Kinh nghiệm tổ chức, thực hiện việc giải quyết khiếu nại hành chính của các nước trên thế giới cho thấy, ở mỗi quốc gia khác nhau mô hình tổ chức cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính là khác nhau, song về cơ bản việc thiết lập cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính thể hiện tập trung qua các mô hình sau:
- Mô hình 1, (mô hình Pháp và một số nước theo mô hình của Pháp, như: Thổ Nhĩ Kỳ, Hy Lạp, Bỉ, Ai Cập, Côlômbia). Pháp quy định cơ quan tài phán hành chính là cơ quan xét xử hành chính thuộc hệ thống hành pháp, độc lập với các cơ quan hành chính nhưng có gắn bó chặt chẽ với nền hành chính quốc gia. Cơ quan tài phán hành chính trung ương có chức năng tư vấn pháp luật bên cạnh chức năng tài phán.
- Mô hình 2, (mô hình Đức và một số nước khác theo mô hình của Đức, như: Thuỵ Điển, Phần Lan, Áo, Bồ Đào Nha, Mêhicô). Theo mô hình này quy định cơ quan tài phán hành chính là toà án hành chính độc lập, song song với toà án tư pháp. Toà án hành chính chỉ làm nhiệm vụ duy nhất là xét xử các vụ án hành chính.
- Mô hình 3, (mô hình Trung Quốc và một số nước khác theo mô hình của Trung quốc như: Inđônêxia, Bênanh, Cônggô). Theo mô hình này thì toà án tư pháp có toà hành chính làm nhiệm vụ xét xử các vụ án hành chính.
- Mô hình 4, (mô hình Anh, Mỹ và một số nước khác theo mô hình của Anh, Mỹ). Mô hình này quy định cơ quan thực hiện chức năng tài phán hành chính trước hết là toà án thường- toà án tư pháp. Bên cạnh toà án thường tồn tại một hệ thống cơ quan tài phán hành chính có tính chất đặc biệt (administrative tribunal). Các cơ quan tài phán không thuộc hệ thống toà án thường, nó hoạt động độc lập với toà án. Cơ quan tài phán hành chính thuộc hành pháp, độc lập với các cơ quan hành chính, có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính.
Các cơ quan tài phán hành chính ở các nước trên thế giới tồn tại nhiều mô hình tổ chức khác nhau, tình trạng đó phản ánh tính chất đa dạng và phức tạp của hoạt động xét xử hành chính. Mỗi mô hình cơ quan tài phán hành chính đều có những ưu điểm và hạn chế nhất định, các nước theo quan điểm lưỡng hệ tài phán - cơ quan tài phán hành chính độc lập với cơ quan tài phán tư pháp, có ưu điểm cơ bản là các cơ quan tài phán hành chính có điều kiện nghiên cứu chuyên sâu về luật hành chính, khoa học quản lý nên có thể thực hiện tốt xét xử hành chính. Với mô hình này việc xét xử hành chính sẽ được cơ quan tài phán hành chính nắm bắt và giải quyết hiệu quả các tranh chấp hành chính. Pháp luật các nước theo mô hình của Pháp sẽ tạo được sự gắn bó chặt chẽ giữa tài phán hành chính và quản lý hành chính trong nền hành chính quốc gia. Tuy nhiên, cách tổ chức theo mô hình này có điểm hạn chế nhất định, làm cho hệ thống cơ quan xét xử cồng kềnh, phức tạp. Bên cạnh hệ thống toà án tư pháp, song song tồn tại hệ thống toà án hành chính, đồng thời làm phát sinh những vấn đề tranh chấp thẩm quyền giữa toà án hành chính và
toà án tư pháp dẫn đến tình trạng đùn đẩy, chậm trễ trong quá trình giải quyết, gây thiệt hại cho công dân.
Mô hình tổ chức cơ quan tài phán theo kiểu cơ quan tài phán tư pháp đảm nhiệm luôn nhiệm vụ xét xử hành chính, có ưu điểm cơ bản là tổ chức gọn nhẹ, dễ thực hiện, không phát sinh việc tranh chấp thẩm quyền. Tuy nhiên, hoạt động xét xử hành chính rất phức tạp nên các thẩm phán gặp khó khăn về chuyên môn, kinh nghiệm quản lý nên hiệu quả của việc giải quyết không cao. Mặt khác, chưa đề cao được tính đặc thù của tài phán hành chính.
Ở các nước có mô hình cơ quan tài phán hành chính theo kiểu trung gian hoà giải có thể đáp ứng nhanh chóng việc giải quyết các tranh chấp hành chính bằng hoạt động xét xử của toà án. Với việc giao cho bộ phận chuyên trách trong toà án tư pháp thực hiện việc xét xử hành chính, làm cho tổ chức xét xử hành chính gọn nhẹ, ít tốn kém hơn so với việc lập ra hệ thống tài phán hành chính độc lập riêng biệt. Tuy nhiên, mô hình này cũng có hạn chế nhất định, các thẩm phán thiếu kiến thức chuyên môn về luật hành chính và quản lý, việc tổ chức thi hành phán quyết của toà án gặp khó khăn.
- Về thẩm quyền của các cơ quan hành chính: pháp luật các nước đều chú trọng đến việc xác định cụ thể, rõ ràng thẩm quyền của cơ quan tài phán hành chính bởi vì nó quyết định đến hiệu quả hoạt động xét xử hành chính và xác định ranh giới với các cơ quan tài phán khác. Mặc dù có quy định phạm vi khác nhau nhưng nhìn chung các nước đều quy định đối tượng xét xử của các cơ quan tài phán hành chính là các quyết định hành chính cá biệt và hành vi hành chính.
Cơ quan tài phán hành chính không xem xét các văn bản pháp quy; các văn bản của Nhà nước có liên quan đến an ninh, quốc phòng, ngoại giao; các hành vi liên quan đến hoạt động quản lý, điều hành trong nội bộ cơ quan hành chính Nhà nước.
- Về quyền hạn của cơ quan tài phán hành chính: tuy có quy định khác nhau, nhưng về cơ bản pháp luật các nước quy định quyền hạn của cơ quan tài phán hành chính trong xét xử hành chính là có quyền huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính bị kiện trái pháp luật; yêu cầu cơ quan hành chính Nhà nước trong thời gian nhất định phải thực hiện nghĩa vụ mà pháp luật đã giao cho nhưng đã chậm trễ hoặc không thực hiện.
Các cơ quan tài phán hành chính không có quyền ban hành một quyết định hành chính thay thế cho cơ quan quản lý mà chỉ có quyền phán quyết về tính hợp pháp và yêu cầu cơ quan hành chính ban hành quyết định phù hợp với quy định của pháp luật. Tuy nhiên, một số nước cũng quy định một số trường hợp cụ thể cho phép cơ quan tài phán hành chính có quyền sửa đổi các quyết định hành chính có sự sai sót, nhầm lẫn. Ví dụ: Điều 54 Luật tố tụng hành chính của Trung Quốc quy định: “ quyết định xử phạt hành chính rõ ràng là thiếu công bằng có thể bị thay đổi”. Pháp luật của Cộng hòa Liên bang Đức quy định quyền hạn rộng hơn cho cơ quan tài phán hành chính, ngoài việc tuyên huỷ bỏ quyết định hành chính trái pháp luật, có quyền sửa đổi quyết định bị kiện trong một số trường hợp (như xác định mức trợ cấp hoặc xác nhận một mối quan hệ pháp lý nhất định). Mặt khác, cơ quan tài phán hành chính có quyền ra lệnh cho cơ quan hành chính Nhà nước phải ban hành một quyết định thay thế quyết định sai trái hoặc thực hiện một hành vi hành chính mà họ đã từ chối không có lý do chính đáng.
- Về trình tự, thủ tục tố tụng:
+ Giai đoạn tiền tố tụng: các nước đều rất coi trọng việc giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính Nhà nước, coi đó là một trình tự bắt buộc trước khi người dân khởi kiện ra cơ quan tài phán hành chính, nhằm tạo điều kiện cho cơ quan hành chính Nhà nước kiểm tra và sửa chữa, khắc phục những sai lầm của mình, đồng thời làm giảm bớt gánh nặng xét xử của các cơ quan tài phán hành chính, bảo đảm việc tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại nhanh chóng, hiệu quả.
Có nước quy định chính cơ quan hành chính chịu trách nhiệm xem xét giải quyết đối với khiếu nại, nhưng cũng có thể là một Uỷ ban độc lập với cơ quan hành chính Nhà nước làm nhiệm vụ tiếp nhận, giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính.
+ Đình chỉ quyết định hành chính bị khiếu kiện: pháp luật các nước đều quy định việc đình chỉ thi hành quyết định hành chính bị khiếu kiện trong trường hợp có căn cứ rõ ràng nhận định việc thi hành quyết định hành chính đó sẽ gây ra những hậu quả khó khắc phục. Tuy nhiên, pháp luật các nước đều quy định rất chặt chẽ về việc áp dụng biện pháp này nhằm tránh tình trạng cản trở, làm tê liệt hoạt động quản lý hành chính.
- Các nguyên tắc về tố tụng hành chính: pháp luật về tài phán hành chính xác định những nguyên tắc tố tụng hành chính có nhiều điểm khác biệt so với tố tụng dân sự. Nếu như tranh chấp dân sự phát sinh từ những quan hệ mang tính chất bình đẳng, tự nguyện thì ngược lại tranh chấp hành chính phát sinh từ các quan hệ bất bình đẳng giữa các chủ thể. Do vậy, khi quyết định hành chính bị khởi kiện thì vấn đề quan trọng là cơ quan tài phán hành chính phải bảo đảm được sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ giữa các bên, để đảm bảo việc giải quyết khách quan, công bằng. Vì vậy, pháp luật các nước đều xác định những nguyên tắc bảo đảm cho sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan hành chính trong tố tụng hành chính. Ví dụ: ở Pháp quy định, nếu cơ quan hành chính Nhà nước đã được toà án yêu cầu trả lời một số nội dung về việc mình bị kiện mà quá thời hạn cơ quan hành chính vẫn im lặng thì toà án sẽ coi những lời trình bày của công dân là đúng sự thật; Điều 32 luật tố tụng hành chính Trung Quốc quy định, bị đơn phải chịu trách nhiệm về những chứng cứ đưa ra trước những hành vi hành chính cụ thể đã thực hiện, phải cung cấp những văn bản chính thức có tính quy phạm làm bằng chứng cho việc thực hiện hành vi hành chính của mình. Ngoài ra, các nước đều quy định cơ quan hành chính Nhà nước phải có nghĩa vụ chứng minh về tính đúng đắn
của quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình. Tố tụng hành chính chủ yếu là tố tụng viết, giai đoạn thẩm cứu được đặc biệt coi trọng.
- Việc thi hành các phán quyết của cơ quan tài phán hành chính: đây là vấn đề rất quan trọng, bởi vì việc xét xử hành chính chỉ thực sự có ý nghĩa khi các phán quyết của cơ quan tài phán hành chính được thực hiện trên thực tế. Các nước đều nhận thấy việc thi hành các phán quyết của cơ quan tài phán hành chính là nội dung rất phức tạp, không giống như việc thi hành các phán quyết của toà án tư pháp, bởi vì đối tượng thi hành chủ yếu là các cơ quan hành chính Nhà nước hoặc các nhân viên trong các cơ quan đó và cũng không thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành thông thường. Cơ quan tài phán hành chính chủ yếu phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, có quyền tuyên bố huỷ bỏ quyết định hành chính hoặc xác định một yêu cầu nào đó của công dân là hợp pháp. Trong trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính bị huỷ bỏ, cơ quan hành chính buộc phải ra một quyết định khác để thay thế thì việc thi hành trở nên rất khó khăn. Để khắc phục tình trạng này, các nước đều có những cơ chế đảm bảo thi hành phán quyết của cơ quan tài phán hành chính, các cơ quan hành chính phải có nghĩa vụ thi hành nghiêm chỉnh phán quyết của cơ quan tài phán hành chính, khi quyết định hành chính bị tuyên là bất hợp pháp thì đương nhiên quyết định đó mất hiệu lực thi hành, nếu cơ quan hành chính không thi hành phán quyết của cơ quan tài phán hành chính thì có thể bị phạt tiền với những mức độ khác nhau, trường hợp nghiêm trọng thì có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự đối với những người chịu trách nhiệm trực tiếp...
Mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở một số nước trên thế giới: