Các Mác đã chỉ ra rằng: trong bất kỳ xã hội nào cũng có "những công việc chung" nảy sinh từ chính sự tồn tại, phát triển, từ việc tổ chức và sinh hoạt của toàn bộ cộng đồng mà ở đó, chủ yếu và trước hết là các vấn đề xã hội. Xã hội càng phát triển, các vấn đề xã hội càng phức tạp hơn. Với vai trò là trung tâm quản lý các công việc của đời sống xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội, Nhà nước phải xây dựng và thực thi các chính sách xã hội.
Ở tầm khái quát nhất, chính sách xã hội luôn gắn với một chế độ chính trị - xã hội nhất định, luôn phản ánh ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội.
Tuy nhiên, bởi có những vấn đề xã hội của từng chế độ chính trị - xã hội khác nhau, cũng có những vấn đề xã hội mang tính chất chung nên mỗi chế độ xã hội, mỗi thời đại đều có sự thay đổi chính sách xã hội cho phù hợp với điều kiện lịch sử, đồng thời cũng có thể có sự kế thừa, phát triển những chính sách xã hội của chế độ trước ở một mức độ nhất định.
Theo ngôn ngữ thông thường sử dụng trong đời sống xã hội, "chính sách" được hiểu là các chủ trương, biện pháp của mét đảng phái, mét chính phủ trong các lĩnh vực chính trị - xã hội [31, tr. 368]. Chính sách xã hội là sự thể chế hóa, cụ thể hóa đường lối, chủ trương giải quyết các vấn đề xã hội dùa trên những tư tưởng, quan điểm của chủ thể lãnh đạo phù hợp với bản chất chế độ chính trị - xã hội, phản ánh lợi Ých và trách nhiệm của cộng đồng xã hội nói chung, của từng nhóm xã hội nói riêng nhằm tác động trực tiếp vào con người, điều chỉnh các mối quan hệ lợi Ých giữa con người với con người, giữa con người với xã hội [60, tr. 11].
Chính sách xã hội được xác lập bởi nhiều chủ thể nhưng trong phạm vi luận án, chúng tôi chỉ đề cập đến chính sách xã hội của Nhà nước, trên cơ sở đó để xác định vai trò và mối liên hệ giữa chính sách xã hội và chức năng xã hội, góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về chức năng xã hội của Nhà nước.
Chính sách xã hội là một loại chính sách đặc thù trong hệ thống các chính sách của Nhà nước ta, là hệ thống các chủ trương và biện pháp do Nhà nước đề ra và đảm bảo thực hiện nhằm giải quyết một cách hiệu quả các vấn đề xã hội theo hướng xác lập và bảo đảm công bằng xã hội, bảo đảm quyền con người và bảo đảm an toàn xã hội cho công dân. Chính sách xã hội thể hiện bản chất nhà nước, thể hiện các phương hướng hoạt động của Nhà nước và các phương thức, biện pháp thực hiện chúng trong quá trình Nhà nước tác động, can thiệp vào lĩnh vực xã hội của đời sống xã hội.
Về nội dung, chính sách xã hội là một hệ thống các chính sách bao trùm nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội. Với quan điểm con người là trung tâm của các chính sách xã hội và việc xây dựng, thực hiện các chính sách xã hội nhằm mục đích vì con người, Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VI (1986) đã nêu rõ: "Chính sách xã hội bao trùm mọi mặt của cuộc sống con người:
điều kiện lao động và sinh hoạt, giáo dục và văn hóa, quan hệ gia đình, quan
hệ giai cấp, quan hệ dân téc...". Như vậy, chính sách xã hội của Nhà nước ta từ chỗ chỉ được hiểu như là chính sách trợ giúp xã hội với những gia đình có công với cách mạng, thương binh, gia đình liệt sĩ, người cô đơn, tàn tật, đã được hiểu ở phạm vi rộng hơn, là những biện pháp được Nhà nước thể chế hóa, bao gồm nhiều lĩnh vực của đời sống con người, điều hòa các lợi Ých trong xã hội, giải quyết các vấn đề xã hội nóng bỏng, bảo đảm sự ổn định và phát triển theo hướng tiến bộ; tác động đến tất cả mọi tầng líp nhân dân trong nước và kiều bào ở nước ngoài nhằm mở rộng khối đại đoàn kết toàn dân, thu hót và khuyến khích sự đóng góp của họ trong công cuộc xây dựng đất nước.
Chính sách xã hội của Nhà nước ta luôn là sự cụ thể hóa đường lối chính sách của Đảng cộng sản và thực chất là chính sách đối với con người, tác động đến mọi mặt của đời sống con người, nhằm hướng tới mục đích cao nhất là thỏa mãn các nhu cầu ngày càng tăng về đời sống vật chất, văn hóa, tinh thần của nhân dân. Cương lĩnh của Đảng ta đã chỉ rõ: "Chính sách xã hội đúng đắn vì hạnh phóc con người là động lực to lớn phát huy tiềm năng sáng tạo của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội" [26, tr.13]. Vì vậy, chính sách xã hội có vị trí và tầm quan trọng đặc biệt trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Khác với chính sách xã hội của các chủ thể khác, các chính sách xã hội của Nhà nước chủ yếu được thể hiện dưới hình thức pháp lý. "Chính sách xã hội bao gồm các biện pháp điều chỉnh bằng pháp luật" [82, tr. 45].
Theo chúng tôi, chính sách xã hội vừa là nội dung vừa là phương thức thực hiện chức năng xã hội của Nhà nước. Chức năng xã hội của Nhà nước chi phối đến việc hình thành các chính sách xã hội: Nhà nước hoạch định và thực thi các chính sách xã hội tương ứng với các vấn đề xã hội Nhà nước quan tâm. Chính sách xã hội thể hiện những phương hướng và biện pháp mà Nhà nước sẽ tác động, điều chỉnh các lĩnh vực cụ thể của đời sống xã hội (lao động việc làm, phân phối thu nhập, giáo dục, y tế, bảo trợ xã hội...) để tạo ra sự
phát triển bình thường trong xã hội. Trên cơ sở các chính sách xã hội đã được hoạch định, Nhà nước tiếp tục thể chế hóa thành pháp luật - công cụ quan trọng và không thể thiếu để Nhà nước quản lý xã hội.
Vì thế, việc đổi mới chính sách xã hội thực chất là đổi mới về nội dung và phương thức thực hiện chức năng xã hội của Nhà nước, góp phần thực hiện mục tiêu vì con người, vì một xã hội công bằng, dân chủ, văn minh và hoàn thiện Nhà nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
Hiện nay, hệ thống chính sách xã hội của Nhà nước ta phát triển khá toàn diện, trở thành phương thức quan trọng để điều tiết, kiểm soát và giải quyết các vấn đề xã hội nhưng cũng còn một số hạn chế: do chưa thật sự đảm bảo tính chiến lược tổng thể nên các chính sách xã hội thường chưa đủ để điều tiết các vấn đề xã hội, phải bổ sung nhiều lần, dẫn đến hiện tượng chắp vá, chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn; nhiều chính sách xã hội lạc hậu so với tình hình thực tế, chưa tính hết các mối quan hệ cơ bản, chưa thật sự đảm bảo được nguyên tắc công bằng, nhất là mối quan hệ giữa các đối tượng của chính sách hoặc giữa các khu vực, các thành phần kinh tế; do hậu quả của cơ chế cũ nên nhiều khi nội dung chính sách xã hội và cơ chế quản lý việc thực hiện chính sách xã hội chưa được đổi mới một cách đồng bộ phù hợp với cơ chế mới.
2.2.1.2. Xây dựng pháp luật về các vấn đề xã hội
Pháp luật là hình thức chủ yếu, cơ bản để Nhà nước chuyển tải các chính sách của mình thành các chuẩn mực pháp lý, từ đó tác động vào các quan hệ xã hội.
Trong hệ thống pháp luật, Hiến pháp với tính cách là luật cơ bản nhất có vai trò quan trọng trong việc thể hiện, ghi nhận và tạo cơ sở pháp lý để thực hiện chức năng xã hội của Nhà nước ta. Hiến pháp không chỉ quy định về tổ chức quyền lực nhà nước, phản ánh tổ chức chính trị của quốc gia mà
còn quy định các mối quan hệ xã hội khác liên quan đến tổ chức xã hội như về quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, chế độ kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng... Tất cả các Hiến pháp của Nhà nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa đều ghi nhận vai trò, trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện chức năng xã hội, thể hiện trong các quy định về bảo đảm các quyền cơ bản cho công dân, phát triển văn hóa, giáo dục, chăm sóc y tế, bảo đảm trật tự an toàn xã hội... tuy mức độ và cách thức thể hiện khác nhau. Hiến pháp 1946 tuy mới chỉ quy định ở một số điều: "... công dân Việt Nam đều bình đẳng trước pháp luật" - Điều 7; "... quốc dân thiểu số được giúp đỡ về mọi phương diện" - Điều 8; "bình đẳng nam nữ", "công dân già cả hoặc tàn tật không làm được việc thì được giúp đỡ. Trẻ em được săn sóc về mặt giáo dưỡng" - Điều14; "nền sơ học... không phải đóng học phí. Học trò nghèo được Chính phủ giúp" - Điều 15... nhưng đó là những vấn đề cấp bách nhất, phù hợp với tình hình đất nước lúc bấy giê, thể hiện sự ưu việt của chế độ mới.
Ngoài các quyền cơ bản như trong Hiến pháp 1946 (tù do ngôn luận, tù do báo chí, hội họp, lập hội, biểu tình, tự do tín ngưỡng, đi lại, cư trú, bất khả xâm phạm về thân thể, chỗ ở, thư tín), Hiến pháp 1959 quy định thêm: "Công dân có quyền làm việc" - Điều 30, "người lao động có quyền nghỉ ngơi" - Điều 31; "Người lao động có quyền được giúp đỡ về vật chất khi già yếu, bệnh tật hoặc mất sức lao động, Nhà nước mở rộng dần các tổ chức bảo hiểm xã hội, cứu tế và y tế để bảo đảm cho người lao động hưởng quyền đó" - Điều 32;
"Nhà nước bảo hộ quyền lợi của người mẹ và của trẻ em,... bảo hộ hôn nhân và gia đình".
Hiến pháp 1980 là một bước phát triển trong việc thể chế hóa trách nhiệm của Nhà nước để bảo đảm các quyền cơ bản cho công dân và gánh vác các công việc xã hội theo mô hình Nhà nước xã hội chủ nghĩa.
Trong nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, xuất phát từ nội dung, nhu cầu thực hiện chức năng xã hội và chính sách xã hội của Nhà
nước, hệ thống pháp luật hình thành và phát triển trên cơ sở những đòi hỏi khách quan của các quan hệ kinh tế - xã hội, tạo cơ chế pháp lý cho việc giải quyết các vấn đề xã hội. Đồng thời với việc trở thành phương tiện bảo vệ quyền lực nhà nước, pháp luật là phương tiện hữu hiệu thực hiện chức năng xã hội góp phần nâng cao các chỉ tiêu chất lượng về xã hội, về giáo dục, văn hóa... [38, tr. 76-77].
Từ khi thực hiện công cuộc đổi mới, hệ thống pháp luật điều chỉnh các vấn đề xã hội ngày càng được hoàn thiện. Hiến pháp 1992 khẳng định vai trò và chức năng xã hội của Nhà nước ta, tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện chức năng xã hội. Nhà nước ta đã ban hành được nhiều văn bản pháp luật điều chỉnh về các lĩnh vực xã hội: lao động, việc làm, văn hóa, giáo dục, chăm sóc sức khỏe nhân dân, thực hiện công bằng xã hội... Hiến pháp 1992 được sửa đổi đã từng bước ghi nhận tinh thần xã hội hóa chức năng xã hội.
Mặc dù đã có nhiều tiến bộ nhưng do điều kiện thực tế, khi các quan hệ xã hội vận động liên tục của cơ chế kinh tế - xã hội đang trong quá trình chuyển đổi và những hạn chế chủ quan của hoạt động xây dựng pháp luật nên hệ thống pháp luật về các vấn đề xã hội ở nước ta vẫn còn nhiều bất cập:
- Tính ổn định chưa cao. Rất nhiều văn bản pháp luật, kể cả các luật vừa ban hành trong một thời gian ngắn đã trở thành lạc hậu, không phù hợp với thực tiễn phải điều chỉnh, sửa đổi.
- Còn nhiều văn bản pháp luật mang tính nguyên tắc, tính chiến lược hay nội dung chung chung mà thiếu các quy định chi tiết, cụ thể dẫn đến khó thực hiện, khó vận dụng, còn khoảng cách giữa hoạch định với tổ chức thực hiện dẫn đến hạn chế giá trị điều chỉnh trực tiếp của các văn bản luật đối với các quan hệ xã hội. Cụ thể là: nhiều đạo luật, pháp lệnh đã ban hành nhưng trong đó có nhiều điều chưa có khả năng điều chỉnh trực tiếp, phải giao cho Chính phủ hoặc các cơ quan hữu quan khác ra văn bản hướng dẫn thi hành (nếu không sẽ không thi hành được trên thực tế) mà bước ra văn bản tiếp theo lại thường tiến hành chậm trễ nên ảnh hưởng rất lớn tới tính khả thi của các văn bản pháp luật.
- Chưa thật sự đồng bộ, thống nhất trong các quy định của pháp luật về thực hiện các chính sách xã hội.
- Còn thiếu cân đối về số lượng các văn bản điều chỉnh các lĩnh vực cụ thể của lĩnh vực xã hội.
- Hệ thống luật pháp chưa đủ thông thoáng, cởi mở, còn khoảng cách so với các nước khác.