7. Kết cấu của luận văn
1.2. Đơn vị sự nghiệp công lập và sự hình thành kiểm soát nội bộ trong đơn vị
1.2.2. Đặc điểm hoạt động và tổ chức quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập
* Đặc điểm hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập
Hoạt động của các đơn vị SNCL không nhằm mục đích lợi nhuận trực tiếp mà nhằm cung cấp những sản phẩm mang lại lợi ích chung, lâu dài và bền vững cho xã
hội. Hoạt động của các đơn vị SNCL luôn gắn liền và bị chi phối bởi các chương trình phát triển kinh tế xã hội của quốc gia. Đơn vị SNCL có quyền chủ động tự
quyết, tự chịu trách nhiệm, sử dụng các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động, sắp xếp bộ máy tổ chức và lao động hợp lý góp phần tăng thu nhập, phúc lợi cho người
lao động.
“Đơn vị SNCL là một bộ phận trong hệ thống các đơn vị của bộ máy quản lý Nhà nước nên luôn chịu sự chi phối của Nhà nước thông qua các công cụ quản lý, đặc biệt là quản lý tài chính. Các đơn vị này phải chịu sự điều tiết theo một cơ chế
tài chính nhất định và cơ chế tài chính này có thể khơng giống nhau với các đơn vị SNCL thuộc các ngành, các lĩnh vực khác nhau dẫn đến các thơng tin cần thiết từ kế tốn phục vụ cho quản lý tài chính cũng sẽ khác nhau, địi hỏi cơng tác kế toán phải
được xây dựng phù hợp, đáp ứng yêu cầu cung cấp thơng tin thích hợp cho quản lý”
[9, tr.10]
Do chi phí bằng nguồn kinh phí do NSNN cấp nên đơn vị SNCL phải tự lập dự toán thu chi, việc chi phải theo đúng định mức tiêu chuẩn của nhà nước, theo luật quy định (Sơ đồ 1.1).
Sơ đồ1.1. Đặc điểm hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
Mục đích hoạt động khơng vì lợi nhuận, chủ yếu phục vụ lợi ích cộng đồng Sản phẩm mang lại lợi ích chung có tính bền vững, lâu dài cho xã hội Hoạt động gắn liền và bị chi phối bởi
chương trình phát
triển kinh tế - xã hội của Nhà nước
Đặc điểm hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập
Thực hiện nhiệm vụ mà Đảng và
Nhà nước giao
Tự lập dự toán chu chi, chi tiêu phải
theo đúng quy định
của Nhà nước
Các khoản chi được trang trải một phần hoặc hồn tồn bằng
kinh phí nhà nước
* Tổ chức quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập
Các đơn vị SNCL mặc dù hoạt động trong các lĩnh vực khác nhau vừa chịu sự
quản lý theo ngành vừa chịu sự quản lý theo lãnh thổ, nhưng xét về mặt bản chất hoạt động của các đơn vị SNCL và mối quan hệ trong tổng thể các hoạt động quản
lý nhà nước nói chung thì các đơn vị SNCL cịn chịu sự quản lý và chi phối gián
tiếp của nhiều ngành nhiều lĩnh vực có liên quan. Một đơn vị SNCL cho dù hoạt động trong lĩnh vực nào các đơn vị này cũng phải chịu sự quản lý và chi phối của
các đơn vị có liên quan như: Cơ quan quản lý tài chính (Bộ Tài chính), Kho bạc Nhà nước (KBNN) nơi đơn vị mở tài khoản, và hơn cả chính là cơ quan quản lý cấp
trên trực tiếp, theo tác giả mối quan hệ giữa đơn vị SNCL và các đơn vị chức
năng khác trong hệ thống quản lý nhà nước được thể hiện qua (Sơđồ 1.2).
Sơ đồ 1.2. Quan hệ giữa đơn vị sự nghiệp công lập và các cơ quan chức năng
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
Trong mơ hình này, các bộ phận trong một đơn vị chịu sự chỉ đạo trực
tiếp của người đứng đầu bộ phận và chịu sự quản lý chung của Thủ trưởng đơn vị.
Các bộ phận trong một đơn vị có mối quan hệ phối hợp lẫn nhau trong quá trình
hoạt động.
1.2.3. Sự hình thành kiểm sốt nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập
Đổi mới đơn vị SNCL là nhiệm vụ cấp bách, lâu dài của nước ta. Trên thực
tế, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy định về đổi mới đơn vị SNCL, như
Đơn vị
sự nghiệp công lập
Đơn vị
chủ quản tài chính Cơ quan
Kho bạc Chính quyền
Nghị định 43/2006/NĐ-CP, Nghị định 16/2015/NĐ-CP, Nghị quyết 19/NQ-TW
ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII. Tuy đã đạt được nhiều kết quả tích cực nhưng nhìn chung các đơn vị SNCL vẫn cịn nhiều tồn tại, yếu kém, chưa phát huy hết vai trò, vị thế và tiềm năng cho kinh tế - xã hội. Nhiều
nguyên nhân đã được Ban Chấp hành Trung ương Đảng chỉ ra, trong đó có nguyên nhân đáng chú ý là chất lượng quản trị nội bộ của đơn vị SNCL còn yếu kém.
KSNB là cơng cụ hữu ích giúp các cơ quan, đơn vị ngăn ngừa được hành vi gian lận, qua đó sử dụng hiệu quả, minh bạch ngân sách, tài sản Nhà nước. Trên thế giới, nhiều nghiên cứu đã được thực hiện tại các đơn vị khu vực cơng cho thấy KSNB có mối quan hệ chặt chẽ và tích cực đối với phát hiện và ngăn ngừa các gian lận, nâng cao tính tin cậy của các thông tin phục vụ cho quản lý, nâng cao hiệu quả hoạt động là công cụ tốt cho thực hiện đạt được các mục tiêu của tổ chức. Tại Việt Nam, Nhà
nước mới có quy định về chủ trương, cơ chế khung, chưa có quy định cụ thể về tổ
chức bộ máy của các cơ quan hành chính, đơn vị SNCL làm cơng tác kiểm tra, kiểm toán nội bộ về quản lý, sử dụng ngân sách, tài sản Nhà nước. Vấn đề KSNB áp
dụng tại các đơn vị SNCL đã được đề cập ở các văn bản quy phạm pháp luật, tuy
nhiên, ở góc độ một hướng dẫn thực hiện thì chưa được ban hành. Theo Luật Kế tốn năm 2015, KSNB và kiểm toán nội bộ được quy định tại Điều 39, trong đó nêu
rõ KSNB là việc thiết lập và tổ chức thực hiện trong nội bộ đơn vị kế tốn các cơ
chế, chính sách, quy trình, quy định nội bộ phù hợp với quy định của pháp luật nhằm bảo đảm phòng ngừa, phát hiện, xử lý kịp thời rủi ro và đạt yêu cầu đề ra.
Trong đó, u cầu đơn vị kế tốn phải thiết lập KSNB trong đơn vị để đảm bảo
các yêu cầu: Tài sản của đơn vị được đảm bảo an toàn, tránh sử dụng sai mục đích,
khơng hiệu quả; các nghiệp vụ được phê duyệt đúng thẩm quyền và được ghi chép
đầy đủ làm cơ sở cho việc lập và trình bày báo cáo tài chính trung thực, hợp lý.
Theo Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2015, việc khảo sát thu thập thông tin và
đánh giá về KSNB là một nội dung quan trọng trong giai đoạn chuẩn bị kiểm toán. Điều này cho thấy tầm quan trọng của KSNB đối với hoạt động của đơn vị.
Cụ thể, theo Quyết định số 02/2013/QĐ-KTNN ngày 29/03/2013 của Tổng Kiểm
toán Nhà nước ban hành quy trình kiểm tốn ngân sách Nhà nước quy định trong giai đoạn chuẩn bị kiểm toán và thực hiện kiểm toán phải tổ chức khảo sát và thu
thập thông tin về KSNB của đơn vị. Trong đó, đánh giá về KSNB có chi tiết phải
đánh giá mơi trường kiểm sốt thu, chi ngân sách Nhà nước; nghiên cứu, đánh giá
quy trình và thủ tục KSNB về lập, chấp hành, quyết toán và kiểm soát thu, chi ngân
sách, đánh giá tổng hợp về độ tin cậy của KSNB.
Như vậy, với vai trò quan trọng của KSNB và tác động tích cực của nó đến
kết quả hoạt động và các mục tiêu của đơn vị thì cần xem xét việc quy định về thực hiện KSNB hoặc có hướng dẫn thực hiện về KSNB một cách cụ thể hơn để các đơn vị áp dụng.
Theo lộ trình cải cách hành chính cơng hiện nay, với tinh thần tăng cường áp
dụng tiến bộ trong khoa học quản lý ở khu vực công và theo xu hướng chung của
thế giới thì việc nghiên cứu áp dụng các chuẩn mực về KSNB cho đơn vị công do Tổ chức quốc tế các Cơ quan Kiểm toán Tối cao ban hành là phù hợp.
Cụ thể, về KSNB, Tổ chức quốc tế các Cơ quan Kiểm toán Tối cao đã ban
hành nhiều chuẩn mực, đưa ra các nội dung cụ thể, có những quy định, hướng dẫn và những kinh nghiệm cho đơn vị thuộc khu vực công khi áp dụng.
Những chuẩn mực đã ban hành có thể nghiên cứu áp dụng gồm: (i) INTOSAI GOV 9100 - Hướng dẫn về chuẩn mực KSNB cho khu vực công; (ii) INTOSAI
GOV 9110 - Hướng dẫn cho báo cáo sự hữu hiệu của KSNB: Kinh nghiệm của
INTOSAI trong vận hành và đánh giá KSNB; (iii) INTOSAI GOV 9130 - Hướng
dẫn về chuẩn mực KSNB cho đơn vị khu vực công - Vấn đề thông tin trong quản lý rủi ro của tổ chức.
Từ những vấn đề trên, trong thời gian tới, theo yêu cầu nâng cao chất lượng hoạt động, đổi mới đơn vị SNCL cần xem xét có những nghiên cứu về Chuẩn mực KSNB cho khu vực công theo INTOSAI và triển khai thực hiện một cách bài bản tại Việt Nam, có thể bằng văn bản hướng dẫn của cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành hay là một chương trình bồi dưỡng chun mơn cho lãnh đạo, quản lý đơn vị SNCL.
1.2.4. Đặc điểm hoạt động thu chi trong đơn vị sự nghiệp cơng lập
Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 quy định cơ chế tự chủ đối với các đơn vị SNCL. Cơ chế quản lý tài chính của các đơn
tài chính được điều hành linh hoạt tài chính do đơn vị quản lý. Cịn đơn vị SNCL
có thu được tự chủ tài chính trên cơ sở tăng thu, tiết kiệm chi hợp lý, nếu tạo ra kết quả tài chính thì được sử dụng trích lập bổ sung các quỹ và trả thêm thu nhập cho người lao động theo quy định đối với phần kinh phí được tự chủ. Đồng thời
các đơn vị SNCL có thu cũng được phép tự chủ trong việc sử dụng các quỹ
theo quy định hiện hành và Quy chế chi tiêu nội bộ. Cụ thể, cơ chế tự chủ thực hiện một số nội dung trong các đơn vị SNCL như sau [8, tr.30].
- Cơ chế tự chủ về các khoản thu, mức thu: Đơn vị SNCL được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền giao thu phí, lệ phí phải thực hiện thu đúng, thu đủ theo mức thu và đối tượng thu do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với sản
phẩm hàng hóa, dịch vụ được cơ quan nhà nước đặt hàng thì mức thu theo đơn giá do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; trường hợp ngược lại, mức thu được xác định trên cơ sở dự tốn chi phí được cơ quan tài chính cùng cấp thẩm định chấp thuận. Đối với những hoạt động dịch vụ theo hợp đồng với các tổ chức,
cá nhân trong và ngoài nước, các hoạt động liên doanh, liên kết, đơn vị được quyết
định các khoản thu, mức thu cụ thể theo nguyên tắc bảo đảm đủ bù đắp chi phí và
có tích lũy.
- Cơ chế tiền lương, tiền công và thu nhập: Đối với những hoạt động thực
hiện chức năng, nhiệm vụ nhà nước giao, chi phí tiền lương, tiền công cho cán bộ, viên chức và người lao động (gọi tắt là người lao động), đơn vị tính theo lương cấp bậc, chức vụdo nhà nước quy định; Đối với những hoạt động cung cấp sản phẩm
do nhà nước đặt hàng có đơn giá tiền lương trong đơn giá sản phẩm được cơ quan có
thẩm quyền phê duyệt, đơn vị tính theo đơn giá tiền lương quy định. Trường hợp ngược lại tính theo lương cấp bậc, chức vụ do nhà nước quy định; Đối với những hoạt động dịch vụ có hạch tốn chi phí riêng, thì chi phí tiền lương, tiền cơng cho người lao động được áp dụng theo chế độ tiền lương trong doanh nghiệp nhà nước; ngược
lại, đơn vị tính theo lương cấp bậc, chức vụ do nhà nước quy định.
Nhà nước khuyến khích đơn vị sự nghiệp tăng thu, tiết kiệm chi, thực hiện tinh giản biên chế, tăng thêm thu nhập cho người lao động trên cơ sở hoàn thành nhiệm vụ được giao.
Hàng năm, sau khi trang trải các khoản chi phí, nộp thuế và các khoản nộp khác theo quy định, phần chênh lệch thu lớn hơn chi (nếu có), đơn vị SNCL được sử dụng như sau:
+ Trích tối thiếu 25% để lập Quỹ Phát triển hoạt động sự nghiệp; + Trả thu nhập tăng thêm cho người lao động;
+ Trích lập Quỹ khen thưởng, Quỹ phúc lợi, Quỹ ổn định thu nhập.
1.2.4.1. Nguồn thu của các đơn vị sự nghiệp cơng lập Thứ nhất, nguồn do kinh phí NSNN cấp gồm:
- Kinh phí bảo đảm hoạt động thường xuyên thực hiện chức năng, nhiệm vụ
được giao; được cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp giao, trong phạm vi dự tốn được cấp có thẩm quyền giao;
- Kinh phí thực hiện các nhiệm vụ khoa học và cơng nghệ, các chương trình mục tiêu quốc gia, các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước giao;
- Kinh phí thực hiện chính sách tinh giản biên chế theo chế độ do nhà nước quy định;
- Vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB), kinh phí mua sắm trang thiết bị, sửa chữa lớn tài sản cố định (TSCĐ) phục vụ hoạt động sự nghiệp theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt trong phạm vi dự toán được giao hàng năm;
- Vốn đối ứng để thực hiện các dự án có nguồn vốn nước ngồi được cấp có thẩm quyền giao;
- Kinh phí khác.
Thứ hai, nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp gồm:
- Phần được để lại từ số thu thuộc NSNN theo quy định;
- Thu từ hoạt động dịch vụ phù hợp với lĩnh vực chuyên môn và khả năng của đơn vị;
- Thu từ hoạt động sự nghiệp khác (nếu có).
- Lãi từ các hoạt động liên doanh, liên kết, lãi tiền gửi ngân hàng.
Thứ ba, nguồn viện trợ, tài trợ, quà biếu, tặng, cho không phải nộp ngân sách
theo chế độ: Đây là những khoản thu không thường xuyên, không dự tính trước được nhưng có tác dụng hỗ trợ đơn vị trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.
- Nguồn vốn vay của các tổ chức tín dụng, vốn huy động của cán bộ, viên
chức trong đơn vị;
- Nguồn vốn liên doanh, liên kết của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước theo quy định của pháp luật.
1.2.4.2. Nội dung chi của các đơn vị sự nghiệp công lập
* Chi hoạt động thường xuyên, bao gồm:
- Chi cho hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao. Gồm: Tiền lương, tiền công, các khoản phụ cấp lương, các khoản trích nộp bảo hiểm, kinh phí cơng đồn theo quy định hiện hành, dịch vụ công cộng, văn phịng
phẩm, chi nghiệp vụ chun mơn, sủa chữa thường xuyên TSCĐ và các khoản chi
khác theo chế độ quy định;
- Chi phục vụ cơng tác thu phí và lệ phí gồm: Tiền lương, tiền công, các khoản phụ cấp lương, các khoản trích nộp bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, kinh phí
cơng đồn theo quy định hiện hành; dịch vụ cơng cộng, văn phịng phẩm, chi nghiệp
vụ chuyên môn, sửa chữa thường xuyên tài sản cố định và các khoản chi khác theo chế độ quy định phục vụ cho cơng tác thu phí và lệ phí;
- Chi cho các hoạt động dịch vụ, gồm: Tiền lương, tiền công, các khoản phụ cấp lương, các khoản trích nộp bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, kinh phí cơng đồn
theo quy định hiện hành; nguyên nhiên liệu, khấu hao tài sản cố định, sửa chữa tài sản
cố định; chi trả tiền lãi vay, tiền lãi huy động theo hình thức vay của cán bộ viên chức; chi trả các khoản thuế phải nộp theo quy định của pháp luật và các khoản chi khác.
* Chi không thường xuyên bao gồm:
- Chi thực hiện theo các nhiệm vụ khoa học - công nghệ;
- Chi thực hiện chương trình đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, viên chức;