bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội
Qua thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND va UBND thành phố Hà Nội cho thấy hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thành phố Hà Nội đã đạt được những kết quả nhất định, đó là chất lượng thẩm định ngày càng được cải thiện, đã bước đầu hình thành lên một quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật từ khâu tiếp nhận, phân loại hồ sơ đến tổ chức nghiên cứu, họp, ban hành văn bản thẩm định, tiếp thu phản hồi ý kiến của cơ quan thẩm định; Bên cạnh những kết quả trên, hoạt động thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thành phố còn có những tồn tại bất cập như sau:
2.2.1. Về tiếp nhận, phân công, phân loại hồ sơ thẩm định chưa hợp lý khoa học
Hiện nay, việc tiếp nhận hồ sơ thẩm định vẫn đang thực hiện theo cách thông thường: Đó là hồ sơ thẩm định phải được gửi qua văn thư, sau đó trình lãnh đạo Sở xử lý công văn về Phòng văn bản pháp quy, lãnh đạo phòng văn bản pháp quy phân công cho một chuyên viên hoặc một nhóm chuyên viên nghiên cứu phân loại hồ sơ và tiến hành thẩm định. Với quy trình trên, để văn bản thẩm định đến được tay cán bộ làm công tác thẩm định phải trải qua ba khâu tốn rất nhiều thời gian, đặc biệt trong những giai đoạn dự thảo văn bản gửi đến dồn dập (như giai đoạn chuẩn bị các kỳ họp HĐND), hoặc trong những trường hợp cấp bách, cần phải ban hành sớm văn bản quy phạm pháp luật để đáp ứng cho nhu cầu quản lý nhà nước trên địa bàn thành phố. Trong điều kiện công nghệ thông tin như hiện nay, việc xử lý công văn, hồ sơ cần được ứng dụng các phần mềm xử lý điện tử sẽ giúp cho quá trình giải quyết công việc của cơ quan nhà nước được diễn ra nhanh gọn, hiệu quả, nhất là đối với hoạt động thẩm định là một hoạt động đòi hỏi hàm lượng chất xám cao, cần phải có thời gian để nghiên cứu chuyên sâu và tổ chức các cuộc họp lấy ý kiến. Tuy nhiên, thực tế việc tiếp nhận, xử lý công văn nói chung và tiếp nhận xử lý hồ sơ thẩm định nói riêng tại Sở Tư pháp Hà Nội chưa có sự đột phá, việc ứng dụng công nghệ thông tin trong tiếp nhận xử lý hồ sơ thẩm định đến nay chưa được thực hiện, do vậy thời gian thẩm định không được rút ngắn, một số trường hợp việc tiếp nhận xử lý mất nhiều thời gian đã ảnh hưởng trực tiếp đến thời gian thẩm định, từ đó ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
học. Vẫn còn xảy ra tình trạng một số văn bản khó, có tính chất phức tạp được giao cho cán bộ chưa đủ kinh nghiệm, hoặc không chuyên sâu về lĩnh vực nghiên cứu xử lý, do đó đã ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định đối với các dự thảo văn bản này. Mặt khác, Theo quy định của Khoản 2, Điều 24 Luật năm 2004, hồ sơ gửi thẩm định gồm: Công văn yêu cầu thẩm định; Tờ trình và dự thảo nghị quyết; Bản tổng hợp ý kiến về dự thảo nghị quyết; các tài liệu có liên quan. Tuy nhiên qua thực tế thẩm định cho thấy, hồ sơ thẩm định gửi thẩm định một số văn bản còn sơ sài chưa đảm đảo các thành phần cần có theo quy định của pháp luật, quá trình phân loại xử lý văn bản còn đại khái, qua loa, hoặc nể nang nên dẫn tới tình trạng một số hồ sơ mặc dù gửi thiếu thành phần theo quy định nhưng vẫn được tiến hành thẩm định.
2.2.2. Quá trình thẩm định chưa chú ý tới việc đánh giá tác động của dự thảo văn bản dự thảo văn bản
Đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một vấn đề quan trọng nhằm đảm bảo cho văn bản được ban hành có tính khả thi cao. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 không quy định cụ thể về việc đánh giá tác động dự thảo văn bản, tuy nhiên tại Điều 4, Điều 37 quy định về việc lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động của văn bản khi soạn thảo văn bản và Khoản 2, Điều 24, Điều 38 coi Bản tổng hợp ý kiến góp ý về dự thảo văn bản là một trong những thành phần hồ sơ gửi thẩm định cũng đã khẳng định vai trò và tầm quan trọng của việc đánh giá tác động dự thảo văn bản. Mặt khác cũng tại Điều 24, Điều 38 của Luật cũng quy định cơ quan Tư pháp có thể có ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản (mặc dù không bắt buộc). Để có thể phát biểu về tính khả thi của dự thảo văn bản, việc thẩm định phải chú ý đến việc đánh giá tác động của văn bản. Tuy nhiên, thực tế việc đánh giá tác động của văn bản trong quá trình thẩm định dự thảo văn bản tại Sở Tư pháp còn chưa được quan tâm, chú trọng. Hồ sơ
gửi đến thẩm định vẫn còn tình trạng không có bản tổng hợp ý kiến góp ý của đối tượng chịu sự tác động của văn bản tuy nhiên vẫn được tiến hành thẩm định, do đó việc phát biểu về tính khả thi của văn bản trong trường hợp này không cao; Tỷ lệ văn bản thẩm định do cơ quan tư pháp kiến nghị xem xét về sự cần thiết ban hành văn bản thấp (chiếm từ 11% đến 28%) – bảng 3); Việc tổ chức lấy ý kiến về dự thảo văn bản chủ yếu đối với chuyên gia và các cơ quan ban ngành liên quan mà chưa quan tâm chú trọng đến việc lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản (công dân, doanh nghiệp…), từ đó ảnh hưởng đến chất lượng văn bản thẩm định
2.2.3. Tổ chức phiên họp đôi khi còn mang tính hình thức, chưa lôi cuốn được các chuyên gia, nhà khoa học tham gia vào quá trình thẩm định cuốn được các chuyên gia, nhà khoa học tham gia vào quá trình thẩm định
Như đã nêu trong phần thực trạng, việc tổ chức phiên họp thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Sở Tư pháp Hà Nội hiện nay được thực hiện qua hai hình thức: Cuộc họp thẩm định giữa các chuyên viên được phân công thẩm định và lãnh đạo Phòng văn bản pháp quy và cuộc họp lấy ý kiến đóng góp của các chuyên gia và các cơ quan liên quan. Qua thực tiễn tổ chức các phiên họp cho thấy, việc tổ chức họp thẩm định giữa các chuyên viên và lãnh đạo phòng là phổ biến thường xuyên (chiếm đến 85%), tuy nhiên việc tổ chức họp lấy ý kiến của các cơ quan, ban ngành khác, đặc biệt là lấy ý kiến chuyên gia lại chưa được chú trọng (chiếm khoảng 15%)[35]. Mặc dù Hà Nội là một địa phương có lực lượng luật sư hùng hậu, nơi tập trung các cơ quan Bộ, ngành đầu não trung ương và các trường Đại học lớn với các chuyên gia hàng đầu trong mọi lĩnh vực, tuy nhiên hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thành phố nói chung và hoạt động thẩm định nói riêng chưa thực sự quan tâm đầu tư và thu hút lực lượng này trong quá trình xây dựng ban hành chính sách.
2.2.4.Về thời gian thẩm định
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004: Đối với Dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình là chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ Dự thảo Nghị quyết đến cơ quan tư pháp để thẩm định. Chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, cơ quan tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo (Điều 24). Đối với Dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh: chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ Dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan tư pháp để thẩm định. Chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, cơ quan tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo (Điều 38)[31].
Như vậy, pháp luật hiện hành chỉ quy định thời gian tối thiểu để thẩm định chứ không quy định về thời gian tối đa cho cơ quan Tư pháp thẩm định. Điều này đã dẫn đến một thực tế là có một số dự thảo Sở Tư pháp thẩm định chưa đảm bảo yêu cầu về thời gian, có dự thảo văn bản thời gian thẩm định kéo dài đến hàng tháng, từ đó ảnh hưởng đến tiến độ xây dựng ban hành văn bản.
2.2.5. Việc tiếp thu, giải trình, gửi ý kiến phản hồi cho cơ quan thẩm định chưa được chú trọng định chưa được chú trọng
Như đã phân tích, trách nhiệm tiếp thu, phản hồi ý kiến của cơ quan thẩm định là một nội dung được luật định, tuy nhiên thực tế qua hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thành phố Hà Nội việc thực hiện vấn đề này chưa được chú trọng. Mặc dù, trên thực tế việc tiếp thu các ý kiến thẩm định vẫn được cơ quan soạn thảo tuân thủ và được thể hiện trong dự thảo văn bản và Tờ trình HĐND và UBND thành phố tuy nhiên vấn đề giải trình và phản hồi ý kiến cho cơ quan thẩm định không được thực hiện nghiêm túc. Có thể thấy, hầu hết các hồ sơ thẩm định lưu tại Sở Tư pháp không có văn bản phản hồi của cơ quan soạn thảo.
Trên thực tế, cơ quan thẩm định chỉ nắm được việc tiếp thu, giải trình của cơ quan soạn thảo thông qua dự thảo văn bản và Tờ trình tại các phiên họp tập thể UBND hoặc thông qua công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thành phố[35].
Pháp luật hiện hành mặc dù quy định trách nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc tiếp thu giải trình, phản hồi ý kiến của cơ quan thẩm định, tuy nhiên lại không quy định cơ chế xử lý nếu như việc này không được thực hiện nghiêm túc. Trong trường hợp này để nâng cao ý thức của cơ quan soạn thảo trong việc tiếp thu, giải trình và phản hồi ý kiến, cơ quan thẩm định chỉ có thể khuyến nghị, do vậy tình trạng này vẫn diễn ra trên thực tiễn, không chỉ đối với thành phố Hà Nội mà nhiều địa phương khác.
2.2.6. Về chất lượng văn bản thẩm định: Mặc dù hoạt động thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của thành phố Hà Nội đã đạt được những thành tựu nhất định, khẳng định được vai trò của cơ quan tư pháp, tuy nhiên qua báo cáo tổng kết công tác thẩm định từng năm của Sở Tư pháp và qua nghiên cứu nội dung các báo cáo thẩm định cho thấy có một số báo cáo thẩm định chất lượng chưa cao, nội dung thẩm định còn mang tính hình thức, chưa đi vào chuyên sâu, chưa chỉ ra được những mâu thuẫn, chồng chéo trong dự thảo văn bản và sự không đồng bộ với các quy định khác của pháp luật; các vấn đề được đề cập trong báo cáo thẩm định nhiều khi chưa rõ dẫn đến cơ quan soạn thảo khó nhận thức được để tiếp thu chỉnh lý dự thảo. Một số dự thảo văn bản có nội dung khó, phức tạp chưa được đầu tư nghiên cứu kỹ lưỡng hoặc được giao cho cán bộ nghiên cứu còn non kém về trình độ và ít kinh nghiệm dẫn đến chất lượng thẩm định không đảm bảo, nội dung thẩm định không chỉ ra được tính hợp pháp, hợp lý, tính có căn cứ hoặc khả thi khi đưa vào áp dụng, từ đó ảnh hưởng đến chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của thành phố, cụ thể:
+ Quyết định số 51/2009/QĐ-UBND của UBND thành phố Hà Nội ngày 22/1/2009 Quy định về quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển, buôn bán gia
súc, gia cầm trên địa bàn thành phố Hà Nội. Qua công tác kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật đã phát hiện văn bản trên có những dấu hiệu vi phạm về thẩm quyền từ khâu soạn thảo tuy nhiên đến khâu thẩm định đã không phát hiện được dẫn đến việc chưa đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp cũng như bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân có hoạt động liên quan. Quyết định trên có một số quy định mang tính cấm đoán không có căn cứ, có biểu hiện “ngăn sông cấm chợ” đối với các cá nhân, công dân tham gia hoạt động giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm. Cụ thể như “cấm vận chuyển gia súc, gia cầm vào khu vực nội thành, nội thị; cấm vận chuyển gia súc, gia cầm và sản phẩm gia súc, gia cầm trên xe máy, xích lô, xe đạp hoặc
các phương tiện khác”. Ngoài ra, Quyết định 51 còn có một số quy định mang
tính cấm đoán không có cơ sở, không rõ ràng về nội dung QPPL, gây hiểu nhầm, đồng thời có thể dẫn đến việc áp dụng xử lý tùy tiện.
+ Quyết định số 240/2005/QĐ-UBND và Quyết định số 103/2006/QĐ-UBND của UBND thành phố ban hành mặc dù đã qua thẩm định của Sở Tư pháp, tuy nhiên quy định về hành vi vi phạm, mức phạt vi phạm hành chính đối với một số loại phương tiện trong lĩnh vực giao thông đường bộ do UBND thành phố ban hành là trái thẩm quyền. Cụ thể, tại khoản 3, điều 4 của quyết định 240 quy định: “Đối với xe thô sơ phạt tiền từ
20.000 đến 40.000 đồng”... Theo quy định của pháp luật chỉ Chính phủ mới
có quyền ban hành văn bản quy định hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm. Các văn bản do chính quyền địa phương. Các văn bản do chính quyền địa phương ban hành nhằm chỉ đạo, hướng dẫn, tổ chức thực hiện theo thẩm quyền, không được quy định hành vi vi phạm, hình thức và mức xử phạt hành
chính. Do đó, việc UBND Hà Nội ban hành các văn bản nói trên quy định về hành vi vi phạm, mức phạt vi phạm hành chính (kể cả trường hợp sao chép lại mức phạt) là không đúng với thẩm quyền.
+ Quyết định số 23/2009/QĐ-UBND ngày 9/1/2009 đã được sửa đổi bổ sung tại Quyết định 07/2010/QĐ-UBND ngày 25/1/2010 của UBND thành phố Hà Nội về thu phí sử dụng hè lề đường trên địa bàn thành phố Hà Nội, mặc dù đã qua thẩm định nhưng văn bản của cơ quan thẩm định không chỉ ra được sự bất bình đẳng của các đối tượng áp dụng trong văn bản này. Cụ thể, tại văn bản này quy định riêng đối với Công ty khai thác điểm đỗ xe việc thu phí được tính bằng 2% doanh thu hằng năm, trong khi các đơn vị còn lại nộp từ 10.000 đồng - 45.000 đồng/m2/tháng. Với cách tính trên, theo Thanh tra Bộ GTVT, mức phí đã nộp năm 2011 bình quân của Cty khai thác điểm đỗ xe chỉ khoảng 1.000 đồng/m2/tháng, còn các đơn vị khác là trên 30.000 đồng/m2/tháng. Điều này tạo ra sự thiếu công bằng về nghĩa vụ nộp phí giữa các đơn vị, tỉ lệ lợi nhuận trước thuế trên chi phí của khoản phí sử dụng lòng đường, vỉa hè của công ty khai thác điểm đỗ xe đạt 50,2% trong khi các đơn vị còn lại chỉ khoảng 10%. Bộ Giao thông Vận tải đã cho rằng: TP.Hà Nội quyết định mức thu là đúng luật, đúng quy định, nhưng không tạo được sự công bằng giữa các đơn vị nộp phí; hơn nữa còn thất thu cho NSNN nếu tính theo mức chung so với việc phải nộp 2% doanh thu hằng năm. Chúng tôi kiến nghị không nên thu như vậy, mà cần quy định một mức thu chung cho các đơn vị.
(adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});