1.2.1. Quan niệm về cơ quan tài phán hành chính
Cơ quan nhà nước là một bộ phận cấu thành của Bộ máy nhà nước, được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật, có vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ cụ thể. Cơ quan nhà nước có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, có biên chế xác định với đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức được sắp xếp theo ngạch, bậc. Việc thành lập hay giải thể cơ quan nhà nước xuất phát từ yêu cầu thực tế các chức năng, nhiệm vụ được xác định trong một thời kỳ nhất định. Số lượng các cơ quan nhà nước ít hay nhiều, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức ít hay nhiều phụ thuộc vào yếu tố khách quan, chủ quan, nhu cầu xã hội, năng lực cán bộ và cách nhìn nhận vấn đề từ phương diện tổ chức.
Cơ quan nhà nước luôn đặt trong hệ thống các cơ quan nhà nước có mối liên hệ mật thiết với nhau tạo thành thứ bậc trong tổ chức bộ máy nhà nước, cơ quan nhà nước cấp dưới, phục tùng cơ quan nhà nước cấp trên và làm việc theo chế độ thủ trưởng. Tuy nhiên, cơ quan nhà nước có tính độc lập tương đối trong việc thực hiện nhiệm vụ, chức năng do pháp luật trao cho. Mỗi cơ quan nhà nước dù nhỏ cũng là một chức hoàn chỉnh bao gồm những bộ phận khác nhau, vừa bảo đảm tính chính trị, vừa bảo đảm tính chuyên nghiệp để thực hiện những công việc cụ thể. Quyền lực nhà nước được trao cho mỗi cơ quan được giới hạn bởi không gian phạm vi lãnh thổ, thời gian và
đối tượng chịu sự tác động của nó. Quyền lực nhà nước được trao cho mỗi cơ quan, tập hợp các cơ quan, đồng thời để các cơ quan thực thi nhiệm vụ của mình và cũng là tiêu chuẩn để phân biệt giữa cơ quan nhà nước với các cơ quan không phải là nhà nước. Thẩm quyền của các cơ quan được quy định chặt chẽ, rõ ràng và công khai. Trong phạm vi thẩm quyền được trao, mỗi cơ quan độc lập, tự chủ trong việc thực thi nhiệm vụ của mình. Vì vậy, mỗi cơ quan có tính thứ bậc khác nhau, nhưng cơ quan nhà nước cấp trên vẫn phải tôn trọng tính chủ động, sáng tạo của cơ quan nhà nước cấp dưới, không thể áp đặt ý chí của mình một cách tuỳ tiện [38, tr.269-270].
Trên thế giới, các cơ quan nhà nước được tổ chức rất phong phú, đa dạng. Điều này phụ thuộc vào thiết chế tổ chức bộ máy nhà nước của các quốc gia, căn cứ vào các tiêu chí khác nhau để phân chia các cơ quan nhà nước với các chức năng và nhiệm vụ khác nhau.
Ở Việt Nam, theo quy định của Hiến pháp năm 1992, được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 và các văn bản quy phạm pháp luật khác thì cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động phục vụ cho việc xây dựng thiết chế nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nhà nước của dân, do dân và vì dân. Các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất, có sự phân công để thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Cơ quan hành chính nhà nước có đầy đủ đặc điểm của một cơ quan nhà nước, tuy nhiên với chức năng tổ chức đưa pháp luật vào đời sống thực tiễn, do vậy cơ quan hành chính nhà nước có những điểm khác so với những cơ quan nhà nước khác. Điểm khác này thể hiện ở chỗ, cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan thuộc quyền lực hành pháp, được lập ra để thực thi pháp luật do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành. Thẩm quyền chỉ giới hạn trong phạm vi chấp hành, điều hành và chịu sự giám sát của cơ quan quyền
lực nhà nước. Chức năng quan trọng và chủ yếu của cơ quan hành chính nhà nước là quản lý, điều hành các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội một cách độc lập tương đối trong phạm vi quốc gia hay một địa phương nhất định.
Trong quá trình hoạt động quản lý, điều hành, các cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đã ban hành những văn bản quản lý hoặc có những hành tác động trực tiếp đến đối tượng chịu sự tác động. Những văn bản, những hành vi quản lý không phải lúc nào cũng đúng pháp luật hoặc phù hợp với thực tiễn. Những văn bản, hành vi quản lý sai hoặc không phù hợp với thực tế xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý, họ sẽ yêu cầu cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước xem xét lại quyết định, hành vi của mình.
Trong trường hợp này cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền phải có trách nhiệm giải quyết để ổn định tình hình. Việc giải quyết các khiếu nại của đối tượng quản lý có thể được thực hiện ngay bởi cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền quản lý đã ban hành quyết định quản lý hoặc có hành vi hành chính, cũng có thể được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách làm nhiệm vụ giải quyết các khiếu nại của đối tượng quản lý.
Tóm lại, từ phân tích khái niệm về tài phán hành chính và cơ quan hành chính nhà nước như trình bày ở phần trên, cơ quan tài phán hành chính được hiểu là cơ quan nhà nước có chức năng phán quyết đối với những quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.
Ở Việt Nam, có ba cách hiểu khác nhau về tài phán hành chính, tương ứng có ba mô hình cơ quan tài phán hành chính:
Cách hiểu thứ nhất, cơ quan tài phán hành chính chỉ là cơ quan xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh giữa các cơ quan hành chính nhà nước (cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước) với các tổ chức, cá nhân trong xã hội do Toà án nhân dân thực hiện theo trình tự tố tụng. Theo cách hiểu này thì cơ quan tài phán hành chính đồng nghĩa với Toà án hành chính hiện nay.
- Cách hiểu thứ hai, cơ quan tài phán hành chính là cơ quan có toàn bộ các hoạt động phán xét tính đúng đắn của các quyết định hoặc hành vi quản lý khi nảy sinh khiếu kiện, tranh chấp. Như vậy, cơ quan tài tài phán hành chính sẽ bao gồm Toà án hành chính và các cơ quan giải quyết tranh chấp hành chính khác, đặc biệt là các cơ quan hành chính nhà nước (như cơ chế giải quyết khiếu nại hiện nay).
- Cách hiểu thứ ba, cơ quan tài phán hành chính là việc giải quyết các khiếu nại hành chính được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách thuộc hệ thống hành pháp theo một trình tự, thủ tục có tính chất tư pháp, phù hợp với đặc điểm và yêu cầu của việc giải quyết các tranh chấp hành chính.
Cơ quan tài phán hành chính trong đề tài này được hiểu là cơ quan nhà nước nằm trong hệ thống các cơ quan thực hiện chức năng hành pháp, nhưng lại có tính độc lập tương đối với các cơ quan hành chính chuyên làm nhiệm vụ giải quyết các khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính theo một trình tự, thủ tục khách quan, công khai, dân chủ, kịp thời và ra quyết định giải quyết theo cơ chế hội đồng.