3.2.2.1. Hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật - cơ sở pháp lý để cải cách bộ máy nhà nước trong đó có các cơ quan thực hiện chức năng xã hội
Công cuộc cải cách bộ máy nhà nước đã được tiến hành trong nhiều năm qua nhưng nhìn chung vẫn chưa đạt được các mục tiêu đề ra. Mét trong những nguyên nhân chủ yếu của tình hình đó là thiếu một cơ sở pháp lý cần thiết. Mặc dù Hiến pháp 1992 và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước đã có những tác dụng to lớn đối với việc cải cách bộ máy nhà nước trong thời gian qua nhưng trước sự vận động, biến đổi nhanh chóng của tình hình phát triển kinh tế xã hội của đất nước và xu thế chung trên thế giới, khuôn khổ pháp lý đó đã không còn đủ khả năng đáp ứng nhu cầu cải cách trong điều kiện hiện nay. Nhu cầu hoàn thiện bộ máy nhà nước đòi hỏi phải hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật nhằm tạo ra một khuôn khổ pháp lý mới phù hợp mà trước hết là sửa đổi Hiến pháp. Hiến pháp mới và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước được xây dựng trên cơ sở Hiến pháp mới đó phải trở thành cơ sở pháp lý cho việc cải cách đồng bộ bộ máy nhà nước, giải quyết được những mâu thuẫn vốn đã tồn tại trong quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế được phản ánh trong mô hình tổ chức bộ máy nhà nước những năm qua.
Trong phạm vi luận án, chúng tôi tập trung hơn vào vấn đề tiếp tục hoàn thiện Hiến pháp và thể chế hóa chức năng xã hội của Nhà nước trong Hiến pháp. Hiến pháp 1992, Hiến pháp phản ánh đường lối chính trị của Đảng trong thời kỳ đổi mới, thể chế hóa đường lối đổi mới toàn diện đất nước, là
nền tảng pháp lý quan trọng cho sự phát triển của đất nước trong thời gian qua. Trong cơ chế thị trường, Nhà nước không những không từ bỏ chức năng xã hội của mình mà ngược lại còn phải quan tâm hơn bởi sự điều tiết của Nhà nước không chỉ nhằm giải quyết các vấn đề của xã hội mà còn giải quyết, khắc phục những khuyết tật do kinh tế thị trường mang lại, giữ vững định hướng xã hội chủ nghĩa. Những nội dung và phương thức thực hiện chức năng phải có những thay đổi cho phù hợp: Nhà nước không thể tiếp tục giữ vai trò là người bảo trợ cho tất cả các vấn đề xã hội mà phải phân định rõ đâu là phần trách nhiệm của Nhà nước, đâu là phần việc của xã hội mà ở đó Nhà nước với trách nhiệm của chủ thể quản lý xã hội, định ra hành lang pháp lý và tạo những điều kiện cần thiết để xã hội tự giải quyết lấy công việc của mình.
Vì vậy, trong bối cảnh hiện nay, việc thể chế hóa chức năng nhà nước nằm trong yêu cầu cải cách bộ máy nhà nước để đặt Nhà nước vào đúng vị trí, đảm đương đúng vai trò của mình đối với sự phát triển của xã hội; tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện chức năng, đồng thời thể hiện rõ bản chất tốt đẹp, tính ưu việt của Nhà nước ta - nhà nước xã hội chủ nghĩa là một trong những yêu cầu cấp bách.
Theo chúng tôi, khi thể chế hóa chức năng xã hội của Nhà nước trong Hiến pháp, cần tuân thủ các nguyên tắc cơ bản sau đây:
- Giữ vững và phản ánh rõ nét bản chất nhà nước, bản chất tốt đẹp của chế độ xã hội xã hội chủ nghĩa. Bản chất nhà nước là một trong những yếu tố quan trọng quyết định đến nội dung và phương thức thực hiện chức năng nhà nước nói chung, chức năng xã hội của Nhà nước nói riêng. Chức năng xã hội là chức năng phản ánh rõ nét nhất bản chất xã hội của Nhà nước nhưng đồng thời cũng phản ánh bản chất giai cấp của Nhà nước. Trong tất cả các giai đoạn phát triển của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, chức năng xã hội của Nhà nước ta được xác định xuất phát từ bản chất nhà
nước là Nhà nước của dân, do dân, vì dân. Mục tiêu vì con người luôn luôn là định hướng cho các nhiệm vụ của Nhà nước ta.
Trong Nhà nước ta, về cơ bản, lợi Ých của Đảng, của Nhà nước và của đông đảo các tầng líp nhân dân là thống nhất, gắn bó chặt chẽ, cùng vì mục tiêu "dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh", không có sự tách biệt quyền lợi giữa lực lượng cầm quyền và nhân dân. Sự thống nhất đó tạo nên sự ổn định chính trị, sự thống nhất trong việc định ra các chủ trương, đường lối, chính sách và trong hành động để giải quyết các vấn đề của đời sống xã hội.
Do bản chất của Nhà nước ta quy định tính phục vụ xã hội của Nhà nước nổi trội hơn, quy định trách nhiệm của Nhà nước đối với xã hội - trách nhiệm phụng sự nhân dân vừa là động cơ vừa là mục tiêu trong tất cả các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước trong tất cả các giai đoạn phát triển của đất nước, thực hiện chức năng xã hội thực sự trở thành một nhu cầu tự thân của Nhà nước nên Hiến pháp phải tiếp tục thể hiện ở tầm cao hơn mục tiêu vì con người, vì một xã hội công bằng, dân chủ, văn minh và giữ vững định hướng xã hội chủ nghĩa.
- Bảo đảm nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phân nhiệm rành mạch và sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước. Tư tưởng thể hiện quan điểm đổi mới về nhận thức và thực hiện quyền lực nhà nước đã được xác định từ Đại hội VII, VIII và IX: "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp". Ở nước ta, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân nên các chức năng nhà nước là phương thức thực hiện quyền lực nhân dân, phục vụ nhân dân trong đó chức năng xã hội thể hiện rõ nhất tính phục vụ của Nhà nước. Sự phân công, phân nhiệm đó thực chất là sự phân công lao động quyền lực, để đạt được mục tiêu là thực thi một cách hiệu quả nhất quyền lực nhà nước, biểu hiện qua các chức năng của
Nhà nước. Vì vậy, cần tiếp tục có những điều chỉnh về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong Hiến pháp. Chẳng hạn như: xuất phát từ việc phân định thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật, Hiến pháp cần xác định các lĩnh vực xã hội mà Quốc hội có thẩm quyền ban hành luật để điều chỉnh, xác định quy trình ban hành luật như thế nào để Quốc hội thực sự là "cơ quan duy nhất có quyền lập Hiến và lập pháp"; bổ sung thêm quyền quyết định một số chính sách xã hội; phân cấp hợp lý quản lý Ngân sách nhà nước giữa Trung ương và địa phương...
- Bảo đảm giá trị của Hiến pháp với tính cách là đạo luật cơ bản nhất của Nhà nước: Hiến pháp là luật cơ bản, là nền tảng của toàn bộ hệ thống pháp luật nên tính ổn định, tính hiệu lực, tính khả thi của Hiến pháp không chỉ có ý nghĩa đối với giá trị của bản thân Hiến pháp mà còn có ý nghĩa đối với toàn bộ hệ thống pháp luật. Vì vậy, để đảm bảo được tính ổn định, lâu dài, tính hiệu lực và tính khả thi, Hiến pháp cần tập trung vào việc quy định những vấn đề, những nguyên tắc cơ bản nhất, đảm bảo mức độ khái quát cao nhất, phù hợp với thực tiễn nhất trên cơ sở đánh giá khách quan, toàn diện, khoa học tình hình chính trị, kinh tế, xã hội và xu thế vận động tất yếu của đời sống xã hội; trên cơ sở nghiên cứu, tổng kết thực tiễn, lý luận để đảm bảo tính kế thừa và phát triển.
Thể chế hóa chức năng xã hội của Nhà nước trong Hiến pháp phải đạt được các yêu cầu:
- Hiến pháp là sự thể chế hóa kịp thời đường lối chính sách của Đảng, tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng trong giai đoạn phát triển mới.
- Hiến pháp là cơ sở pháp lý để cải cách bộ máy thực hiện chức năng và xác định các lĩnh vực xã hội mà Nhà nước phải điều tiết.
- Hiến pháp là cơ sở pháp lý cho việc hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật về chính sách xã hội.
3.2.2.2. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật về chính sách xã hội, tạo cơ sở pháp lý điều chỉnh các vấn đề xã hội
Để thực hiện giải pháp này, cần phải thực hiện các biện pháp: rà soát, hệ thống hóa các văn bản pháp luật; xây dựng các văn bản mới trên cơ sở các luận cứ khoa học, đổi mới quy trình xây dựng văn bản. Ví dụ: Đối với các văn bản luật, trong quy trình xây dựng văn bản, các dự thảo cần phải được một cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm về kỹ thuật lập pháp tiến hành chuẩn bị thật tốt để trình Quốc hội thảo luận thông qua. Các văn bản luật cần phải có nhiều những quy định có thể đi trực tiếp vào cuộc sống, điều chỉnh trực tiếp các quan hệ xã hội tới mức tối đa, hạn chế tình trạng phải thông qua hàng loạt các văn bản dưới luật mới thực hiện được như hiện nay.
Để tiếp tục đổi mới công tác xây dựng pháp luật cần xác định lại cách thức từ sáng kiến làm luật, thể thức xây dựng văn bản nhằm đáp ứng được những yêu cầu, nội dung đã được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định là sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng điều chỉnh của văn bản và các điều kiện cần thiết cho việc soạn thảo văn bản, tránh tình trạng dung hòa ý kiến của các cơ quan hữu quan để đưa vào chương trình xây dựng pháp luật một số lượng nhiều nhất các dự án luật, pháp lệnh mà bỏ qua các nội dung, yêu cầu trên; thành lập một cơ quan chuyên môn của Quốc hội gồm những chuyên gia giỏi về kỹ thuật lập pháp, chịu trách nhiệm về kỹ thuật, chất lượng văn bản, bảo đảm thể hiện chính xác, đầy đủ ý kiến của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội để có thể có được những dự thảo văn bản có chất lượng cao, khắc phục thực trạng các cơ quan của Quốc hội (Ủy ban Thường vô Quốc hội, các Hội đồng, Ủy ban) có quyền trình dự án luật nhưng Ýt khi thực hiện nên hầu hết các dự thảo văn bản hiện nay đều do Chính phủ hoặc các cơ quan chủ quản (cơ quan nhà nước quản lý lĩnh vực) soạn thảo nên khó tránh khỏi những hạn chế về kỹ thuật lập pháp, những biểu hiện cục bộ
không xuất phát từ lợi Ých chung, lợi Ých của toàn xã hội. Phải nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của các đại biểu Quốc hội.
Trên cơ sở hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước nói chung, cần pháp điển hóa lĩnh vực pháp luật xã hội. Theo chúng tôi, trong điều kiện thực tế của nước ta, do chưa thể ban hành một văn bản thống nhất cho lĩnh vực này như ở một số nước phát triển nên không quan niệm đây là một ngành luật độc lập mà coi là một lĩnh vực pháp luật liên ngành, gồm các văn bản, nguyên tắc, các chế định, các quy phạm pháp luật thuộc nhiều ngành luật khác nhau (như Luật Nhà nước, hành chính, lao động, hôn nhân gia đình, dân sự, hình sự,...) nhưng có chung đối tượng điều chỉnh là những quan hệ xã hội liên quan trực tiếp đến con người với những quyền, tự do và lợi Ých về mặt xã hội của họ cùng những bảo đảm về mặt xã hội đối với những quyền, tự do, và lợi Ých đó. Vì thế, pháp luật xã hội phải chứa đựng các chế định, các quy phạm là cơ sở pháp lý để thiết lập, điều chỉnh và bảo vệ các quan hệ xã hội là cơ sở của sự phát triển xã hội đồng thời phải có các chế định, các quy phạm là cơ sở pháp lý để đấu tranh, xử lý các quan hệ xã hội mang tính chất cản trở, kìm hãm tiến bộ xã hội, xâm hại đến các quan hệ xã hội thuộc nhóm trên.
Trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật xã hội, ngoài việc phải đảm bảo tính đồng bộ cũng cần xác định ưu tiên những lĩnh vực pháp luật nhất định trong từng giai đoạn.
Theo chúng tôi, những lĩnh vực pháp luật cụ thể cần ưu tiên hoàn thiện tương ứng với các vấn đề xã hội trong giai đoạn hiện nay, gồm:
* Pháp luật lao động: Với vai trò là người điều tiết, tổ chức và quản lý các quá trình xã hội ở tầm vĩ mô thông qua công cụ quan trọng là luật pháp, Nhà nước cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật lao động mà trước hết là Bộ luật lao động, tạo cơ sở pháp lý cho các quan hệ xã hội về việc làm, quan hệ lao động và những quan hệ phát sinh từ quan hệ lao động.
- Hoàn thiện chế định hợp đồng lao động - chế định quan trọng nhất, có ý nghĩa quyết định đối với việc thiết lập quan hệ lao động và các quan hệ xã hội khác trên cơ sở quan hệ lao động.
- Hoàn thiện các quy định pháp luật về xuất khẩu lao động và chuyên gia, đặc biệt là các quy định đối với các đơn vị, tổ chức thực hiện chức năng xuất khẩu lao động để xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và có cơ sở để xử lý khi có sai phạm xảy ra.
- Hoàn thiện pháp luật về bảo hiểm xã hội với những nội dung chính:
quy định mức đóng bảo hiểm phù hợp để tránh tình trạng lạm chi trong thời gian tới (theo chúng tôi, có thể nghiên cứu áp dụng hai mức đóng bảo hiểm:
mức bắt buộc theo tỷ lệ như hiện nay và mức tự nguyện cao hơn trường hợp bắt buộc theo khả năng kinh tế và nhu cầu của người tham gia bảo hiểm để họ có thể được chi trả bảo hiểm cao hơn tương ứng với mức đóng góp của họ);
mở rộng các chế độ bảo hiểm xã hội mà trước hết là bổ sung chế độ bảo hiểm thất nghiệp với các quy định về xác định khái niệm thất nghiệp, loại thất nghiệp được tham gia và hưởng bảo hiểm, điều kiện của người tham gia bảo hiểm, xác định mức trợ cấp thất nghiệp và các trường hợp chi trả bảo hiểm...;
bổ sung thêm các quy định áp dụng đối với người lao động đi làm việc ở nước ngoài; quy định chế tài nghiêm khắc hơn đối với các đối tượng không thực hiện chế độ bảo hiểm xã hội theo quy định của pháp luật. Cần gấp rút xây dựng Luật bảo hiểm xã hội.
- Điều chỉnh các quy định về độ tuổi lao động đối với một số đối tượng như: nâng độ tuổi nghỉ hưu của lao động có trình độ cao, lao động nữ, của các chuyên gia làm công tác nghiên cứu khoa học... để bảo đảm công bằng, đồng thời phát huy, khai thác sự đóng góp của những đối tượng này cho xã hội; giảm độ tuổi nghỉ hưu cho một số lao động ngành nghề đặc thù (công nhân mỏ, lao động nặng nhọc, độc hại...) để bảo đảm sức khỏe cho người lao động.
các chuyên gia làm công tác nghiên cứu khoa học... để bảo đảm công bằng,
đồng thời phát huy, khai thác sự đóng góp của những đối tợng này cho xã hội;
giảm độ tuổi nghỉ hu cho một số lao động ngành nghề đặc thù (công nhân mỏ, lao động nặng nhọc, độc hại...) để bảo đảm sức khỏe cho ngời lao động.
- Tiếp tục cải cách chế độ tiền lương theo những nguyên tắc cơ bản sau:
Thứ nhất, tiền lương phải đảm bảo tái sản xuất sức lao động, tức là phải dùa trên cơ sở đảm bảo mức sống của người lao động trên mức tối thiểu.
Thứ hai, tiền lương phải phản ánh đúng giá trị của lao động, chống chủ nghĩa bình quân, phản ánh đúng quan hệ phân phối trong giai đoạn quá độ lên chủ nghĩa xã hội và bảo đảm giá trị thực của tiền lương: người lao động có năng suất cao, trình độ cao, chất lượng hiệu quả cao,... phải được khuyến khích, được hưởng mức lương cao hơn; phải đảm bảo nguyên tắc phân phối "làm theo năng lực, hưởng theo lao động". Thứ ba, tiền lương phải đảm bảo tính công bằng: người làm công việc như nhau thì phải được hưởng lương như nhau, không phân biệt giới tính, thành phần kinh tế. Thứ tư, phải sử dụng tiền lương như là một công cụ kiểm soát thu nhập của cán bộ công chức Nhà nước, góp phần chống tệ nạn tham nhòng, làm trong sạch bộ máy nhà nước vì đối tượng hưởng lương hiện nay chủ yếu là cán bộ, công chức.
Yêu cầu của cải cách tiền lương hiện nay là không chỉ quan tâm về mặt kỹ thuật mà quan trọng hơn là phải quan tâm toàn diện đến các nhu cầu trong thu nhập của người lao động, đồng thời cần phải có chính sách tiền lương phù hợp đối với một số ngành có những đặc thù riêng.
Để tiếp tục cải cách chế độ tiền lương theo quan điểm tiền lương gắn liền với sự phát triển kinh tế của đất nước, trả lương đúng cho người lao động là thực hiện đầu tư cho phát triển, góp phần quan trọng làm trong sạch đội ngò cán bộ, nâng cao trách nhiệm và hiệu suất lao động, theo chúng tôi, Nhà