Chƣơng 2 : PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá chung về tình hình kiểm sốt chi xây dựng cơ bản qua Kho bạc
3.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân
3.3.2.1. Những hạn chế
Thứ nhất, hạn chế về kiểm soát hồ sơ, tài liệu của đơn vị sử dụng NSNN.
Vẫn cịn xuất hiện hồ sơ kiểm sốt chi chưa đạt yêu cầu về tính hợp pháp, hợp lệ của đơn vị sử dụng NSNN khi gửi đến KBNN để giao dịch vẫn phải hồn chỉnh nhiều lần, bên cạnh đó do trình độ cán bộ đơn vị sử dụng NSNN còn hạn chế cũng đã ảnh hưởng khơng nhỏ đến việc hồn thiện hồ sơ, thủ tục, tiến độ thực hiên, giám sát nghiệm thu và thanh tốn về cơng trình, dự án.
Hồ sơ, chứng từ của các đơn vị sử dụng NSNN ở đây khơng đơn thuần là những thủ tục hành chính thơng thường mà có liên quan tới nhiều lĩnh vực, các nội dung kiểm soát chi đa dạng, điều kiện, thủ tục thanh tốn khác nhau, trong đó đa số cơ quan đơn vị sử dụng ngân sách, các dự án cơng trình có thời gian quản lý, theo dõi và thực hiện tạm ứng, thanh tốn rất nhiều lần trong năm; vì vậy cán bộ tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả khi nhận hồ sơ khó có thể kiểm tra, đối chiếu được các sai sót chi tiết bên trong hồ sơ và phân biệt ngay loại hồ sơ nào giải quyết trước, hồ sơ nào giải quyết sau (vì nhiều chứng từ gốc, đơn vị vừa thanh tốn trực tiếp, vừa thanh tốn hồn ứng, nhất là hồ sơ kiểm soát…).... Mặt khác, trường hợp hồ sơ có sai sót thì thời
gian xử lý kéo dài hơn bởi phải qua nhiều khâu như soạn thảo, trình ký và ban hành văn bản để tới đơn vị. Những sai sót thơng thường khơng xử lý kịp thời dẫn đến việc hồ sơ bị ứ đọng, chậm chễ và mất thời gian đi lại của khách hàng.
Hạn chế về kiểm soát các điều kiện chi theo chế độ quy định
Theo quy định thì trước ngày 31/12 năm trước, các đơn vị sử dụng NSNN phải được phân bổ và giao dự toán, tuy nhiên thực tế về thấy việc phân bổ và dự tốn thường khơng đúng thời gian quy định (thường giao và phân bổ dự tốn hồn thành trong quý I năm hiện hành); bên cạnh đó, việc nhập dự tốn của cơ quan Tài chính cùng cấp cịn chậm. Dự toán giao chưa sát với thực tế của đơn vị phải điều chỉnh, bổ sung phát sinh quá nhiều đặc biệt vào thời điểm cuối năm ngân sách.
Hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi NSNN còn chưa đồng bộ, nhiều định mức đã q lạc hậu, thậm chí có lĩnh vực chi chưa xác định được mức chi tiêu. Tình trạng này dẫn đến việc lập, duyệt dự tốn khơng có căn cứ, chi sai dự toán; KBNN thiếu căn cứ để kiểm sốt chi; đơn vị sử dụng NSNN thường phải tìm cách để hợp pháp hoá các khoản chi về phù hợp với những tiêu chuẩn, định mức đã lạc hậu, nên vi phạm kỷ luật tài chính và dẫn đến tiêu cực trong việc sử dụng vốn NSNN.
Thứ hai, hạn chế về thực hiện quy trình kiểm sốt chi XDCB qua KBNN quận Cầu Giấy
Một số quy trình kiểm sốt chi chưa được thống nhất, cịn chồng chéo (quy trình vốn ODA, quy trình vốn đầu tư, vốn chương trình mục tiêu, vốn đầu tư thuộc nguồn ngân sách xã phường, quy trình cam kết chi,...), việc phân định trách nhiệm chưa thực sự chặt chẽ khi còn nhiều cơ quan, đơn vị tham gia vào q trình kiểm sốt chi (cơ quan Tài chính cấp phát bằng lệnh chi tiền; một số khoản chi NSNN từ nguồn ODA chưa được kiểm soát, thanh tốn qua KBNN); cải cách thủ tục hành chính và ứng dụng tin học trong kiểm soát chi NSNN chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn.
Thứ ba, hạn chế về bộ máy tổ chức kiểm soát chi XDCB qua KBNN quận Cầu Giấy
Do các văn bản quy định về phân cơng nhiệm vụ trong kiểm sốt chi XDCB vẫn chưa được thống nhất, còn chồng chéo như: kiểm sốt chi về những dự án, cơng
trình XDCB hiện nay vẫn phải thực hiện tại 2 phịng (phịng Tổng hợp - Hành chính kiểm sốt chi vốn đầu tư; phịng Kế toán nhà nước kiểm soát chi vốn thường xuyên) dẫn đến những khó khăn, phiền hà trong cơng tác kiểm sốt chi, cũng như thời gian thanh toán về dự án cơng trình sẽ bị ảnh hưởng.
Các cán bộ làm nghiệp vụ kiểm sốt chi tại Phịng Tổng hợp-Hành chính thuộc KBNN quận Cầu Giấy, ngồi cơng tác kiểm sốt chi đầu tư về XDCB cịn kiêm nhiệm nhiều cơng việc khác như tiếp công dân và giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo, cải cách hành chính, quản lý tài sản, tài chính nội bộ, hành chính, quản trị, văn thư, lưu trữ, quản lý con dấu, bảo vệ tại cơ quan. Số lượng kiểm tra các dự án nhiều, trong khi công tác kiểm soát chi XDCB qua KBNN rất đa dạng, phức tạp, nội dung và tính chất cơng việc kiểm sốt chi từng lĩnh vực khác nhau, với số lượng cán bộ như hiện nay thì thời gian để cán bộ thực hiện cơng tác kiểm sốt chi đầu tư về XDCB đảm bảo đúng thời gian, quy định đã khó, thì lại càng khó hơn vào những thời điểm cuối quý, năm khi các đơn vị sử dụng NSNN tập trung thanh toán. Do vậy, thời gian để cán bộ làm cơng tác kiểm sốt chi được học tập, nghiên cứu văn bản chế độ, nâng cao nghiệp vụ chuyên môn là rất eo hẹp và gây ra ảnh hưởng một phần đến cơng tác kiểm sốt chi đầu tư về XDCB.
Ứng dụng công nghệ thông tin ngày càng giữ vai trò quan trọng, tác động lớn đến việc quản lý điều hành, tổ chức thực hiện tại các đơn vị KBNN, đặc biệt là các quy trình nghiệp vụ KBNN. Tuy nhiên, cán bộ kiểm sốt chi có đủ trình độ về nghiệp vụ và am hiểu về những ứng dụng cơng nghệ thơng tin để thực hiện kiểm sốt trên máy tính tại KBNN quận Cầu Giấy cịn hạn chế.
Thứ tư, hạn chế về cơng cụ kiểm sốt chi XDCB qua KBNN quận Cầu Giấy
Cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin của KBNN quận Cầu Giấy về cơ bản đáp ứng được yêu cầu về quản lý chi NSNN. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại một số hạn chế như công nghệ chưa bắt kịp được với những thay đổi của pháp luật, chính sách hiện hành; hệ thống Tabmis chưa xử lý dứt điểm ảnh hướng đến cơng tác kiểm sốt chi tại KBNN quận Cầu Giấy như sau:
Một là, do sử dụng chung một mã đơn vị quan hệ ngân sách đối với các dự
án của khối an ninh-quốc phòng, dẫn đến cán bộ kiểm sốt khơng thể theo dõi, quản lý chi tiết được các dự án của khối an ninh-quốc phịng.
Hai là, khơng chi tiết được vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng do
các khoản chi lớn hơn 1 tỷ đồng thì có lập dự án và tn thủ theo quy trình kiểm sốt chi đầu tư XDCB và được cấp mã dự án quan hệ ngân sách; còn các khoản chi nhỏ hơn 1 tỷ đồng có lập dự án nhưng tất cả các khoản chi dùng chung 1 mã quan hệ ngân sách, vì vậy cán bộ kiểm sốt chi cũng khơng thể theo dõi được chi tiết.
Ba là, hệ thống Tabmis không xác định ghi thu ghi chi vốn ngoài nước xuống
đến dự án cấp tỉnh, huyện, chỉ ghi thu ghi chi tại trung ương do đó khơng kiểm sốt được vốn đầu tư XDCB ngoài nước tại đơn vị.
3.3.2.2. Nguyên nhân của hạn chế
Thứ nhất, luật pháp chính sách liên quan đến NSNN và kiểm sốt chi cịn chồng chéo, không nhất quán, không đồng bộ và thường xuyên thay đổi
Hệ thống văn bản quản lý đầu tư cịn thiếu tính đồng bộ và thống nhất, khó thực hiện: các quy định hiện hành về quản lý đầu tư ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, có nhiều sự chồng chéo, chấp vá khơng đầy đủ gây lúng túng khó khăn về các cấp quản lý đầu tư khi thực hiện. Mặc dù, các Bộ, ngành đã cố gắng tháo gỡ những cơ chế chưa đồng bộ, tạo điều kiện thanh toán về các dự án, nhưng việc kiểm sốt chi qua KBNN cũng gặp nhiều khó khăn, vướng mắc tại cả cơ chế cũ và cơ chế mới.
Thực hiện kiểm soát chi theo yếu tố đầu vào: chưa thực hiện kiểm soát chi theo kết quả thực hiện các chương trình, nhiệm vụ (trên thực tế đã có một số nội dung ngân sách đã được lập, bố trí ngân sách theo chương trình, nhiệm vụ, dự án như Chương trình mục tiêu Quốc gia, các chương trình, dự án khoa học cơng nghệ, đề án đào tạo cán bộ ở nước ngồi bằng tiền NSNN,… ). Vì vậy, đã hạn chế đến hiệu quả quản lý, sử dụng NSNN; chưa thực sự gắn trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương, đơn vị sử dụng NSNN với kết quả và hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị; hạn chế trách nhiệm giải trình, minh bạch NSNN và sự giám sát của cơ quan quản lý.
Các văn bản quy định chế độ kiểm soát đối với các khoản chi đầu tư mặc dù đã được bổ sung, sửa đổi nhiều lần nhưng vẫn chưa đầy đủ, không bắt kịp với những thay đổi trong thực tế.
Cơ chế chính sách của Nhà nước trong lĩnh vực chi đầu tư còn lỏng lẻo, thiếu đồng bộ. Các văn bản quy định chế độ kiểm sốt chi đầu tư cịn chồng chéo, đơi khi mâu thuẫn nhau; nội dung quy định chưa cụ thể, cịn chung chung có thể hiểu theo nhiều cách khác nhau dẫn đến thực hiện thiếu thống nhất. Văn bản chưa bao quát hết các nội dung nên còn khe hở để các đơn vị sử dụng NSNN có cơ hội lợi dụng.
Việc ban hành các văn bản hướng dẫn còn chậm. sau khi Luật được ban hành phải chờ khá lâu mới có Nghị định, Thơng tư hướng dẫn. Với những văn bản địi hỏi phải có hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền tại địa phương thì được thực hiện chậm hơn rất nhiều, đặc biệt nội dung hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền tại địa phương có lúc cịn khơng đúng với quy định của cấp trên làm về Kho bạc gặp nhiều khó khăn trong thực hiện.
Hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi tiêu trong XDCB thời gian qua đã được các cơ quan chức năng nghiên cứu bổ sung, sửa đổi. Tuy nhiên, hệ thống tiêu chuẩn, định mức vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý, thiếu căn cứ để đơn vị sử dụng NSNN xây dựng dự tốn, khơng đủ cơ sở để Kho bạc kiểm sốt chi và khó khăn về các cơ quan thanh tra, kiểm tốn xác định tính đúng đắn của các khoản chi
Thứ hai, trình độ cán bộ làm nghiệp vụ về kiểm sốt chi chưa đồng đều, cịn có tình trạng nể nang ngại va chạm
Số lượng cán bộ kiểm sốt chi am hiểu sâu về luật pháp, chính sách kiểm sốt chi và về cơng nghệ thơng tin để sử dụng thành thạo phần mềm ứng dụng, đặc biệt là phần mềm phức tạp như Tabmis, ĐTKB-LAN còn hạn chế.
Thiếu biên chế làm cơng tác kiểm sốt chi: hiện nay tại KBNN quận Cầu Giấy tại phịng Tổng hơp - Hành chính thực hiện nghiệp vụ kiểm sốt chi chỉ bố trí ít người (6 cán bộ) trong khi khối lượng dự án, cơng trình hàng năm nhiều nên gây áp lực cơng việc lớn, về nên khó bố trí được thời gian dành về tập huấn, triển khai chế độ, chính sách mới ngay tại đơn vị và đào tạo tập trung về cán bộ, trong khi đó nghiệp vụ chun mơn, văn bản hướng dẫn kiểm soát chi đầu tư về XDCB đổi mới
liên tục đòi hỏi thường xuyên phải được cập nhật và đào tạo. Vì vậy trong quá trình thực hiện cơng tác kiểm sốt chi đầu tư vẫn cịn tình trạng kiểm sốt một số khoản chi chưa thống nhất, kiểm soát theo cách hiểu về văn bản của từng cán bộ làm cơng tác kiểm sốt chi.
Cán bộ kiểm sốt chi cấp quận, huyện nói chung và cán bộ kiểm sốt chi KBNN quận Cầu Giấy nói riêng vẫn cịn có tình trạng cán bộ Kho bạc nể nang, ngại va chạm trong cơng tác kiểm sốt chi, bỏ qua những việc làm sai chế độ của các đơn vị sử dụng NSNN hoặc những khoản chi sai chế độ vẫn chỉ mang tính hình thức, đơn vị dễ dàng hợp thức hoá các khoản chi sai bằng những nội dung chi khác, bằng những chứng từ, hoá đơn khác phù hợp hơn.
Thứ ba, việc đầu tư về cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin về công tác kiểm sốt chi của hệ thống KBNN vẫn cịn hạn chế, chưa đồng bộ.
Trong công tác quản lý ngân sách nói chung và kiểm sốt chi XDCB nói riêng việc áp dụng những ứng dụng cơng nghệ thơng tin cịn chưa theo kịp yêu cầu của Luật NSNN sửa đổi, các văn bản liên quan hướng dẫn Luật. vì vậy chưa đáp ứng được việc cung cấp thơng tin nhanh, đầy đủ, chính xác về tình hình NSNN về lãnh đạo chính quyền các cấp và cơ quan Tài chính trong việc điều hành.
Hiện nay tốc độ phát triển rất nhanh của công nghệ thông tin, việc đưa các ứng dụng công nghệ tiên tiến, hiện đại trong quản lý và điều hành NSNN là rất cần thiết. Tuy nhiên, đối với các dự án khi triển khai ứng dụng công nghệ thông tin về cơng tác kiểm sốt chi thường diễn ra chậm, chưa đáp ứng tốt nhất được những yêu cầu trong cơng tác kiểm sốt chi như: đối với hệ thống Tabmis vẫn chưa giải quyết được các nghiệp vụ: không chi tiết được các dự án của khối an ninh-quốc phịng; khơng chi tiết được vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng; mã nguồn vốn trên Tabmis không phủ được hết các nghiệp vụ chi đầu tư về XDCB; không xác định ghi thu ghi chi vốn ngoài nước xuống đến dự án cấp tỉnh, huyện.
Thứ tư, sự am hiểu và ý thức chấp hành pháp luật của đơn vị sử dụng NSNN chưa cao.
Năng lực của cán bộ kế toán ở một số đơn vị sử dụng ngân sách còn hạn chế, đặc biệt là khối các đơn vị hành chính sự nghiệp, các trường, trạm y tế,… phần lớn
chưa qua đào tạo cơ bản về chun mơn tài chính kế tốn, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý và điều hành NSNN. Vì vậy, khả năng nhận thức về luật và các văn bản chế độ quy định về đầu tư XDCB của các cán bộ này là rất hạn chế. Từ đó, khả năng tham mưu về thủ trưởng là rất thấp và việc kiểm soát các khoản chi tại đơn vị về đúng chế độ là rất khó khăn và kém hiệu quả.
Trong xây dựng dự toán cụ thể là kế hoạch vốn về dự án, ln có khuynh hướng xây dựng cao hơn nhiều so với nhu cầu thực tế, dẫn đến chất lượng dự tốn thấp. Trong chấp hành dự tốn, ln tìm cách khai thác những sơ hở trong các chế độ chi tiêu để thực hiện những khoản chi chỉ vì lợi ích cá nhân mà khơng tính đến hiệu quả, từ đó dẫn đến lãng phí, kém hiệu quả trong sử dung NSNN.
Chƣơng 4
PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN
KIỂM SỐT CHI XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KHO BẠC NHÀ NƢỚC QUẬN CẦU GIẤY, THÀNH PHỐ HÀ NỘI