Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm của HĐND và UBND năm 2004, quy trình soạn thảo ban hành văn bản quy phạm pháp luật trải qua nhiều công đoạn, trong đó thẩm định là một khâu rất quan trọng. Thẩm định được coi là giai đoạn “tiền kiểm” (so với giai đoạn “hậu kiểm” trong hoạt động kiểm tra xử lý văn bản), là khâu cuối cùng giúp cho cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản có cái nhìn toàn diện và sâu sắc về mặt pháp lý cũng như tính khả thi trên thực tế của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi xem xét, ban hành văn bản.
Về khái niệm thẩm định, theo cách hiểu thông thường, Từ điển Giáo dục Khoa học Tiếng Việt năm 2006 giải thích “thẩm định” là “xem xét để xác định”. Dưới góc độ pháp lý, theo Từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lí Bộ Tư pháp biên soạn năm 1999 thì “thẩm định có nghĩa là việc xem xét,
đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề
nào đó”[34]. Hoạt động này do tổ chức và cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ
thực hiện… Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như: thẩm định dự án, thẩm định báo cáo thẩm định hồ sơ, thẩm định thiết kế, thẩm định đồ án thiết kế quy hoạch.
Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL ban hành theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính Phủ định nghĩa hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL là hoạt động “xem xét đánh giá về nội dung hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp,
tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”[49].
Đây có thể coi là cách tiếp cận thể hiện rõ nét nhất bản chất, đặc trưng của hoạt động thẩm định. Hoạt động thẩm định đòi hỏi các chủ thể thực hiện phải xem xét, đánh giá một cách toàn diện dự thảo văn bản từ nội dung đến hình thức, trên cơ sở đối chiếu với các quy định của pháp luật nhằm đưa ra những nhận xét và kết luận về nội dung của dự thảo văn đảm bảo phù hợp với Hiến pháp và pháp luật cũng như tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật.
Định nghĩa về thẩm định tại Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg là khá đầy đủ, tuy nhiên, qua thực tiễn thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương, có nhiều ý kiến cho rằng khái niệm thẩm định cần được mở rộng hơn nữa, cụ thể là thẩm định văn bản quy phạm pháp luật không chỉ là xem xét đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật mà còn phải đánh giá được tính khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có yêu cầu một trong những nội dung cần thẩm định có tính khả thi của dự thảo văn bản (Khoản 3, Điều 36), tuy nhiên chỉ áp dụng đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 cũng có đề cập đến tính khả thi, nhưng không quy định là
nội dung bắt buộc trong báo cáo thẩm định. Cơ quan thẩm định có thể cho ý kiến hoặc không cần cho ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản. Thực tế cho thấy, bên cạnh việc thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật của dự thảo văn bản thì việc thẩm định về tính khả thi cũng rất quan trọng. Ngoài ý nghĩa xem xét văn bản quy phạm pháp luật có đủ khả năng thực hiện trên thực tế hay không, nó còn có mối liên hệ trực tiếp giữa tính hợp pháp và sự thỏa mãn những đòi hỏi cơ bản của đời sống xã hội, là thuộc tính của nhưng văn bản có thể thi hành được trong thực tiễn vì có nội dung phù hợp với các điều kiện khách quan của đời sống xã hội.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành QPPL của HĐND và UBND thì thẩm định là một khâu trong quy trình xây dựng ban hành văn bản, có thể được mô phỏng bằng sơ đồ sau:
Như vậy, có thể thấy thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh là một quy trình được thực hiện với các bước cụ thể khác nhau từ khâu tiếp nhận phân loại, phân công hồ sơ thẩm định, nghiên cứu dự thảo đến tổ chức họp thẩm định, soạn thảo, ban hành văn bản thẩm định… với mục đích cuối cùng là nhằm xem xét, đánh giá toàn diện về nội dung, hình thức dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, đảm bảo việc ban
Tiếp nhận, phân công phân loại hồ
sơ thẩm định Nghiên cứu dự thảo Tổ chức phiên họp thẩm định Soạn thảo ban hành Báo cáo thẩm định Gửi văn bản thẩm định Cơ quan soạn
thảo tiếp thu, phản hồi ý kiến cơ quan thẩm định
hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh đạt chất lượng trên thực tế.
Mặc dù còn có nhiều ý kiến khác nhau, nhưng tựu chung lại có thể đưa ra khái niệm về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh như sau:
Thẩm định dự thảo VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh là việc xem xét đánh giá một cách toàn diện về nội dung, hình thức của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành theo đúng quy định của pháp luật, nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật của Trung ương và địa phương
Với các nội dung như đã nêu trên, thực tế cho thấy thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật dễ gây nhầm với kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Khi thực hiện hoạt động kiểm tra, các chủ thể cũng phải đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản trong hệ thống pháp luật. Tuy nhiên về thời điểm, phạm vi và ý nghĩa của thẩm định và kiểm tra là khác nhau mặc dù bản thân giữa chúng có mối quan hệ hữu cơ với mục đích cuối cùng là đảm bảo cho việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng được yêu cầu của pháp luật và thực tiễn. Cụ thể:
+Về thời gian tiến hành: thẩm định được coi là hoạt động “tiền kiểm” thực hiện trước khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể có trong dự thảo, còn kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện sau khi văn bản đã được ban hành nhằm khắc phục, hạn chế những sai sót của văn bản ban hành đã có hiệu lực, phát hiện sai phạm để kiến nghị sửa đổi bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật;
xét tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đồng bộ trong hệ thống pháp luật, thẩm định còn đưa ra tính khả thi của dự thảo văn bản;
+ Về giá trị pháp lý: Thẩm định là khâu cuối cùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, ban hành văn bản, mặc dù văn bản thẩm định không có ý nghĩa quyết định nhưng cũng một kênh có giá trị rất lớn để tham khảo trước khi xem xét ký ban hành văn bản, còn kiểm tra văn bản lại có một ý nghĩa khác, kết luận kiểm tra là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền ra quyết định sửa đổi bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật.