" đã được ban hành với đối tượng được mở rộng, cơ chế tài chính và chế độ hưởng

được thay đổi như sau: Phạm vi áp dụng được mở rộng đến một số nhóm bổ sung của người lao động trong các doanh nghiệp nhà nước Mức đóng góp được sửa đổi từ 0,6 đến 1% tổng tiền lương Nguyên tắc thay thế thu nhập được chuyển từ hình thức gắn với thu nhập sang hình thức qui định những mức chuẩn bằng 120% - 150% mức trợ cấp cứu trợ xã hội của Nhà nước [6]

Năm 1998, chương trình BHTN tiếp tục được cải cách với mức đóng góp được ấn định là 2% đối với doanh nghiệp và lần đầu tiên người lao động được yêu cầu đóng góp một phần Mức đóng góp của người lao động là 1% tiền lương Chương trình BHTN lại được sửa đổi cơ bản và tổ chức lại vào năm 1999 thông qua "Điều lệ về BHTN" với những đặc điểm chính như sau:

Phạm vi áp dụng: Điều lệ BHTN áp dụng cho tất cả người lao động ở thành thị

gồm cả người lao động trong các doanh nghiệp, doanh nghiệp tư nhân ở các thành phố và thị trấn, doanh nghiệp nước ngoài, các doanh nghiệp khác và nông dân làm hợp đồng trong các doanh nghiệp và các cơ quan Chính quyền địa phương ở cấp tỉnh có thể quyết định đưa vào áp dụng các loại hình cơ quan, tổ chức khác như các tổ chức xã hội hoặc các đơn

vị do cộng đồng điều hành Tổng số người tham gia ước tính khoảng 93 triệu người

Các nguồn quỹ: Các doanh nghiệp ở các thành phố và thị trấn đóng 2% quỹ tiền

lương và người lao động đóng 1% tiền lương Nông dân làm việc theo hợp đồng lao động trong các doanh nghiệp không phải đóng góp Ngoài ra cũng có các nguồn thu khác như tiền lãi ngân hàng, hỗ trợ của Nhà nước và các nguồn quỹ khác ở một số tỉnh và khu tự trị, các nguồn quỹ điều tiết lại có thể được hình thành để hỗ trợ cho Quỹ BHTN nếu như quỹ này tụt xuống dưới mức qui định

Để được hưởng BHTN, người yêu cầu được hưởng BHTN phải đáp ứng các điều kiện sau: Họ có đăng ký thất nghiệp và đang tìm việc làm; Đã đóng BHTN tối thiểu 12 tháng;

họ là người thất nghiệp không tự nguyện

Chế độ BHTN được qui định trong Điều lệ như sau:

Trợ cấp BHTN: Tỷ lệ hưởng được chính quyền địa phương quy định - cao hơn tiêu chuẩn cứu trợ xã hội và thấp hơn mức tiền lương tối thiểu ở địa phương Trợ cấp này được chi trả:

- Tối đa 12 tháng đối với những người có ít nhất 1 năm nhưng ít hơn 5 năm đóng BHTN;

- Đến 18 tháng đối với thời gian đóng BHTN từ 5 năm đến dưới 10 năm;

- Tối đa 24 tháng khi đó đóng BHTN ít nhất 10 năm

Trợ cấp Y tế: Trợ cấp này dành cho người hưởng trợ cấp thất nghiệp và để đóng các chi phí khám bệnh và hỗ trợ y tế đối với những bệnh hiểm nghèo

Trợ cấp tuất: Khi người hưởng trợ cấp thất nghiệp chết, trợ cấp tuất một lần và tuất

hưu trí sẽ được chi trả cho gia đình người đã mất

Đào tạo và chi phí giới thiệu việc làm và các khoản trợ cấp khác

Nông dân với hợp đồng lao động được trả trợ cấp sinh hoạt nếu chủ sử dụng lao động của họ đóng BHTN cho quỹ BHTN

Tình trạng thất nghiệp trong các doanh nghiệp nhà nước đổi mới cơ cấu ở Trung Quốc đã đặt chương trình BHTN dưới một áp lực tương đối lớn Trong những năm gần đây, 20 triệu người lao động trong các doanh nghiệp nhà nước đã bị sa thải Họ là những người vẫn còn trong thời hạn hợp đồng nhưng không có việc làm Có ba hình thức hỗ trợ thu nhập cho những người bị thất nghiệp dạng này: Hỗ trợ sinh hoạt cơ bản; BHTN; Hỗ trợ sinh hoạt cơ bản đối với các cư dân thành thị [6]

Bảng 1.2: So sánh quy định về BHTN của Trung Quốc và Việt Nam