nước ngoài
3.2.1.1. Cơ cấu tổ chức
Theo mô hình cơ quan tài phán hành chính của Pháp và các nước theo mô hình của Pháp, cơ quan tài phán hành chính có hai chức năng: xét xử và tư vấn pháp lý. Thực hiện hai chức năng này, cơ quan tài phán hành chính được tổ chức thành 3 cấp:
- Hội đồng Nhà nước: chủ yếu thực hiện chức năng giám đốc thẩm, tư vấn pháp lý.
- Toà án hành chính phúc thẩm: phúc thẩm các vụ án hành chính
- Toà án hành chính sơ thẩm liên tỉnh: sơ thẩm các vụ án hành chính, trừ những vụ được qui định thuộc thẩm quyền của Hội đồng Nhà nước.
- Ngoài ra, ở Pháp còn có các cơ quan tài phán hành chính chuyên trách gồm: - Thẩm kế viện;
- Toà án kỷ luật tài chính và ngân sách;
- Các cơ quan tài phán hành chính có tính chất chuyên nghiệp: Hội đồng cao cấp các thẩm phán, Hội đồng cao cấp về giáo dục quốc gia, Hội đồng quốc gia các bác sỹ.
Các cơ quan này chịu sự giám đốc của Hội đồng Nhà nước nghĩa là các quyết định của các cơ quan này có thể bị phản đối và Hội đồng Nhà nước sẽ xét xử theo thủ tục giám đốc thẩm và ra phán quyết cuối cùng.
Cũng giống mô hình của Pháp, cơ quan tài phán hành chính của Đức được tổ chức độc lập nhưng theo mô hình phân định triệt để giữa các loại toà án. Ở Đức, toà án hành chính là một trong các loại cơ quan tài phán, có toà án tối cao riêng và không thực hiện chức năng tư vấn. Hệ thống toà án hành chính của Đức được tổ chức theo khu vực gồm 52 toà án hành chính khu vực (sơ thẩm), 16 toà án hành chính liên khu vực (phúc thẩm) và một toà án hành chính liên bang (giám đốc thẩm).
Mô hình này có ưu điểm là có thể thành lập cơ quan tài phán hành chính theo nhu cầu: khu vực nào phát sinh nhiều tranh chấp hành chính thì thành lập cơ quan tài phán hành chính liên tỉnh trong khu vực đó, đồng thời giảm thiểu biên chế đối với cơ quan tài phán khi một cơ quan tài phán có thể đảm nhiệm việc giải quyết các vụ kiện hành chính ở nhiều tỉnh trong khu vực; cơ quan tài phán hành chính chuyên trách sẽ đảm nhiệm xét xử các vụ kiện hành chính trong lĩnh vực đảm bảo hiệu quả do tính chuyên nghiệp cao và nắm vững chuyên môn của lĩnh vực, ngành đó. Quyết định của các cơ quan tài phán hành chính chuyên trách cũng có thể bị Hội đồng Nhà nước giám đốc thẩm đảm bảo cho các quyết định đó vừa tuân thủ đúng pháp luật, hợp lý các nguyên tắc của ngành, lĩnh vực hành chính liên quan.
Mô hình của Pháp là thành lập một hệ thống cơ quan độc lập chuyên xét xử các vụ án hành chính và coi quyết định giám đốc thẩm của Hội đồng Nhà nước là quyết định cuối cùng, trong khi Hội đồng Nhà nước không phải là toà án tối cao (cơ quan tư pháp). Như vậy không phù hợp với qui định
“Tòa án nhân dân tối cao, các Tòa án nhân dân địa phương, các Toà án quân sự và các Toà án khác do luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [21, tr.243]. Việc thành lập 5 toà án hành chính phúc thẩm, mỗi toà chịu trách nhiệm phúc thẩm các bản án, quyết định của một số toà hành chính sơ thẩm, như mô hình của Pháp có thể gây ra gánh nặng cho các toà phúc thẩm. Thực tế ở Pháp hiện nay do các vụ khiếu kiện hành
chính ngày càng tăng, tình trạng đơn thư tồn đọng quá nhiều đã đặt ra yêu cầu lập thêm Toà hành chính phúc thẩm.
Cơ quan tài phán hành chính của các nước theo mô hình lưỡng hệ tài phán, ta có thể học hỏi được việc tổ chức các cơ quan tài phán hành chính theo khu vực ở 3 cấp (trung ương, phúc thẩm và sơ thẩm), đặc biệt là các cơ quan tài phán hành chính chuyên trách. Tuy nhiên, theo chủ trương cải cách hành chính, nên thành lập các cơ quan tài phán hành chính chuyên trách ở một số lĩnh vực đặc biệt nhiều khiếu nại như đất đai, đền bù, chính sách xã hội… còn lại có thể tăng cường các tài phán viên chuyên trách và cộng tác của các nhân viên hành chính có kinh nghiệm cho các cơ quan tài phán hành chính.
Đối với Trung Quốc - một trong các quốc gia theo mô hình nhất hệ tài phán, quyền tài phán hành chính chỉ được giao cho Toà án, không một cơ quan, tổ chức xã hội hoặc một cá nhân nào được can thiệp vào hoạt động xét xử hành chính của Toà án. Luật Tố tụng Hành chính Trung Quốc không qui định việc thành lập một hệ thống cơ quan xét xử hành chính riêng biệt mà lập ra các Toà chuyên trách về hành chính trong Tòa án nhân dân (giống mô hình toà hành chính thuộc Tòa án nhân dân ở Việt Nam hiện nay). Như vậy, toà hành chính ở Trung Quốc được tổ chức theo hệ thống Tòa án nhân dân và chia theo đơn vị hành chính từ huyện, tỉnh, vùng đến tối cao (trung ương).
Mô hình nhất hệ tài phán của Hàn Quốc không có hệ thống tài phán hành chính riêng chuyên xét xử các khiếu kiện hành chính. Điều khác biệt là các vụ kiện hành chính ở Hàn Quốc không được xét xử sơ thẩm ở toà án khu vực (toà án cấp thấp nhất) mà được xét xử ở Toà án cao cấp do bộ phận đặc biệt của các toà này giải quyết.
Mô hình nhất hệ tài phán tuân thủ triệt để nguyên tắc toà án là “cơ quan xét xử duy nhất”, phù hợp với quan điểm tổ chức bộ máy Nhà nước ta. Tuy nhiên, điểm hạn chế của mô hình này đối với yêu cầu của Việt Nam chính là
về tổ chức. Nếu mỗi đơn vị hành chính lại có một toà hành chính thì trên lý thuyết có thể giải quyết được hết những khiếu kiện hành chính (không để tồn đọng án). Song thực tế, mô hình này không hợp lý khi có địa phương nhiều khiếu kiện thì toà giải quyết không xuể, trong khi có địa phương có ít khiếu kiện hành chính thì cả một toà hành chính được lập ra là một sự lãng phí về nhân sự, ngân sách hoạt động.
Như vậy, cả hai mô hình nhất hệ và lưỡng hệ tài phán trên thế giới hiện nay đều có những ưu và khuyết điểm về tổ chức. Nhưng xét trên bình diện chung thì tổ chức cơ quan tài phán hành chính theo mô hình lưỡng hệ tài phán có nhiều ưu điểm phù hợp với Việt Nam hơn. Có thể xây dựng cơ quan tài phán hành chính theo mô hình cơ quan tài phán hành chính tồn tại song song với toà án hành chính (thuộc Tòa án nhân dân). Điều quan trọng là phải phân định chức năng, thẩm quyền giữa hai cơ quan này cho hợp lý và đúng Hiến pháp, pháp luật cũng như các cam kết song phương, quốc tế mà nước ta đã tham gia ký kết.
Hệ thống cơ quan tài phán hành chính ở nước ta nên được tổ chức theo 3 cấp: trung ương, vùng, khu vực. Trong đó, mỗi cơ quan tài phán hành chính cấp khu vực sẽ được thành lập trên cơ sở để giải quyết các tranh chấp hành chính liên quan đến các cơ quan hành chính cấp xã, phường, thị trấn ở một số quận, huyện, thành phố trực thuộc tỉnh nhất định; cơ quan tài phán hành chính cấp vùng sẽ bao gồm một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương để giải quyết các tranh chấp hành chính liên quan đến các cơ quan hành chính cấp quận, huyện, thành phố trực thuộc tỉnh; và cuối cùng là cơ quan tài phán hành chính cấp trung ương (có thể coi là Hội đồng tài phán hành chính trung ương) để giải quyết các tranh chấp hành chính liên quan đến các cơ quan hành chính cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong cả nước.
Việc phân định khu vực, vùng để thành lập cơ quan tài phán hành chính dựa theo tình hình thực tế về số dân, điều kiện kinh tế - xã hội, thực trạng
khiếu nại, khiếu kiện hành chính, xu hướng phát triển theo qui hoạch tổng thể…). Các cấp cơ quan tài phán hành chính quan hệ với nhau theo hệ thống dọc về tổ chức, không phụ thuộc vào toà án tư pháp hay cơ quan hành chính nhằm đảm bảo hoạt động của cơ quan tài phán hành chính một cách khách quan, tránh sự can thiệp tiêu cực của hệ thống hành chính, nhưng chịu sự giám đốc thẩm của Tòa án nhân dân tối cao về tính hợp pháp của phán quyết để đảm bảo nguyên tắc toà án là cơ quan xét xử cuối cùng.
Ngoài ra, có thể thành lập các cơ quan tài phán hành chính chuyên ngành như mô hình của Pháp đối với một số lĩnh vực phát sinh nhiều tranh chấp như đất đai, sở hữu trí tuệ, thuế…
3.2.1.2. Về nhân sự (tài phán viên và cộng tác viên)
Với mục tiêu thực hiện chức năng tài phán theo một thủ tục đơn giản, nhanh gọn nên mỗi cấp cơ quan tài phán hành chính chỉ cần có từ 3-5 tài phán viên chuyên nghiệp, còn lại là các “cộng tác viên” chuyên ngành. Các tài phán viên được đào tạo chuyên nghiệp về lĩnh vực pháp luật, chuyên ngành xét xử và cả những lĩnh vực thường xảy ra khiếu kiện như đất đai, đền bù giải phóng mặt bằng, chính sách người có công,… Còn đội ngũ “cộng tác viên” gồm các thẩm phán, đại diện các tổ chức nghề nghiệp, các chuyên gia đầu ngành, cấp cao trong các lĩnh vực chuyên môn liên quan đến khiếu nại hành chính… sẽ được mời tham gia Hội đồng tài phán tuỳ vào từng trường hợp cụ thể. Khi giải quyết vấn đề chỉ liên quan đến pháp luật thì Hội đồng tài phán chỉ cần 1 tài phán viên (có kiến thức pháp luật). Đối với các vụ khiếu nại hành chính nói chung thì Hội đồng xét xử gồm 3 thành viên – trong đó 1 là tài phán viên, còn lại là các “cộng tác viên” có chuyên môn trong lĩnh vực liên quan đến khiếu nại.
Ở Pháp, thẩm phán cơ quan tài phán hành chính được tuyển chọn chủ yếu từ học sinh trường Hành chính Quốc gia - trường chuyên đào tạo công
chức cao cấp cho bộ máy hành chính. Như vậy, thẩm phán hành chính có chuyên môn sâu về quản lý công và luật hành chính. Bên cạnh đó, thẩm phán tài phán hành chính còn được tuyển chọn từ công chức các cơ quan hành chính nhà nước đã có một số năm công tác và có bằng đại học. Tuy nhiên, không phải mọi học sinh được tuyển chọn từ trường Hành chính Quốc gia đều có thể nắm được kiến thức của các ngành, lĩnh vực trong xã hội để áp dụng khi giải quyết khiếu kiện hành chính, vì thế Pháp đã bổ sung bằng các công chức ở cơ quan hành chính nhà nước có nhiều kinh nghiệm về quản lý trong ngành. Cách lựa chọn thẩm phán cho cơ quan tài phán hành chính như vậy đáp ứng được yêu cầu giải quyết khiếu kiện hành chính song đòi hỏi phải có sự phân công và bồi dưỡng hợp lý khi các thẩm phán này đi vào tác nghiệp.
Nước Đức không có qui định riêng cho thẩm phán làm việc tại toà án hành chính. Để thành thẩm phán ở Đức phải tốt nghiệp kỳ thi quốc gia chuyên ngành luật ở trường đại học tổng hợp, thực tập 2 năm trong ngành toà án, thực tập thêm ở cơ quan theo qui định phụ thuộc vào ngành chuyên sâu sẽ làm, tham gia kỳ thi quốc gia lần 2. Đỗ kỳ thi này được bổ nhiệm làm thẩm phán tập sự 3-5 năm rồi mới được bổ nhiệm làm thẩm phán suốt đời. Hội đồng xét xử của toà án hành chính khu vực ở Đức có 3 thẩm phán và 2 hội thẩm; cấp liên khu vực có 3 thẩm phán (trường hợp đặc biệt có 5 thẩm phán) và 2 hội thẩm (theo qui định của luật liên bang); cấp liên bang có 5 thẩm phán.
Số lượng thẩm phán cho mỗi Hội đồng xét xử của toà án hành chính ở Đức phụ thuộc vào mức độ quan trọng và phức tạp của vụ việc, cũng như vai trò của mỗi cấp xét xử. Phương pháp đào tạo thẩm phán của Đức sẽ đem lại những thẩm phán hành chính thực sự giàu kinh nghiệm về chuyên ngành, kiến thức pháp luật song đòi hỏi phải đầu tư nhiều thời gian, tiền bạc và công sức. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Để góp phần giảm nhẹ gánh nặng xét xử cho các toà án hành chính, từ năm 1993, pháp luật Đức cho phép Hội đồng xét xử tại các toà án hành chính
có thể uỷ quyền cho một thành viên với tư cách là thẩm phán độc lập giải quyết những vụ kiện hành chính đơn giản về mặt pháp lý. Đây là một cách làm có nhiều ưu việt vì điều kiện giải quyết nhanh chóng các vụ kiện hành chính, đồng thời giảm nhẹ công việc cho các thẩm phán khi giải quyết vụ án, không phải tập trung vào giải quyết như trước đây đối với tất cả các vụ kiện hành chính từ đơn giản đến phức tạp.
Trong giai đoạn đầu, ở Việt Nam có thể áp dụng phương pháp của Pháp, tuyển chọn các cán bộ, công chức có kinh nghiệm ở các cơ quan hành chính, bồi dưỡng thêm các kiến thức chuyên môn của ngành toà án để đáp ứng việc thành lập cơ quan tài phán hành chính. Sau khi ổn định hoạt động, phải tập trung vào đào tạo thẩm phán cơ quan tài phán hành chính theo phương pháp ở Đức. Theo đó, tài phán viên phải được đào tạo chuyên sâu cả về công việc quản lý hành chính và pháp luật, cũng như nghiệp vụ tài phán nhằm đảm bảo chất lượng giải quyết khiếu kiện hành chính của cơ quan tài phán hành chính.