hiện hành đối với hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh
Trên cơ sở các giải pháp trực tiếp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh, Đề tài đưa ra các giải pháp kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế chính sách, hệ thống pháp luật hiện hành đối với hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh như sau:
3.2.4.1 Xác định lại thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của chính
quyền địa phương
Hiện nay các cơ quan có thẩm quyền đang tiến hành xây dựng và hợp nhất hai luật (Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004). Đây là việc làm quan trọng và cần thiết. Trước tiên, để đảm bảo cho công tác xây dựng văn bản quy phạm nói chung, công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh nói riêng, điều đầu tiên là xác định rõ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, đề xuất chỉ nên quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đến HĐND
và UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; cấp huyện, cấp xã chỉ cần ban hành các Quyết định hành chính cá biệt hoặc văn bản hành chính thông thường để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Cụ thể cấp tỉnh được ban hành văn bản dưới hình thức Nghị Quyết của HĐND và Quyết định của UBND, loại bỏ hình thức Chỉ thị ra khỏi hình thức văn bản quy phạm pháp luật của UBND. Bởi xuất phát từ thực tế của công tác kiểm tra xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp Hà Nội trong thời gian qua cho thấy, hầu hết các văn bản của địa phương đảm bảo được chất lượng ban hành văn bản là chưa nhiều, chủ yếu là sao chép lại văn bản của cấp tỉnh và trung ương. Còn đối với Chỉ thị của UBND xét về tính chất văn bản thì chủ yếu là đôn đốc, nhắc nhở, chấn chỉnh việc thi hành các nhiệm vụ đã được đề ra tại các văn bản quy phạm pháp luật khác nên hình thức chỉ thị chỉ thích hợp đối với thẩm quyền ban hành văn bản của Chủ tịch UBND các cấp.
Việc chỉ quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho cấp tỉnh và loại bỏ một số hình thức văn bản không phù hợp giúp cho cấp tỉnh tập trung con người, kinh phí dành cho công tác xây dựng và thẩm định văn bản, nhằm hạn chế đến mức tối đa việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đảm bảo chất lượng hiện nay ở cấp tỉnh cũng như cấp huyện và xã.
3.2.4.2. Tăng cường trách nhiệm của cơ quan đề xuất chương trình, kế
hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh
Đề nghị sửa đổi quy định về cơ quan chủ trì xây dựng chương trình ban hành VBQPPL ở địa phương theo hướng tăng cường vai trò của cơ quan tư pháp trong việc dự kiến chương trình xây dựng QPPL của các ngành trước khi gửi dự kiến đến Văn phòng HĐND và UBND (hiện nay, theo quy định, cơ quan tư pháp có vai trò phối hợp cùng Văn phòng HĐND và UBND trong việc dự kiến chương trình xây dựng VBQPPL, nhưng ở giai đoạn sau các ngành tự đề xuất văn bản không thông qua Sở Tư pháp điều chỉnh bổ sung kế
hoạch). Điều này giúp cho cơ quan tư pháp nắm ngay được số lượng, thời gian tiến độ văn bản ban hành văn bản ngay từ đầu năm, do đó có thể chủ động được công tác thẩm định văn bản khi các cơ quan gửi đến.
Mặt khác, cũng cần có quy định trách nhiệm và biện pháp xử lý đối với các cơ quan đề xuất xây dựng văn bản trong việc đề xuất xây dựng chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND trong trường hợp các cơ quan tự ý đưa vào hoặc bỏ văn bản đề xuất ra ngoài chương trình làm ảnh hưởng đến quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh nói chung và công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật nói riêng.
3.2.4.3. Xác định giá trị pháp lý của văn bản thẩm định trong hoạt động xây dựng ban hành VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
Luật cần phải được sửa đổi theo hướng khẳng định vai trò của hoạt động thẩm định trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh. Ngoài việc xác định thẩm định là khâu bắt buộc như hiện nay, luật cần quy định cách thức xử lý trong những trường hợp cơ quan soạn thảo không xin ý kiến thẩm định hoặc có xin ý kiến thẩm định nhưng không tiếp thu, giải trình, phản hồi ý kiến của cơ quan thẩm định. Mặt khác, để tăng cường vai trò của việc thẩm định, luật cũng cần quy đinh cơ quan thẩm định có quyền từ chối thẩm định trong trường hợp hồ sơ không đủ theo quy định hoặc không đảm bảo thời gian thẩm định.
Ngoài ra, để khẳng định vai trò của hoạt động thẩm định, luật cần có quy định coi văn bản thẩm định là căn cứ pháp lý để cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản chứ không phải chỉ là kênh tham khảo của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản như hiện nay.
3.2.4.4. Khẳng định việc thẩm định tính khả thi của Dự thảo VBQPPL là bắt buộc
Hiện nay, Luật không bắt buộc cơ quan thẩm định phải có ý kiến thẩm định về tính khả thi của dự thảo văn bản. Tuy nhiên, tuy nhiên qua thực tiễn xây dựng ban hành văn bản quy pháp luật hiện nay vẫn còn diễn ra tình trạng có rất nhiều văn bản ban hành không đảm bảo tính khả thi trên thực tế. Do vậy, để ban hành một văn bản quy phạm pháp luật có tính khả thi cao, ngoài trách nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc đánh giá tính khả thi, việc cơ quan thẩm định nghiên cứu và cho ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản là rất quan trọng. Việc thẩm định về tính khả thi của dự thảo văn bản sẽ giúp cho cơ quan có thẩm quyền trước khi ban hành văn bản có thêm một kênh thông tin về sự phù hợp của dự thảo văn bản đối với với điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương, từ đó có ảnh hưởng tốt đến niềm tin của tổ chức và công dân đối với tính nghiêm túc của pháp luật. Vì vậy, đề nghị Luật phải khẳng định thẩm định tính khả thi của dự thảo VBQPPL là bắt buộc trong các nội dung dự thảo và cơ quan thẩm định phải đồng thời chịu trách nhiệm cùng với cơ quan soạn thảo về tính khả thi của dự thảo.
3.2.4.5. Sửa đổi quy định về đối tượng thẩm định
Cần làm rõ nội hàm khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”, để giúp cho cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định xác định rõ đối tượng thẩm định, từ đó nâng cao được chất lượng thẩm định và chất lượng ban hành văn bản của địa phương. Ngoài ra, theo quy định của Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 của chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, thì các văn bản quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính địa phương, quy hoạch ngành không được coi là văn bản QPPL thuộc phạm vi thẩm định. Tuy nhiên, thực tế cho thấy nên đưa các văn bản này vào danh mục văn bản QPPL cần thẩm định. Bởi lẽ, đây là những vấn đề hết sức quan trọng ở địa phương, làm cơ sở để ra các văn bản quản lý
điều hành kinh tế - xã hội. Khi các quy hoạch này được duyệt, các ngành sẽ lấy đây làm cơ sở pháp lý cho việc ban hành các văn bản QPPL tiếp theo. Mặt khác, việc phê duyệt quy hoạch có ảnh hưởng rất nhiều đến đời sống dân sinh và xã hội (ví dụ như Quy hoạch đất đai). Vì vậy, cần thiết phải đưa các văn bản này vào danh mục văn bản QPPL cần thẩm định; nếu không, những sai sót có thể có trong các văn bản này sẽ gây ảnh hưởng lớn cho các văn bản QPPL được ban hành để thực hiện nó.
3.2.4.6. Thay đổi thời gian thẩm định văn bản quy phạm pháp luật cho phù hợp
Luật nên có sự phân loại thời gian xây dựng đối với các văn bản QPPL để quy định thời gian cho thẩm định phù hợp. Mức thời gian như quy định hiện hành có thể áp dụng đối với những văn bản QPPL không phức tạp. Đối với những VBQPPL cần phải tổ chức nhiều phiên họp thẩm định, thì tăng thời gian thẩm định lên mức tối thiểu là 10 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ thẩm định đối với VBQPPL của cấp tỉnh.
Thêm nữa, cần quy định mức thời gian tối thiểu cho hoạt động thẩm định trong trường hợp VBQPPL được ban hành đột xuất ngoài chương trình, kế hoạch. Luật phải định rõ thời gian thẩm định được tính từ ngày cơ quan tư pháp nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định hợp lệ theo quy định.
3.2.4.7. Quy định quy trình, hồ sơ thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Hiện nay, đối với văn bản quy phạm pháp luật trung ương, quy trình và hồ sơ thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định tại Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính Phủ Ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh chưa được quy định cụ thể. Do vậy, để hoạt động thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh được thực hiện bài bản, khoa học, cần thiết phải quy định về quy trình, hồ sơ đối với hoạt động này trên thực tế từ khâu: Tiếp nhận, phân công, phân loại hồ sơ thẩm định; nghiên cứu, tổ chức họp thẩm định, ban hành văn bản thẩm định...nhằm góp phần nâng cao chất lượng thẩm định nói riêng, từ đó nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh nói chung.
3.2.4.8. Quy định việc lấy ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cần được tuân thủ triệt để
Quy định cơ quan chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức và nhân dân tham gia góp ý kiến đối với dự thảo văn bản, đồng thời phải tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Vấn đề này đã được Luật năm 2004 quy định (Điều 4) nhưng chỉ dừng ở việc quy định chung chung. Do đó, Luật cần phải quy định cơ chế kiểm tra, giám sát và chế tài như: Cơ quan thẩm định không tiếp nhận hồ sơ thẩm định nếu không có bảng tổng hợp tiếp thu ý kiến đối tượng chịu tác động của văn bản hoặc xem là vi phạm thủ tục, không công nhận hiệu lực pháp lý của văn bản. Ngoài ra cần quy định việc lấy ý kiến của cơ quan tư pháp trong quá trình soạn thảo văn bản, điều này giúp cho cơ quan Tư pháp nắm được nội dung của văn bản ngay từ đầu, do đó sẽ rất thuận lợi cho quá trình thẩm định sau này, đồng thời tăng cường, khuyến khích việc lấy ý kiến của các chuyên gia, các nhà khoa học đối với dự thảo văn bản.
3.2.4.9. Ngoài các biện pháp trên, Luật cũng cần quy định cách thức xử
lý trong trường hợp ý kiến của cơ quan thẩm định và ý kiến của các sở, ngành khác nhau; quy định cụ thể trách nhiệm cá nhân trong trường hợp cá nhân trực tiếp tham mưu, ký văn bản thẩm định không đảm bảo yêu cầu; Mặt khác, cần quy định khi xây dựng dự thảo văn bản để thay thế, sửa đổi, bổ sung văn bản đã ban hành thì cơ quan soạn thảo phải tổ chức tổng kết việc thi hành văn bản
đã ban hành trước đó. Việc tổng kết thi hành văn bản phải được xem là khâu quan trọng trong quy trình soạn thảo văn bản, là tiền đề để hình thành các quy định trong dự thảo văn bản mới. Từ báo cáo của các cơ quan, đơn vị có liên quan, cơ quan soạn thảo đánh giá được những quy định nào đã triển khai thực hiện nhưng chưa đạt hiệu quả, những vướng mắc, khó khăn phát sinh trong quá trình thực hiện, những đề xuất, giải pháp, kiến nghị... Từ đó định hướng xây dựng các quy định mới thay thế, sửa đổi, bổ sung nhằm bảo đảm tính hợp pháp, tính khả thi và tính hợp lý của văn bản.
Kết luận Chƣơng 3
Xuất phát từ những tồn tại, hạn chế trong quá trình thẩm định văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh qua thực tiễn thành phố Hà Nội, đề tài đã tập trung vào 04 nhóm giải pháp để nâng cao chất lượng của hoạt động này như: Giải pháp về Xây dựng và đổi mới quy trình, phương pháp thẩm định; Giải pháp về tổ chức bộ máy và con người cho hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh; Giải pháp về xây dựng mối quan hệ phối hợp giữa các chủ thể trong hoạt động thẩm định; Giải pháp về hoàn thiện cơ chế chính sách, hệ thống pháp luật hiện hành đối với hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh.
Để đạt được mục tiêu nâng cao chất lượng thẩm định văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh thì việc tiến hành các giải pháp trên cần phải triển khai đồng bộ, kịp thời. Đặc biệt trong các giải pháp thì quan trọng nhất là tập trung vào nhân tố con người vì đây là nhân tố nền tảng, quyết định. Có thể khẳng định đầu tư cho con người chính là chìa khóa để sử dụng hiệu quả các nguồn lực khác
KẾT LUẬN
Pháp luật là một trong những công cụ hiệu quả nhất của nhà nước nhằm quản lý xã hội. Ở địa phương, việc ban hành những văn bản pháp luật kịp thời, phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương có vai trò hết sức quan trọng. Vì mỗi địa phương có đặc thù riêng nên các cơ quan nhà nước ở trung ương không thể quy định hết các cơ chế cho từng tỉnh, thành phố. Do đó, thông qua các văn bản QPPL của địa phương mình, HĐND, UBND có thể đưa ra các quyết sách phát triển phù hợp tạo các cơ hội để huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực tốt nhất.
Hiện nay, để đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, Đảng và nhà nước ta luôn đặt nhiệm vụ hàng đầu là phải hoàn thiện hệ thống pháp luật, trong đó có hệ thống văn bản pháp luật của địa phương. Do đó, việc nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh nhằm đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động này trên thực tế là hết sức cần thiết, có ảnh hưởng và tác động rất lớn đến chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung.
Về lý luận, đề tài đã đề cập đến những vấn đề lý luận cơ bản nhất của hoạt động thẩm định văn bản như khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, vai trò, ý nghĩa, giá trị, các yếu tố tác động đến chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh.
Về thực trạng, đề tài đã phân tích những kết quả và tồn tại hạn chế trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh qua thực tiễn thành phố Hà Nội. Trên cơ sở thực trạng trên, đề tài đã chỉ rõ những nhóm nguyên nhân của những tồn tại hạn chế