1.2.6.1. Vai trò của hoạt động thẩm định
Trong thời gian qua, đặc biệt là hơn hai thập kỉ của thời kì đổi mới, nước ta đã có những bước tiến quan trọng trong hoạt động xây dựng, ban hành pháp luật. Hiện nay, các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành văn quy pháp luật đã xác lập được một quy trình tương đối hợp lí, dân chủ và đồng bộ về thủ tục, trình tự soạn thảo, ban hành VBQPPL. Trong quy trình này, mỗi một công đoạn đều giữ một vị trí, vai trò nhất định đối với việc ra đời một văn bản quy phạm pháp luật. Trên cơ sở quy định của các Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, qua thực tiễn công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh cho thấy thẩm định có vị trí vai trò đặc biệt sau:
Thứ nhất, Thẩm định dự thảo VBQPPL của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền nói chung và của HĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng là một giai đoạn quan trọng, bắt buộc, không thể thiếu trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 thì thẩm định được coi là khâu độc lập trong quy trình xây dựng,
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương cũng như địa phương. Tính độc lập của giai đoạn này yêu cầu các chủ thể khi thực hiện các khâu trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản bắt buộc phải qua khâu thẩm định và nó cho phép cơ quan tiến hành thẩm định được đánh giá một cách độc lập, khách quan về dự thảo mà không phải chịu sự tác động của bất kỳ cơ quan nào khác. Chính vì tính độc lập, khách quan của hoạt động thẩm định nên nó được coi là khâu cuối cùng, là nguồn tham khảo quan trọng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, thông qua hoặc ban hành văn bản.
Thứ hai, hoạt động thẩm định còn là căn cứ, cơ sở, chuẩn mực đánh giá
dự thảo VBQPPL, góp phần đảm bảo tính khả thi của VBQPPL. Thông qua hoạt động thẩm định, dự thảo văn bản được đánh giá một cách khách quan, toàn diện, đầy đủ ở các khía pháp lý cũng như tính khả thi của dự thảo; là cơ sở quan trọng cho chủ thể ban hành văn bản đánh giá được những mặt được và chưa được của các dự thảo VBQPPL và từ đó đảm bảo tính khả thi cũng như đề ra biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự thảo.
Thứ ba, thẩm định còn là cơ chế đảm bảo, nâng cao sự phối hợp và
giám sát lẫn nhau của các cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật- một khía cạnh của hoạt động quản lý nhà nước. Thẩm quyền thẩm định được giao cho chủ thể nhất định (cơ quan tư pháp) nhưng hoạt động này đòi hỏi sự phối hợp nhịp nhàng và ăn khớp của hầu hết các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các bước từ lập chương trình xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật đến trình dự thảo, thông qua và ban hành đều ảnh hưởng đến khâu thẩm định và ngược lại kết quả thẩm định cũng có tác động không nhỏ đến các giai đoạn trên. Có thể đánh giá một cách chung nhất, các cơ quan có thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhanh chóng, thuận lợi là nhờ một
quy trình thẩm định tương đối hợp lí và khoa học. Nếu thẩm định không chuẩn xác và được tiến hành không đảm bảo yêu cầu về mặt chuyên môn sẽ mang đến cho chủ thể có thẩm quyền khác trong hoạt động soạn thảo những bức xúc, mâu thuẫn, ảnh hưởng đến chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành. Ở góc độ khác, đối với những văn bản quy phạm pháp luật có sự tham gia của Hội đồng thẩm định các chủ thể có thẩm quyền trong soạn thảo văn bản còn nâng cao được ý thức trách nhiệm của mình, từ đó hoàn thành tốt và ngày càng hoàn thiện hơn nữa công việc được giao.
Thứ tư, thẩm định còn có ý nghĩa vô cùng quan trọng đối với cơ quan
soạn thảo. Đóng vai trò là hoạt động kiểm định lại kết quả làm việc của cơ quan chủ trì, soạn thảo, thẩm định góp phần không nhỏ trong việc nâng cao trách nhiệm của cơ quan này. Những tham vấn trong báo cáo thẩm định được cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp thu kịp thời sửa đổi, bổ sung đã mang lại chất lượng cao hơn cho dự thảo cũng như hiệu quả làm việc của cơ quan này. Từ đó, cơ quan chủ trì soạn thảo dần hoàn thiện hơn cả về kĩ năng lẫn trách nhiệm trong quả trình soạn thảo VBQPPL.
1.2.6.2. Giá trị pháp lý của văn bản thẩm định
Như đã phân tích ở trên, thẩm định có vị trí và vai trò rất quan trọng đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND nói riêng. Kết quả của hoạt động thẩm định là văn bản thẩm định của cơ quan có thẩm quyền thẩm định. Nghiên cứu về giá trị pháp lý của văn bản thẩm định sẽ chỉ ra tính có hiệu lực của nó đối với các hoạt động khác trong quy trình xây dựng ban hành văn bản (đặc biệt đối với hoạt động soạn thảo và xem xét thông qua văn bản quy phạm pháp luật).
Trên cơ sở quy định của pháp luật và thực tiễn thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định thể hiện ở hai
khía cạnh:
Thứ nhất: Báo cáo thẩm định là thành phần bắt buộc có trong hồ sơ xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Đây là nội dung được quy định cụ thể trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương cũng như địa phương. Theo quy định của pháp luật, trong thời gian nhất định, cơ quan có thẩm quyền thẩm định phải gửi báo cáo thẩm định cho cơ quan soạn thảo, cơ quan soạn thảo có trách nhiệm tiếp thu, chỉnh sửa theo nội dung đã thẩm định. Đồng thời trong thành phần hồ sơ gửi cơ quan có thẩm quyền xem xét thông qua hoặc ban hành, Luật cũng yêu cầu bắt buộc phải có báo cáo thẩm định. Tại Khoản 1, Điều 21, Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cũng khẳng định:
Đối với dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình, dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện chỉ xem xét khi có văn bản thẩm định của cơ quan tư pháp cùng cấp[12].
Như vậy, rõ ràng theo quy định của pháp luật, báo cáo thẩm định giữ một vị trí rất quan trọng đối với hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh.
Thứ hai:, Hiệu lực của báo cáo thẩm định đối với cơ quan soạn thảo và
cơ quan có thẩm quyền thông qua, ban hành văn bản.
Thông thường, nội dung của báo cáo thẩm định phải gồm 2 phần: phần nhận định đánh giá về chất lượng dự thảo, sự phù hợp của dự thảo với quy định của pháp luật, yêu cầu thực tế đặt ra và mục đích ban hành văn bản; Phần kết luận có thể nêu ý kiến đề xuất thông qua, không thông qua, cần cân nhắc,
cần sửa chữa chỗ nào chưa phù hợp để cơ quan soạn thảo tiếp thu ý kiến, cơ quan có thẩm quyền thông qua dự thảo có cơ sở để xem xét, quyết định việc thông qua hay không thông qua dự thảo. Như vậy, báo cáo thẩm định thực chất là ý kiến tư vấn về toàn bộ dự thảo đối với cơ quan soạn thảo và cơ quan có thẩm quyền thông qua, ban hành dự thảo trước khi ban hành dự thảo. Vì là ý kiến tư vấn nên nội dụng của nó mang tính chất khuyến nghị, đề nghị chứ không mang tính chất bắt buộc đối với người tiếp nhận nó phải thi hành, nó chỉ đơn thuần chứa đựng thông tin mà chủ thể thẩm định xem xét sự phù hợp của quy định nêu trong dự thảo với quy định khác của pháp luật. Xét về bản chất, báo cáo thẩm định ở đây là văn bản mang tính chất hành chính.
Hiện tại theo quy định của Luật năm 2004 và Luật năm 2008 cho thấy, mặc dù khẳng định thẩm định là khâu độc lập, báo cáo thẩm định là thành phần bắt buộc trong hồ sơ xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng giá trị của văn bản thẩm định vẫn chưa được quan tâm đề cập. Với việc xác định báo cáo thẩm định là văn bản hành chính, là một kênh tư vấn, nên thực tiễn cho thấy cơ quan soạn thảo có thể tiếp thu hoặc không tiếp thu ý kiến thẩm định, không có chế tài hoặc quy định bắt buộc nào nếu cơ quan soạn thảo không tiếp thu. Mặt khác, luật cũng không có quy định báo cáo thẩm định phải là căn cứ để ban hành văn bản, nên cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản có thể dùng làm căn cứ hoặc không làm căn cứ ban hành văn bản.
Ngoài ra, báo cáo thẩm định dự thảo văn bản QPPL cũng khẳng định vai trò, trách nhiệm của cơ quan thẩm định theo hướng cơ quan này phải chịu trách nhiệm về nội dung thẩm định.