Việc ban hành văn bản thẩm định là khâu cuối cùng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thành phố. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu và biên bản của các cuộc họp thẩm định, chuyên viên được phân công thẩm định tiến hành dự thảo báo cáo thẩm định trình lãnh đạo Phòng văn bản pháp quy ký nháy và cuối cùng là trình lãnh đạo Sở phê duyệt gửi cho cơ quan soạn thảo. Báo cáo thẩm định là kết quả của cả quá trình thẩm định, là ý kiến chính thức của cơ quan thẩm định đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND.
2.1.4.1. Về số lượng báo cáo thẩm định
Theo các số liệu thống kê, báo cáo tại Sở Tư pháp Hà Nội, báo cáo giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội Hà Nội[35], cổng thông tin điện tử thành phố, từ năm 2008 đến nay, tình hình thẩm định, ban hành văn bản thẩm định của Sở Tư pháp đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thành phố được cụ thể hóa bằng bảng sau:
HĐND và UBND thành phố Hà Nội từ năm 2008-2012
Đơn vị: văn bản
Năm
Tổng số văn bản QPPL đƣợc thẩm định và có báo cáo
thẩm định Văn bản QPPL của HDND Văn bản QPPL của UBND Số lƣợng Số lƣợng 2008 129 31 98 2009 126 34 92 2010 75 16 59 2011 66 14 52 2012 60 13 47 Tổng 456 108 348
Nguồn: Sở Tư pháp Hà Nội
Bảng 2.4. Tỉ lệ văn bản QPPL của HĐND và UBND thành phố Hà Nội đƣợc thẩm định từ năm 2008-2012 Đơn vị: văn bản Năm Tổng số VB QPPL của HĐND và UBND VBQPPL đã đƣợc thẩm định và có báo cáo thẩm định VBQPPL chƣa qua thẩm định Số lƣợng Tỉ lệ Số lƣợng Tỉ lệ 2008 144 129 89.6% 15 10.4% 2009 148 126 85.1% 22 14.9% 2010 81 75 92.6% 6 7.4% 2011 73 66 90.4% 7 9.6% 2012 63 60 95.2% 3 4.8% Tổng 509 456 89.6% 15 10.4%
Nguồn: Cổng thông tin điện tử thành phố Hà Nội và Báo cáo đoàn giám sát đoàn đại biểu Quốc hội thành phố Hà Nội
Qua các bảng trên cho thấy số lượng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thành phố Hà Nội được Sở Tư pháp thẩm định và có báo cáo thẩm định là khá lớn (chiếm từ 85%- 95% trên số lượng văn bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND thành phố ban hành)[35]. Điều đó chứng tỏ cơ quan tư pháp đã thực hiện đã thực hiện tốt vai trò là người “gác cổng về mặt pháp lý” cho chính quyền thành phố trong việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Thủ đô, giúp cho công tác này ngày càng đi vào nề nếp. Tuy nhiên, qua số liệu trên cũng cho thấy tình hình xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng có sự biến động qua từng năm. Cụ thể,những năm đầu sau khi mở rộng địa giới hành chính (2008-2009) do nhu cầu hợp nhất văn bản giữa Hà Tây (cũ) và Hà Nội (cũ), đồng thời xuất phát từ việc quản lý, điều hành bộ máy chính quyền và dân cư trong hoàn cảnh địa lý mới khiến cho số lượng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thành phố thẩm định và ban hành là khá cao, sau đó từ năm 2010-2012 số lượng này có xu hướng giảm dần. Điều này là do, các quy phạm pháp luật của UBND thành phố đã ban hành bước đầu đã có hiệu lực thi hành và đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước trong tình hình mới, đồng thời cũng phản ánh công tác xây dựng, thẩm định và ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã dần đi vào thực chất, hạn chế được việc ban hành văn bản tràn lan hoặc sao chép lại văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương.
2.1.4.2. Về chất lượng báo cáo thẩm định
Chất lượng của báo cáo thẩm định là tiêu chí được đặt lên hàng đầu nhằm đánh giá vai trò, tầm quan trọng của cơ quan tư pháp trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Trung ương cũng như địa phương. Qua hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thành phố đã phát hiện được nhiều sai phạm của dự thảo văn bản để trên cơ sở đó có những kiến nghị về sự cần thiết ban hành văn bản hoặc sửa
đổi, bổ sung dự thảo văn bản cho phù hợp với quy định của pháp luật. Cụ thể, quá trình thẩm định và các báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp đã chỉ ra những sai phạm cơ bản, chủ yếu sau:
Môt là: Sai phạm về thẩm quyền ban hành văn bản: Mặc dù thẩm
quyền ban hành văn bản QPPL đã được quy định trong luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003; Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, và nằm trong các văn bản QPPL chuyên ngành đối với từng lĩnh vực. Tuy nhiên thực tế, nhiều cơ quan soạn thảo không xác định được chính xác thẩm quyền ban hành văn bản thuộc về UBND hay HĐND, thẩm quyền thuộc Chủ tịch UBND hay UBND, giữa các cơ quan quản lý nhà nước…Tình trạng này có thể nêu ra các ví dụ điển hình như sau:
+ Dự thảo Nghị quyết về Quy hoạch tổng thể phát triển nông nghiệp Thành phố Hà Nội của Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Thành phố Hà Nội, tháng 2 năm 2012. Dự thảo trình bày theo hướng thẩm quyền phê duyệt tổng thể phát triển nông nghiệp thành phố Hà Nội thuộc về HĐND thành phố. Theo khoản 1 Điều 11 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định về thẩm quyền của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương: “Quyết định quy hoạch, kế hoạch dài hạn và hàng năm về phát triển kinh tế xã hội, sử dụng đất đai, phát triển ngành và quy hoạch xây dựng, phát triển đô thị, nông thôn trong phạm vi quản lý; lĩnh vực đầu tư và quy
mô vốn đầu tư theo phân cấp của Chính phủ”. Do đó, thẩm quyền quyết
định Quy hoạch phát triển ngành phải thực hiện theo phân cấp của Chính phủ. Và theo quy định tại Nghị định số 92/2006/ NĐ- CP ngày 07/9/2006 của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội (đã được sửa đổi tại Khoản 18 Điều 1 Nghị định số 04/2008/NĐ-CP ngày 11/1/2008 của Chính phủ sửa đổi bổ sung một số điều nghị định số 92/2006/ NĐ- CP) thì: “Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh
phê duyệt: quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế- xã hội cấp huyện, quy
hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu cấp tỉnh”. Do đó báo
cáo thẩm định của Sở Tư pháp đã chỉ ra rằng thẩm quyền phê duyệt quy hoạch phát triển ngành trong phạm vi thành phố trong trường hợp này phải thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND Thành phố chứ không phải thuộc thẩm quyền của HĐND Thành phố như dự thảo trình bày.
+ Dự thảo “Quy định chất thải rắn thông thường trên địa bàn Thành
phố Hà Nội” của Sở Tài nguyên Môi trường tháng 3/2011. Tại chương III Vi
phạm và xử lý vi phạm hành chính, cơ quan soạn thảo quy định mức xử phạt và thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính thuộc UBND Thành phố là không đúng thẩm quyền. Vì theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Nghị định số 128/2008/ NĐ- CP ngày 16/12/2008 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2008: Cá nhân, tổ chức chỉ bị xử phạt vi phạm hành chính khi có hành vi vi phạm hành chính được quy định cụ thể trong các văn bản luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội và nghị định của Chính phủ. Các văn bản do Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, HĐND, UBND ban hành để chỉ đạo, hướng dẫn, tổ chức thực hiện xử lý vi phạm hành chính theo thẩm quyền không được quy định hành vi vi phạm hành chính và hình thức, mức xử phạt.
+ Dự thảo quyết định của UBND quy định về cấp phép thăm dò, khai thác tài nguyên nước, xả nước thải vào lưu vực nguồn nước trên địa bàn Thành phố Hà Nội, tháng 12 năm 2008 của Sở Tài nguyên Môi trường. Cơ quan soạn thảo quy định việc gia hạn cấp phép hành nghề khoan nước dưới đất thuộc thẩm quyền UBND quận, huyện, thị xã. Tuy nhiên theo quy định tại Nghị định 149/2004/NĐ- CP ngày 27 tháng 7 năm 2004 quy định việc cấp
phép thăm dò, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước thì thẩm quyền này thuộc Bộ Tài nguyên Môi trường và UBND cấp tỉnh. Hơn nữa, cơ quan soạn thảo cũng quy định thêm một số giấy tờ trong hồ sơ cấp phép thăm dò nước dưới đất, giấy phép thăm dò kết hợp khai thác sử dụng nước dưới đất, giấy phép khai thác sử dụng nước dưới đất, giấy phép khai thác sử dụng nước mặt, giấy phép xả nước thải vào lưu vực nguồn nước mà Nghị định 149/2004/NĐ- CP không quy định.
Qua hoạt động thẩm định đã chỉ ra rõ những sai phạm của cơ quan soạn thảo về thẩm quyền ban hành văn bản, thẩm quyền trong nội dung dự thảo các văn bản. Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là các cơ quan soạn thảo không nghiên cứu đầy đủ và kĩ lưỡng các văn bản pháp luật liên quan, từ đó dẫn đến việc xác định thẩm quyền không chính xác.
Hai là: Không phân biệt được văn bản cá biệt với văn bản quy phạm.
Qua công tác thẩm định đã chỉ ra tình trạng nhiều dự thảo văn bản có chứa QPPL nhưng lại được ban hành dưới hình thức văn bản hành chính thông thường và ngược lại có những văn bản không đủ yếu tố của một văn bản QPPL nhưng vẫn được dự thảo ban hành dưới hình thức văn bản QPPL, cụ thể:
+ Dự thảo “Quyết định về việc ban hành Quy chế tài chính đối với Quỹ
hỗ trợ nông dân Thành phố Hà Nội” được xác định là văn bản QPPL nhưng
theo khoản 3 Điều 2 Quyết định số 2343/QĐ- UB ngày 17/7/1996 của UBND Thành phố Hà Nội về việc thành lập Ban vận động, thành lập Quỹ Hỗ trợ nông dân và người nghèo phát triển sản xuất thành phố Hà Nội quy định: Căn cứ quy định tạm thời về tổ chức và hoạt động của Quỹ hỗ trợ của Hội nông dân Việt Nam, Ban vận động Qũy hỗ trợ nông dân và người nghèo Thành phố xây dựng và ban hành quy chế thực hiện tín dụng về quản lý huy động vốn, cho vay, thu hồi, bảo toàn vốn không trái với các quy định tài chính hiện hành, hướng dẫn ban vận động các quận huyện thực hiện.
Như vậy các quy định của quy chế quản lý tài chính liên quan đến nội dung huy động vốn, cho vay, thu hồi, bảo toàn vốn thuộc thẩm quyền ban hành của Ban vận động Quỹ hỗ trợ nông dân và người nghèo Thành phố. Do đó theo quy định tại Nghị định 91/2006/ NĐ- CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND thì đây là văn bản cá biệt, chứ không phải văn bản QPPL như cơ quan soạn thảo xác định.
+ Dự thảo Quyết định ban hành quy chế đầu tư xây dựng và quản lý và hoạt động cụm công nghiệp, điểm công nghiệp làng nghề trên địa bàn Thành phố Hà Nội tháng 12/2008 của Sở Công thương. Cơ quan soạn thảo trình bày văn bản dưới hình thức một quy chế nhưng nội dung lại được trình bày như một quy hoạch với những quy định mới về phát triển và thành lập cụm công nghiệp, điểm công nghiệp, quản lý dự án đầu tư và cụm công nghiệp… đây là những đặc điểm mang tính chất của một văn bản QPPL chứ không phải văn bản cá biệt dưới dạng quy chế đặc thù. Vì vậy, văn bản cần được trình bày là một văn bản QPPL dưới dạng một quy định.
Nguyên nhân chủ yếu là do cơ quan soạn thảo không phân biệt văn bản QPPL với văn bản cá biệt, không nhận thức được tính pháp lý của mỗi loại văn bản. Điều này thường dẫn đến việc ban hành văn bản sai hình thức, sai thẩm quyền của văn bản.
Ba là: Căn cứ pháp lý không đảm bảo yêu cầu theo quy định pháp luật, theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Thông tư 20/2010/TT- BTP ngày 30/11/2010 của Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 40/ 2010/NĐ- CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL:
“căn cứ pháp lý làm cơ sở ban hành văn bản quy phạm pháp luật là những văn
bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được ký ban hành, thông qua mà chưa có hiệu lực tại thời điểm ban hành nhưng
có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm với văn bản được ban hành đó”. Tuy nhiên trong quá trình thẩm định các văn bản QPPL đã nhận thấy hàng loạt các dự thảo văn bản đưa ra căn cứ pháp lý không đảm bảo đựơc yêu cầu nói trên. Có thể kể đến các dự thảo sau:
+ Dự thảo Quyết định ban hành quy chế xét tặng danh hiệu “vì sự
nghiệp xây dựng Thủ đô” của Sở Nội vụ Thành phố Hà Nội tháng 4 năm
2009. Cơ quan soạn thảo đã viện dẫn căn cứ pháp lý là hai văn bản cá biệt của cơ quan cùng cấp: Quyết định số 86/1999/QĐ-UB ngày 07 tháng 10 năm 1999 của UBND Thành phố về việc ban hành hình thức khen thưởng: Danh hiệu và Quy chế “Vì sự nghiệp xây dựng Thủ đô” và Quyết định số 1644/QĐ- UB ngày 03/4/2006 của Uỷ ban nhân dân Thành phố về việc sửa đổi bổ sung quy chế tặng danh hiệu “Vì sự nghiệp xây dựng Thủ đô”.
+Dự thảo quyết định của UBND quy định về cấp phép thăm dò, khai thác tài nguyên nước, xả nước thải vào lưu vực nguồn nước trên địa bàn Thành phố Hà Nội, Tháng 12 năm 2008 của Sở Tài nguyên Môi trường. Cơ quan soạn thảo sử dụng quyết định số 06/2008/ QĐ- UBND ngày 09/9/2008 của UBND Thành phố Hà Nội quy định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và tổ chức bộ máy của Sở Tài nguyên và Môi trường làm căn cứ pháp lý. Đây không phải văn bản QPPL có giá trị pháp lý cao hơn.
+ Dự thảo Quyết định ban hành quy chế cung cấp thông tin, dịch vụ lên Cổng Giao tiếp điện tử Hà Nội, tháng 5 năm 2009 của Sở Thông tin và Truyền thông Thành phố Hà Nội. Cơ quan soạn thảo nêu căn cứ là Đề án số 32- ĐA/TU ngày 21 tháng 4 năm 2004 của Thành ủy Hà Nội về một số nhiệm vụ trọng tâm về cải cách hành chính trong giai đoạn 2004- 2005. Căn cứ này không phải là văn bản QPPL, không hề có nội dung liên quan trực tiếp đến nội dung dự thảo, mặt khác đề án này chỉ có hiệu lực trong giai đoạn 2004- 2005. Với trường hợp này, chúng ta nhận thấy sự sai sót trầm trọng của cơ quan soạn thảo.
Bốn là: Không xác định được, xác định không đúng đối tượng điều
chỉnh, phạm vi điều chỉnh của văn bản. Đối tượng điều chỉnh và phạm vi điều
chỉnh trong mỗi văn bản QPPL là cần xác định rõ ràng và chính xác từ đó đưa ra các quy định sao cho phù hợp. Vì vậy việc xác định đối tượng điều chỉnh và phạm vi điều chỉnh của mỗi văn bản là hết sức quan trọng. Hầu hết các cơ quan soạn thảo đều chú trọng đến vấn đề này và xác định đúng được đối