nại; ban hành quyết định hành chính khác thay thế…
Bên cạnh chức năng tài phán hành chính, cơ quan tài phán hành chính sẽ tư vấn pháp lý cho các cơ quan hành chính nhà nước khắc phục những sơ hở, thiếu sót, giúp các cơ quan hành chính nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý. Chức năng này đã được Hội đồng Nhà nước (Pháp) thực hiện theo quy định của pháp luật quốc gia này dưới hình thức “tham gia soạn thảo hoặc cho ý kiến đối với các dự án pháp luật”. Đây là một chức năng hiệu quả thông qua kinh nghiệm thực tiễn. Vì thông qua hoạt động giải quyết các khiếu kiện hành chính, cơ quan tài phán hành chính nắm được những loại quyết định, hành vi hành chính nào hay bị khiếu kiện, lĩnh vực quản lý nào thường gây bức xúc cho người dân, cách giải quyết như thế nào để người dân hài lòng, đảm bảo quyền và lợi ích của tổ chức, công dân và nhà nước… Từ đó, cơ quan tài phán hành chính có những ý kiến thực tiễn để góp phần hoàn thiện các qui định của pháp luật về công tác quản lý hành chính nhà nước và các lĩnh vực trong đời sống, đảm bảo cho pháp luật có tính thực thi và ổn định lâu dài.
Hiện nay, các cơ quan toà án nói chung và toà hành chính nói riêng thực hiện chức năng gián tiếp thông qua báo cáo tổng kết kinh nghiệm xét xử hàng năm. Đó là những bài học thực tiễn quý giá cho những người làm luật trong quá trình soạn thảo, xây dựng pháp luật; đồng thời cũng là kinh nghiệm để các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức tiếp thu nhằm hạn chế những thiếu sót trong quá trình quản lý và ban hành các quyết định hành chính, thực hiện các hành vi hành chính.
3.2.3. Thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính ở cơ quan tài phán hành chính hành chính
3.2.3.1. Thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay
Theo qui định hiện hành, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta phải thực hiện qua nhiều khâu, mang nặng tính hành chính, quan hệ
cấp trên - cấp dưới nên dù yêu cầu khiếu nại được xem xét nhiều lần nhưng vẫn không thể giải quyết dứt điểm. Hiện nay, các khiếu nại chủ yếu vẫn được giải quyết ở cơ quan hành chính nhà nước.
Cụ thể, theo Điều 30 Luật khiếu nại, tố cáo:
Người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại với người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính mà người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [23].
Như vậy, thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu ở nước ta thuộc về thủ trưởng cơ quan có quyết định hay hành vi hành chính bị khiếu nại. Với qui định này cho thấy, luật nhấn mạnh đến yếu tố “tự sửa chữa” của cơ quan đã ban hành quyết định hành chính hay cá nhân đã có hành vi hành chính. Để củng cố thêm thông tin, tại Điều 37 về việc gặp gỡ trao đổi đối thoại giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại:
Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, người giải quyết khiếu nại phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại. Trong trường hợp người khiếu nại nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật thì luật sư có quyền tham gia trong quá trình giải quyết khiếu nại….[23].
Song, quy định này mới khắc phục được về mặt hình thức tình trạng người khiếu kiện không được trực tiếp bày tỏ quan điểm, ý kiến của mình về quyết định hay hành vi hành chính bị khiếu nại, vì trên thực tế khi không có sự giám sát trực tiếp thì buổi đối thoại cũng chỉ mang tính “độc diễn” và dần dần sẽ trở thành việc làm mang tính hình thức của cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
Nhưng thực tế, việc giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền cũng lại chủ yếu dựa trên hồ sơ tài liệu, giấy tờ báo cáo do những cán bộ công chức cấp dưới lập. Do quá lệ thuộc vào những báo cáo đó mà thiếu sự điều tra xác minh nên người lãnh đạo, người có thẩm quyền giải quyết thiếu thông tin, không nắm chắc được sự việc và nguyện vọng của người dân dẫn đến việc giải quyết khiếu kiện hình thức, hời hợt. Trong khi đó, tình trạng khiếu nại, tố cáo khá phức tạp, tập trung nhiều những bức xúc trong xã hội và nguyện vọng tha thiết của người dân đòi hỏi các cơ quan quyền lực và đại biểu của nhân dân phải đi sâu, đi sát, nắm rõ tình hình để có những tác động trực tiếp, tích cực vào công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Có trường hợp cán bộ thực hiện xác minh sự việc liên quan đến khiếu nại, khiếu kiện hành chính thiếu tinh thần trách nhiệm, xem nhẹ việc giải quyết khiếu kiện cho dân nên đã dẫn đến tình trạng kết quả điều tra, xác minh không phản ánh đúng sự thật (thậm chí cán bộ không trung thực làm sai lệch hồ sơ) làm ảnh hưởng đến kết quả giải quyết khiếu kiện. Giải quyết khiếu nại lần đầu còn được xem xét như không phải là giải quyết khiếu nại mà thực chất chỉ là giai đoạn “thoả thuận hành chính” giữa cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyền đã ban hành quyết định, hành vi hành chính. Thực chất, người ra quyết định hành chính không thể là người “giải quyết khiếu nại” về quyết định đó mà chỉ xem xét lại, sửa chữa những sai lầm (nếu có) trong việc ban hành quyết định hành chính của mình. Việc giải quyết khiếu nại là của cấp trên cơ quan đã có quyết định bị khiếu nại. Như vậy mới đúng logic của việc giải quyết khiếu nại.
Pháp luật Khiếu nại, tố cáo qui định, trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, nếu xét thấy việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại, quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu sẽ gây hậu quả khó khắc phục thì người giải quyết khiếu nại lần hai phải ra quyết định hoặc kiến nghị cấp có
thẩm quyền ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó. Thời hạn tạm đình chỉ không vượt quá thời gian còn lại của thời hạn giải quyết. Quyết định tạm đình chỉ phải được gửi cho người khiếu nại, người giải quyết khiếu nại lần đầu, người có quyền, lợi ích liên quan. Khi xét thấy lý do của việc tạm đình chỉ không còn thì phải huỷ bỏ ngay quyết định tạm đình chỉ… Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại có thể gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại. Trong trường hợp người khiếu nại nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật thì luật sư có quyền tham gia trong quá trình giải quyết khiếu nại… Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai phải được gửi cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại lần đầu, người có quyền, lợi ích liên quan, người đã chuyển đơn đến trong thời hạn, kể từ ngày có quyết định giải quyết. Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai phải được công bố công khai…
Bên cạnh cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trong tổ chức bộ máy nhà nước ta còn có một hệ thống cơ quan thanh tra có chức năng xác minh, kết luận và kiến nghị việc giải quyết khiếu nại. Theo pháp luật Việt Nam, cơ quan thanh tra không có địa vị tương đương hoặc độc lập với cơ quan quản lý hành chính và quyết định của cơ quan thanh tra không có giá trị để điều chỉnh quyết định của cơ quan hành chính có quyết định hay hành vi hành chính bị khiếu nại. Dù đã được tăng thẩm quyền và có một đạo luật riêng (Luật Thanh tra) nhưng lực lượng thanh tra viên chỉ chủ yếu thực hiện chức năng “tham mưu, tư vấn” chứ không có quyền phán xét, quyết định tính đúng đắn của quyết định hành chính.
Tuy nhiên, những qui định trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay vẫn chưa thể tạo ra một sự thay đổi đáng kể cho công tác này. Có thể thấy, không phải người khiếu nại nào cũng có khả năng thuê luật sư.
Hầu hết những vụ việc bức xúc về khiếu nại thường tập trung vào những đối tượng dân nghèo. Mặt khác, tuy luật quy định cho luật sư được tham gia quá trình giải quyết khiếu nại nhưng lại không có qui định cụ thể những việc mà luật sư được làm khi tham gia giúp đỡ thân chủ trong quá trình khiếu nại như quyền xác minh vụ việc, quyền được công nhận những kết quả tài liệu xác minh của họ có được, quyền được tranh luận, đối thoại với cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại của thân chủ, quyền kiến nghị hướng giải quyết vụ việc... Thực tế cho thấy, ngay trong quá trình tố tụng tại Toà án và quá trình làm việc với các cơ quan tiến hành tố tụng khi giải quyết một vụ khiếu kiện hành chính nói riêng và các vụ án khác, vai trò của luật sư cũng chưa thực sự được chú ý đúng mức. Do đó, với qui định có sự tham gia của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính còn tính hình thức, khó mang lại hiệu quả thực sự nếu không có một cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính phù hợp. Có thể thấy, kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới, hoạt động của cơ quan tài phán hành chính với tư cách một tổ chức trung gian, làm công việc “hoà giải” cho các bên tranh chấp với đại diện là các luật sư thì qui định này mới có thể có tính khả thi và đạt hiệu quả mà nhà làm luật đã dự tính khi xây dựng qui định này.
Đi sâu nghiên cứu tình trạng khiếu kiện hành chính hiện nay có thể thấy, khiếu kiện hành chính thực chất là một hiện tượng pháp lý-hành chính vì khiếu kiện, giải quyết khiếu kiện là công việc hành chính, được thực hiện theo các quy định của pháp luật. Việc giải quyết khiếu kiện không hợp tình, hợp lý có thể biến các khiếu kiện hành chính từ một hiện tượng pháp lý – hành chính thành một hiện tượng chính trị khi khiếu kiện hành chính của một cá nhân trở thành khiếu kiện tập thể, kéo dài, vượt cấp. Các khiếu kiện này thường liên quan đến những chính sách xã hội như đất đai, nhà ở, trợ cấp xã hội... nên có thể nói việc giải quyết khiếu kiện cũng là việc giải quyết các chế độ chính sách xã hội của Nhà nước có liên quan đến quyền và lợi ích của công dân. Từ
đó càng nhấn mạnh nhu cầu phải thay đổi cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta, mà cụ thể là phải thiết lập cơ quan tài phán hành chính với vai trò là chủ thể chính giải quyết các khiếu kiện hành chính để các khiếu kiện hành chính không phải là gánh nặng của các cơ quan hành chính cũng như tố tụng, đồng thời, có thể giải quyết thoả đáng các tranh chấp giữa công dân và cơ quan công quyền (cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền), đảm bảo lợi ích cao nhất của các bên. Với hoạt động của cơ quan tài phán hành chính, tình trạng quan liêu trong quá trình giải quyết khiếu nại sẽ được xoá bỏ, thay vào đó là những giải pháp có đầy đủ tính chất pháp lý và đáp ứng được với những yêu cầu xã hội, yêu cầu chính trị của công tác giải quyết khiếu kiện hiện nay.
Bên cạnh thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước, pháp luật về khiếu nại, tố cáo và pháp luật về Tòa án nhân dân còn quy định thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính tại toà hành chính. Cơ chế giải quyết các khiếu kiện hành chính tại toà án bước đầu khắc phục được tình trạng chỉ các quan chức hành chính ngồi bàn bạc để ra quyết định giải quyết các khiếu nại, bức xúc của người dân, góp phần bảo đảm hơn nữa các quyền tự do, dân chủ của công dân, đồng thời góp phần nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính tại các cơ quan hành chính. Theo đó, khi người khiếu nại không thoả mãn với quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan có hành chính có thẩm quyền hay không có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng trong thời gian luật định, người khiếu nại có thể tiến hành vụ kiện hành chính tại toà án. Điều 2 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định: 1. Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để Toà án giải quyết vụ án hành chính về các khiếu kiện qui định tại các khoản từ khoản 1 đến khoản 16 điều 11 của Pháp lệnh này trong các trường hợp sau đây:
a. Đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng hết thời hạn giải quyết theo qui định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết và không tiếp tục khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai; b. Đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu theo qui định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và không tiếp tục khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai; c. Đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng hết thời hạn giải quyết theo qui định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu trong trường hợp pháp luật qui định không được quyền khiếu naị đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai; d. Đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai, nhưng hết thời hạn giải quyết theo qui định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai.
1. Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu kiện để Toà án giải quyết vụ án hành chính về khiếu kiện qui định tại khoản 17 điều 11 Pháp lệnh này trong các trường hợp sau:
a. Đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó và không tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;
b. Đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó .
2. Cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện để Toà án giải quyết vụ án hành chính về khiếu kiện qui định tại khoản 18 điều 11 Pháp lệnh này nếu đã khiếu nại với cơ quan lập danh sách cử tri, nhưng không đồng ý về cách giải quyết của cơ quan đó.
3. Cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống theo qui định của pháp luật về cán bộ, công chức có quyền khởi kiện để Toà án giải quyết vụ án hành chính về khiếu kiện qui định tại khoản 19 điều 11 Pháp lệnh này nếu đã khiếu nại với người đã ra quyết định kỷ luật, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó và không tiếp tục khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo.
4. Cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện để Toà án giải quyết vụ án
