đến bảo vệ môi trường cảng biển tại tỉnh Khánh Hòa 2.2.1.1 Chính sách và pháp luật quốc tế
Phòng chống ô nhiễm biển do tàu gây ra đã trở thành mối quan tâm chung của nhiều nước trên thế giới. Để hạn chế ô nhiễm môi trường biển do tàu gây ra, Tổ chức hàng hải quốc tế (IMO) đã nghiên cứu và ban hành các điều ước quốc tế về các biện pháp cần thiết, trách nhiệm của các quốc gia, trong đó có các quy định về kỹ thuật con tàu và con người để bảo đảm an toàn cho tàu nhằm đạt mục đích là “an toàn tàu hơn và biển sạch hơn”. Bên cạnh đó, hàng loạt các Thỏa thuận khu vực về Kiểm tra của quốc gia có cảng (kiểm tra của chính quyền cảng - PSC) như: Thỏa thuận Pari, Latinh, Caribe, Địa Trung Hải, Ấn độ, Tây Phi, Biển đen, Tokyo về kiểm tra PSC đã được đưa ra nhằm mục đích kiểm tra các tàu trong việc thực hiện các quy định của các công ước quốc tế. Hơn nữa, Công ước quốc tế về Luật biển 1982 (UNCLOS 82) đã quy định về trách nhiệm và thẩm quyền của quốc gia ven biển, quốc gia có cảng và quốc gia mà tàu mang cờ trong việc thực hiện các biện pháp cần thiết để phòng chống, giảm và khống chế các ô nhiễm biển do tàu gây ra.
Tuy nhiên, về cơ chế bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu trên thế giới hiện nay chia làm hai trường phái, một là cơ chế bồi thường quốc tế được quy định ở công ước quốc tế, và hai là cơ chế theo luật quốc gia. Trong hai loại cơ chế này, hiện nay hầu hết các nước theo cơ chế quốc tế, đó là áp dụng và gia nhập công ước quốc tế, còn xu hướng cơ chế quốc gia thì chỉ có một số nước trong đó có Hoa kỳ, đó là cơ chế không giới hạn.
Như vậy, các chính sách về bảo vệ môi trường trong hoạt động vận tải biển được thể hiện ở các điều ước quốc tế và các điều ước quốc tế mà quốc gia đã tham gia sẽ trở thành một nguồn luật của quốc gia đó. Nguyên tắc này cũng chính là nguyên tắc trong lý luận chung về pháp luật ở Việt Nam. Cụ thể là khi Việt Nam tham gia điều ước quốc tế nào thì điều ước quốc tế đó có hiệu lực ở Việt nam kể từ thời điểm có hiệu lực của điều ước quốc tế đó.
Tính đến nay đã có hàng loạt các công ước quốc tế liên quan đến bảo vệ môi trường từ hoạt động vận tải biển, bao gồm hoạt động của tàu, cảng biển và cơ sở đóng - sửa chữa tàu. Trong đó, các công ước liên quan nhiều nhất đến lĩnh vực bảo vệ môi trường từ hoạt động vận tải biển là:
a. Công ước quốc tế về Luật biển 1982 (UNCLOS 82)
Công ước quy định về thẩm quyền và quyền tài phán của các quốc gia trong việc tiến hành các liên quan đến bảo vệ môi trường từ hoạt động của tàu.
b. Công ước quốc tế về phòng ngừa ô nhiễm biển từ tàu, 1973 và Nghị định
thư bổ sung 1978 (MARPOL 73/78)
Công ước đưa ra những quy định nhằm ngăn chặn những vụ ô nhiễm gây ra do tai nạn hoặc trong quá trình vận chuyển hàng hoá là dầu, hàng nguy hiểm, độc hại bằng tàu, do nước thải, rác và khí thải từ tàu.
c. Công ước quốc tế về an toàn sinh mạng người trên biển (SOLAS)
Là công ước về an toàn sinh mạng nhưng SOLAS còn bao gồm các yêu cầu đối với các quốc gia thành viên trong việc thực hiện các biện pháp ngăn ngừa, hạn chế ô nhiễm môi trường biển thông qua Bộ luật quản lý an toàn (ISM code), là Chương IX của SOLAS đã đưa ra những hướng dẫn về quản lý tàu an toàn, ngăn ngừa ô nhiễm.
d. Công ước quốc tế sẵn sàng, ứng phó và hợp tác đối với xử lý ô nhiễm dầu (OPRC)
Cũng như Công ước ngăn ngừa ô nhiễm do tàu gây ra (MARPOL), Công ước quốc tế sẵn sàng, ứng phó và hợp tác đối với xử lý ô nhiễm dầu (OPRC) yêu cầu các quốc gia thành viên phải thiết lập một hệ thống quy mô quốc gia để ứng phó một cách hiệu quả và kịp thời khi có tai nạn ô nhiễm xảy ra. Trong đó phải quy định cơ quan chịu trách nhiệm về sẵn sàng và ứng phó với ô nhiễm dầu, địa chỉ cơ quan chịu trách nhiệm và truyền những thông báo về ô nhiễm dầu, quy định cơ quan có quyền thay mặt nhà nước yêu cầu giúp đỡ hoặc quyết định việc giúp đỡ khi có yêu cầu, xây dựng một kế hoạch ứng cứu khẩn cấp ở mức quốc gia, phối hợp với các cơ quan hữu quan khác trong việc cung cấp, sử dụng trang thiết bị, tổ chức diễn tập huấn luyện ứng phó ô nhiễm dầu.
đ. Công ước quốc tế liên quan đến can thiệp trên biển cả trong trường hợp tai nạn gây ra ô nhiễm dầu (INTERVENTION 69)
Công ước quy định quốc gia ven biển có thể thực hiện những biện pháp cần thiết trên biển cả để ngăn ngừa, hạn chế hoặc loại trừ nguy hiểm cho vùng bờ biển của họ khỏi bị ô nhiễm do dầu hay hay bị đe dọa ô nhiễm dầu sau khi xảy ra tai nạn hàng hải. Tuy nhiên, quốc gia ven biển chỉ có quyền thực hiện những hành động này khi cần
thiết và sau khi đã bàn bạc với những tổ chức thích hợp, đặc biệt là quốc gia mà tàu mang cờ, chủ tàu hoặc chủ hàng khi yêu cầu và trong hoàn cảnh cho phép.
e. Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự chủ tàu đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu (CLC)
Công ước này đưa ra giới hạn bồi thường mà chủ tàu phải đền bù cho thiệt hại ô nhiễm dầu do tàu gây ra theo tấn trọng tải của tàu. Tuy nhiên, công ước này chỉ áp dụng đối với dầu hàng hoá là loại khó tan “persistant oil”.
f. Công ước quốc tế về thiết lập Quỹ quốc tế bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu (FC)
Quỹ bồi thường sẽ được thành lập với sự đóng góp của những người nhập khẩu dầu và được dùng để thanh toán cho người bị thiệt hại đối với phần thiệt hại vượt quá giới hạn trách nhiệm của chủ tàu. Tổng bồi thường cao nhất theo Công ước này là 201 triệu USD.
g. Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự và bồi thường thiệt hại liên
quan đến vận chuyển các chất nguy hiểm và độc hại bằng đường biển (HNS 1996)
HNS đưa ra trách nhiệm nghiêm ngặt đối với chủ tàu, yêu cầu phải có giấy chứng nhận bảo hiểm. Mức bồi thường thứ nhất thuộc trách nhiệm chủ tàu, mức bồi thường thứ hai do Quỹ HNS thực hiện.
h. Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự và bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu bunker gây ra (BULKER 2001)
Công ước áp dụng đối với các loại dầu khoáng, kể cả dầu nhờn sử dụng hoặc định sử dụng cho hoạt động hoặc làm động lực đẩy tàu, cặn thải của dầu đó và các thiệt hại ô nhiễm gây ra trong lãnh thổ, bao gồm cả lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải và vùng đặc quyền kinh tế. Đối với tàu có trọng tải từ 1000 GT trở lên phải có giấy chứng nhận đã có bảo hiểm BULKER hoặc bảo đảm tài chính.
i. Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm biển do đổ các chất thải và những vật liệu khác 1972 (London 1972)
Công ước đưa ra các biện pháp để kiểm soát và ngăn ngừa ô nhiễm quốc tế. Công ước quy định cấm đổ những vật liệu gây hại nhất định, một số chất thải chỉ được thải xuống biển sau khi đã được cấp giấy phép đặc biệt. Quốc gia thành viên phải chỉ định tổ chức giải quyết việc cấp giấy phép, lưu giữ số liệu và kiểm soát điều kiện của
biển cũng như thúc đẩy hợp tác khu vực, đặc biệt trong lĩnh vực kiểm tra và nghiên cứu khoa học.
Như vậy, có thể thấy rằng với sự nỗ lực quyết tâm của các Tổ chức quốc tế, hành loạt các điều ước quốc tế liên quan đến bảo vệ môi trường từ hoạt động vận tải biển đã được ban hành, cung cấp khung pháp lý quốc tế cho các hoạt động bảo vệ môi trường biển trên toàn cầu.
- Chính sách bảo vệ môi trường được thể hiện ở các điều ước quốc tế
Các công ước liên quan đến bảo vệ môi trường trong hoạt động vận tải biển như đã giới thiệu ở phần trên, thể hiện các chính sách bảo vệ môi trường trong hoạt động vận tải biển như sau:
- Biển là tài nguyên chung của nhân loại vì vậy bảo vệ môi trường biển là trách nhiệm của toàn thể loài người. Nói một cách cụ thể là trách nhiệm của các quốc gia, các đối tượng sử dụng biển trong việc thực hiện các biện pháp giữ gìn sự trong sạch của biển cả. Điều này được quy định rất rõ tại các công ước quốc tế như Luật biển UNCLOS 82, Công ước ngăn ngừa ô nhiễm do tàu gây ra (MARPOL 78/78), Công ước giới hạn trách nhiệm dân sự chủ tàu (CLC), Công ước thiết lập Quỹ bồi thường quốc tế về thiệt hại do ô nhiễm dầu (FC),...
- Chính sách bảo hộ quyền lợi chủ tàu
Chính sách này thể ở các quy định về giới hạn trách nhiệm dân sự chủ tàu đối với thiệt hại môi trường. Nói một cách khác, chủ tàu chỉ chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại do ô nhiễm từ tàu theo giới hạn của trọng tải tàu. Đây là một cơ chế bồi thường được rất nhiều nước áp dụng thông qua việc gia nhập Công ước thiết lập Quỹ bồi thường quốc tế về thiệt hại do ô nhiễm dầu (CLC).
- Chính sách người sử dụng hàng hoá phải chịu trách nhiệm đối với các thiệt hại do ô nhiễm dầu
Sở dĩ có chính này vì hàng hoá được vận chuyển bằng đường biển là một trong những nguồn gây ô nhiễm biể và như vậy có nghĩa là chủ hàng có hàng hoá vận chuyển bằng đường biển cũng phải liên đới có trách nhiệm. Chính sách này hỗ trợ cho chính sách bảo hộ chủ tàu và được thể hiện ở Công ước thiết lập Quỹ bồi thường quốc tế về thiệt hại do ô nhiễm dầu (FC), đó là người sử dụng dầu, hay nói một cách khác là người nhập khẩu dầu phải cùng chịu trách nhiệm đối với thiệt hại ô nhiễm biển do dầu từ tàu. Nếu như chủ tàu được giới hạn trách nhiệm dân sự chủ tàu đối với các thiệt hại
do ô nhiễm trong các vụ ô nhiễm mà thiệt hại vượt quá giới hạn của chủ tàu, thì người nhập khẩu dầu, thông qua Quỹ bồi thường quốc tế được thiết lập theo công ước FC, sẽ bồi thường phần thiệt hại vượt trội đó. Vì vậy, có thể nói rằng với sự kết hợp cả hai cơ chế bồi thường này mà người bị thiệt hại do ô nhiễm từ tàu có thể nhận đủ bồi thường thiệt hại cho mình.
- Chính sách “phòng hơn chữa”
Chính sách này được thể hiện rất cụ thể tại Công ước ngăn ngừa ô nhiễm do tàu gây ra (MARPOL 73/78). Công ước này quy định các biện pháp phòng chống ô nhiễm biển từ tàu từ khâu thiết kế, trang thiết bị của tàu đến trách nhiệm của chủ tàu, thuyền trưởng trong việc thực hiện các quy định về thải các chất thải từ hoạt động của tàu, trách nhiệm của cảng trong việc tổ chức tiếp nhận các chất thải này thông qua hệ thống tiếp nhận chất thải bờ.
- Chính sách bảo vệ quyền lợi của những người sử dụng biển
Chính sách này được thể hiện ở các quy định về bồi thường cho những đối tượng sử dụng biển bị thiệt hại do ô nhiễm biển. Các thiệt hại được bồi thường không chỉ bao gồm các thiệt hại trực tiếp mà còn bao gồm các thiệt hại gián tiếp. Nói một cách cụ thể là chi phí bồi thường không chỉ bao gồm các chi phí làm sạch môi trường biển, các thiệt hại về thuỷ hải sản,... ngay khi bị ô nhiễm mà còn bao gồm các thiệt hại
do ảnh hưởng sau ô nhiễm như doanh thu về du lịch, khách sạn, đánh bắt, nuôi trồng
thuỷ hải sản,... giảm đi. Các thiệt hại gián tiếp này có thể ảnh hưởng trong những năm sau như vắng khách du lịch, thủy sản giảm,...
- Chính sách “an toàn hàng hải, sạch môi trường biển”
Có thể nói đây là một chính sách có tính chiến lược trong bảo vệ môi trường trong hoạt động vận tải biển. Nói một cách cụ thể đây là chính sách con người. Theo ước tính của nhiều nhà nghiên cứu thì tới 80% các vụ tai nạn tàu là do yếu tố con người. Yếu tố con người phải được hiểu là bao gồm những người sản xuất ra con tàu, điều hành con tàu trên biển. Liên quan đến trình độ của những người điều hành con tàu trên biển, Tổ chức Tổ chức Hàng hải Quốc tế (IMO) đã có Công ước Quốc tế về tiêu chuẩn huấn luyện, cấp chứng chỉ và trực ca cho thuyền viên (STCW). Do các quốc gia có nền kinh tế khác nhau có thể có các quy định về đào tạo thuyền viên khác nhau, nhưng hầu hết các nước đã áp dụng các tiêu chuẩn của Công ước này trong việc đào tạo những người đi biển.
- Chế tài xử phạt vi phạm các quy định về bảo vệ môi trường
Nếu ban hành các quy định pháp luật nhưng không có biện pháp chế tài trong việc xử phạt đối với các vi phạm luật thì việc thi hành pháp luật sẽ không triệt để. Nguyên tắc này được thực hiện thông qua các Thỏa thuận khu vực, trong đó có Thỏa thuận khu vực Châu Á - Thái Bình Dương, về kiểm tra của Quốc gia có cảng (MOU on PSC). Các Thỏa thuận này nhằm tiến hành kiểm tra chéo giữa các quốc gia. Nếu như Quốc gia mà tàu mang cờ cấp các giấy chứng nhận cho tàu và chứng chỉ cho thuyền viên thì Quốc gia ven biển và Quốc gia có cảng sẽ kiểm tra việc cấp các giấy tờ này có bảo đảm phù hợp với các tiêu chuẩn của các công ước quốc tế hay không. Bên cạnh đó, các công ước và Thoả thuận này cho phép các Quốc gia trong việc ban hành các hình thức xử phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm của tàu và thuyền viên. Thậm chí các quốc gia kiểm tra còn được được quyền lưu giữ đối với các tàu có khiếm khuyết lớn, không bảo đảm an toàn hàng hải trên biển, và chỉ cho phép các tàu này sau khi đã khắc phục các khiếm khuyết. Đối với mức phạt, các quốc gia cần phải quy dịnh hợp lý nhằm phát huy tác dụng của hình thức phạt, nhất là đối với các vi phạm về phòng chống ô nhiễm môi trường biển.
Như vậy có thể thấy, với các công ước và Thỏa thuận quốc tế về các biện pháp từ khâu phòng chống đến xử lý sự cố ô nhiễm biển từ hoạt động vận tải biển, từ trách nhiệm của chủ tàu đến trách nhiệm của người nhập khẩu dầu mà có thể nói rằng, chính sách bảo vệ môi trường từ hoạt động vận tải biển đã được thể hiện trên mọi mặt của vấn đề bảo vệ môi trường. Các chính sách này đã được thể chế hóa bằng các công ước, Thỏa thuận quốc tế tạo nên một khung pháp lý quốc tế đầy đủ liên quan đến bảo vệ môi trường biển từ các hoạt động này.
2.2.1.2 Chính sách, pháp luật trong nước
Là một đất nước có bờ biển dài với hơn 3.200 km bờ biển nên kinh tế biển đã được định hướng trở thành một trong những ngành kinh tế chủ lực của đất nước. Tuy nhiên, trong những ngành kinh tế biển này, có những ngành mà hoạt động của nó là nguồn gây ô nhiễm biển như giao thông đường biển, khai thác dầu khí, còn có những ngành lại đòi hỏi môi trường biển trong sạch như thủy sản, du lịch (tất nhiên ở mức độ nào đó hoạt động nội tại của những ngành kinh tế biển này cũng là những nguồn gây ô nhiễm biển).
Thực tế việc xây dựng chính sách, pháp luật về bảo vệ môi trường đã được Chính phủ triển khai thông qua việc tham gia một số điều ước quốc tế trong số những điều ước quốc tế đã giới thiệu ở phần trên, đồng thời ban hành các văn bản pháp luật