thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội
2.3.1. Hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND nói riêng còn nhiều bất cập ảnh hưởng đến hoạt động thẩm định
2.3.1.1. Về hệ thống văn bản pháp luật nói chung
Theo một báo cáo của Uỷ ban thường vụ quốc hội trong phiên họp đầu năm 2012 thì mỗi năm, toàn quốc có tới 600.000 văn bản quy phạm pháp luật được ban hành. Hệ thống VBQPPL hiện có trên 20 loại văn bản khác nhau, do nhiều chủ thể ban hành[ 60]. Với những con số thống kê trên khiến cho người ta khó có thể có một hình dung mạch lạc về hệ thống văn bản quy phạm pháp. Tình trạng mâu thuẫn giữa các luật; giữa luật với nghị định, giữa nghị định và thông tư là vấn đề được dư luận quan tâm nhiều trong thời gian qua gây khó khăn trong công tác thi hành và áp dụng pháp luật nói chung và công tác thẩm
định nói riêng. Qua thực tế thẩm định cho thấy, đôi khi rất khó vận dụng quy định của pháp luật trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội tại địa phương khi bản thân quan hệ đó lại bị điều chỉnh bởi nhiều luật khác nhau, hoặc có sự mâu thuẫn giữa Thông tư với Luật. Thông thường tại các địa phương, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật là nhằm thực hiện đường lối chủ chương, chính sách và cụ thể hóa các văn bản quy phạm pháp luật cấp trên. Việc xây dựng và áp dụng pháp luật của địa phương thường chờ hướng dẫn của Thông tư, trong khi đó Luật ban hành đã có hiệu lực, các chính sách cần phải thực thi, việc chờ đợi Thông tư dẫn đến việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương sẽ bị chậm trên thực tế. Mặt khác, nhiều Thông tư còn quy định trái với Luật, việc vận dụng, áp dụng văn bản nào để đảm bảo sự thống nhất trong hệ thống pháp luật là một vấn đề rất khó không chỉ đối với cơ quan soạn thảo mà còn ảnh hưởng trực tiếp tới hoạt động thẩm định văn bản.
2.3.1.2. Về quy định của pháp luật đối với hoạt động xây dựng, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh
- Quy định về chương trình, kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật:
Xây dựng chương trình, kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một nội dung quan trọng được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND tuy nhiên, thực tế cho thấy, việc tuân thủ triệt để, có hiệu quả các quy định này chưa cao. Điều đó thể hiện mặc dù Kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã có từ đầu năm nhưng vẫn còn tình trạng nhiều văn bản mặc dù có trong kế hoạch nhưng không được xây dựng và ngược lại một số văn bản không có trong kế hoạch lại được đưa vào xây dựng trình HĐND, UBND thành phố. Sở dĩ xảy ra điều này Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 cũng
không có quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan đề xuất xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp văn bản có trong kế hoạch mà không được xây dựng và ngược lại không có trong kế hoạch lại đề xuất xây dựng. Do có sự xáo trộn trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật so với kế hoạch nêu trên chính là nguyên nhân khiến cho công tác thẩm định cũng rơi vào sự bị động. Có những thời điểm ít văn bản yêu cầu thẩm định (do cơ quan đề xuất xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hoãn không xây dựng theo kế hoạch) hoặc có những thời điểm lại rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật được yêu cầu thẩm định (trong đó có không ít văn bản đột xuất, nằm ngoài kế hoạch), từ đó ảnh hưởng ít nhiều đến chất lượng thẩm định văn bản của Sở Tư pháp trên thực tế.
- Quy định về việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật:
Đây là giai đoạn mà cơ quan soạn thảo giữ một vị trí, vai trò rất lớn trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tại giai đoạn này, cơ quan soạn thảo phải thực hiện nhiều công đoạn như: Khảo sát thực trạng quan hệ xã hội tại địa phương, nghiên cứu chủ trương chính sách, quy định của pháp luật, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, tổ chức lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan. Như vậy, việc thực hiện tốt các bước của giai đoạn soạn thảo văn bản sẽ giúp cho công việc thẩm định văn bản quy phạm pháp luật được thuận lợi hơn rất nhiều, nhất là bước lấy ý kiến của cơ quan tổ chức có liên quan, trong đó có ý kiến của cơ quan tư pháp. Việc tham gia ý kiến của cơ quan tư pháp ngay từ giai đoạn soạn thảo sẽ giúp cho cơ quan soạn thảo định hướng tốt việc xây dựng văn bản nhất là trong việc nghiên cứu đường lối, chủ chương, chính sách pháp luật của nhà nước trong việc điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Tuy nhiên, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND không đề cập đến vai trò của cơ quan tư pháp trong giai đoạn này. Thiết nghĩ, đây là nội dung rất cần đươc
bổ sung trong giai đoạn soạn thảo văn bản, nhằm giúp cho việc thẩm định văn bản quy phạm pháp luật về sau càng thuận lợi hơn.
- Quy định về việc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật:
+ Đối tượng thẩm định: Như đã phân tích tại phần lý luận, đối tượng thẩm định là các dự thảo “văn bản quy phạm pháp luật”. Tuy nhiên thực tế, việc phân biệt thế nào là văn bản quy phạm pháp luật còn gặp nhiều khó khăn. Qua hoạt động thẩm định cho thấy, không chỉ nhiều cơ quan soạn thảo nhầm lẫn và hiểu không đúng về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, mà ngay bản thân cán bộ trực tiếp làm công tác thẩm định hiểu về khái niệm này đôi khi còn khá mơ hồ nên đã ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định các văn bản quy phạm pháp luật.
+ Quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật:
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND và các văn bản hướng dẫn thi hành thì thẩm định là một khâu bắt buộc trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND. Tuy nhiên tại các Điều 24, 38 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 và Điều 21, Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 của Chính phủ hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND mới chỉ dừng lại ở việc quy định về thẩm quyền, phạm vi, thời gian thẩm định mà chưa có nội dung quy định về quy trình thẩm định dự thảo văn bản. Các văn bản gửi đến Sở Tư pháp thẩm định trên thực tế được Lãnh đạo Sở phân công về Phòng văn bản pháp quy sau đó Lãnh đạo phòng trên cơ sở từng mảng công việc phân công cụ thể cho một chuyên viên chủ trì hoặc một nhóm chuyên viên (1-3 người) trong phòng nghiên cứu, sau đó tổ chức họp thẩm định và cuối cùng là soạn thảo ban hành văn bản thẩm định.
những vấn đề có thể đưa vào báo cáo thẩm định chủ yếu phủ thuộc trình độ, kinh nghiệm của từng chuyên viên được phân công việc thẩm định. Các vấn đề liên quan đến tổ chức thẩm định như: Phân công cán bộ thẩm định, thảo luận các vấn đề liên quan đến dự thảo, ngay cả mẫu báo cáo thẩm định, đều do lãnh đạo và cán bộ trong phòng tự mày mò nghiên cứu nghĩ ra mà chưa có một quy trình chuẩn áp dụng đối với từng văn bản hoặc từng trường hợp cụ thể. Điều này đã dẫn tới, việc thẩm định dự thảo đôi khi còn gặp nhiều lúng túng, có những vấn đề khó cần quan tâm, thảo luận sâu về chuyên môn chưa được chú trọng nên chất lượng thẩm định đôi khi chưa được đảm bảo theo yêu cầu. Đây cũng là một trong những điểm hạn chế của pháp luật hiện nay quy định về vấn đề thẩm định văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế này không chỉ xảy ra với cơ quan tư pháp địa phương mà còn với cả việc thẩm định các văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên (Bộ Tư pháp). Mặc dù, việc thẩm định dự thảo Luật, pháp luật…của Bộ tư pháp cũng có quy định việc thành lập Hội đồng thẩm định, nhưng lại chỉ giới hạn đối với trường hợp văn bản thẩm định có nội dung phức tạp, còn đối với các văn bản quy phạm pháp luật còn lại vẫn nằm trong tình trạng chung là không có quy định cụ thể về một quy trình chuẩn trong công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật.
+ Về Hồ sơ thẩm định và thời gian thẩm định:
Tương tự như Quy trình thẩm định, hồ sơ thẩm định của cơ quan thẩm định không được pháp luật quy định cụ thể. Trên thực tế, việc thiết lập hồ sơ phục vụ cho việc thẩm định chủ yếu dựa vào quy định về thành phần hồ sơ gửi thẩm định của cơ quan soạn thảo quy định tại Điều 24, khoản 2, Điều 38 khoản 2, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004, gồm: Công văn yêu cầu thẩm định; Dự thảo Tờ trình và dự thảo văn bản; Bản tổng hợp ý kiến về dự thảo văn bản; Các tài liệu liên quan. Trong khi đó, thực tế của công việc thẩm định có thể phát sinh những yêu cầu và tài liệu liên
quan khác: Ví dụ: Các tài liệu do cơ quan tư pháp xét thấy cần yêu cầu cơ quan soạn thảo bổ sung thêm để phục vụ cho việc thẩm định; Ý kiến góp ý của các chuyên gia về pháp luật hoặc các lĩnh vực liên quan đến nội dung dự thảo do cơ quan tư pháp trực tiếp lấy ý kiến; Dự thảo báo cáo thẩm định; Báo cáo thẩm định sau khi được phát hành…
Như vậy, trên thực tế, khi thiết lập một hồ sơ thẩm định, cơ quan tư pháp phải tập hợp nhiều loại thành phần hồ sơ khác nhau bao gồm: Các thành phần hồ sơ do cơ quan soạn thảo cung cấp và các thành phần hồ sơ do cơ quan tư pháp thiết lập phục vụ cho việc thẩm định. Do vậy, với quy định của pháp luật hiện tại, chưa có một quy định cụ thể, rõ ràng về hồ sơ thẩm định, điều đó về mặt hình thức đã có ảnh hưởng nhất định đến sự bài bản trong công tác thẩm định và chất lượng của văn bản thẩm định trên thực tế.
Về thời gian thẩm định cũng nhiều bất cập. Theo quy định của pháp luật, thời hạn thẩm định đối với Dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình là chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ Dự thảo Nghị quyết đến cơ quan tư pháp để thẩm định. Chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, cơ quan tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo (Điều 24). Đối với Dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh: chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ Dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan tư pháp để thẩm định. Chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, cơ quan tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo (Điều 38).
Như vậy, đối với văn bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành thì thời gian thẩm định (nếu tính theo đúng mốc quy định thời gian chậm nhất cơ quan soạn thảo phải gửi cho cơ quan thẩm định và thời gian chậm nhất cơ quan tư pháp có báo cáo thẩm định) là 8 ngày. Thời gian này bao gồm tất cả các khâu: xử lý hồ sơ, nghiên cứu hồ sơ, tổng hợp cơ sở
pháp lý, lấy ý kiến chuyên gia, luật gia, ra văn bản thẩm định. Tuy nhiên trên thực tế hầu hết cơ quan soạn thảo gửi văn bản gửi không gửi đúng theo thời hạn đã quy định và vì nhiều lý do khác nhau như: lịch họp của HĐND và UBND có thể sớm hơn so với kế hoạch, các văn bản có nội dung, tính chất phức tạp phải lấy ý kiến của nhiều cơ quan liên quan, công văn bị thất lạc hoặc chuyển đến muộn. Với quy định trên luật đã không loại trừ các nguyên nhân khách quan nếu cơ quan Tư pháp không nhận được đúng thời gian theo quy định. Do đó, nếu rơi vào những tình huống nêu trên, cơ quan tư pháp sẽ không đủ thời gian để thẩm định hoặc thẩm định rất vội vàng mà không có phương án để lựa chọn. Điều này gây ảnh hưởng lớn đến chất lượng công tác thẩm định đối với VBQPPL.
+ Về việc tiếp thu phản hồi ý kiến thẩm định: Theo quy định của Pháp luật hiện hành thì cơ quan soạn thảo phải có trách nhiệm tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định. Tuy nhiên, việc giải trình và có ý kiến phản hồi đối với cơ quan thẩm định bằng một hình thức cụ thể thì pháp luật không quy định, đặc biệt là pháp luật không xác lập cơ chế xử lý đối với những trường hợp cơ quan soạn thảo không tiếp thu, giải trình và gửi ý kiến phản hồi cho cơ quan thẩm định. Mặt khác, theo quy định của pháp luật, Sở Tư pháp sẽ là cơ quan cuối cùng nghiên cứu và cho ý kiến thẩm định trước khi trình văn bản quy phạm pháp luật đến UBND, HĐND cấp tỉnh xem xét quyết định, tuy nhiên từ thực tế thẩm định cho thấý nhiều cơ quan soạn thảo, sau khi Sở tư pháp có ý kiến thẩm định lại tiếp tục tiếp thu ý kiến của Sở ngành khác vào dự thảo rồi trình luôn lên UBND và HĐND thành phố, vì vậy, dẫn đến chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp này không cao, dễ xảy ra các sai sót, vi phạm quy định của pháp luật
+ Giá trị của văn bản thẩm định
buộc trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND tuy nhiên, giá trị cuả văn bản thẩm định chưa được chỉ được coi như một kênh ý kiến để cơ quan soạn thảo văn bản và cơ quan ban hành tham khảo mà chưa được luật quy đinh.
Mặt khác, cũng theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thì dự thảo Nghị quyết của HĐND tỉnh do UBND cấp tỉnh trình thì ngoài việc phải có thẩm định của cơ quan tư pháp còn phải có sự thẩm tra của các Ban Hội đồng nhân dân cùng cấp (Điều 27). Phạm vi thẩm tra có nội dung trùng lặp với nội dung do cơ quan tư pháp thẩm định (như: Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với tình hình, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật). Điều này dẫn đến việc phân định không rõ ràng chức năng của cơ quan tư pháp với các Ban của HĐND, do đó rất khó xác định trách nhiệm của cơ quan thẩm định và cơ quan thẩm tra trong việc trình Nghị quyết ra HĐND cùng cấp trong trường hợp văn bản trình không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật.