CHƯƠNG 2 : THỰC TRẠNG VÀ ĐÁNH GIÁ VẤN ĐỀ
2.2 Đánh giá
2.2.2.2 Trong cơng tác bố trí, phân bổ vốn NSNN
Trong những năm qua, mặc dù đã có một số tiến bộ nêu trên, nhưng tình trạng dàn trải trong bố trí kế hoạch của các Bộ, Ngành và các tỉnh, thành phố vẫn chưa được khắc phục triệt để. Tình trạng này được tích tụ trong nhiều năm, gây lãng phí lớn và dẫn đến hiệu quả đầu tư thấp, nhưng chậm được khắc phục.
Việc bố trí vốn đầu tư thuộc ngân sách Nhà nước còn dàn trải, thiếu thập trung, số lượng các dự án năm sau lớn hơn năm trước là điểm yếu và lặp đi lặp lại nhiều năm nay. Do đó, số dự án tích tụ lại q lớn, vượt xa khả năng cân đối vốn của ngân sách và của nền kinh tế nói chung.
Quyết định đầu tư ở nhiều nơi chủ yếu vẫn chạy theo số lượng mà chưa tính đến khả năng bố trí nguồn vốn, chưa chú trọng đúng mức đến hiệu quả đầu tư1, quyết định đầu tư dự án khi khơng có nhu cầu sử dụng, vượt định mức hoặc khơng cần thiết gây lãng phí2. Mặc dù các tỉnh đều có chủ trương bố trí vốn tập trung nhưng do nhu cầu đầu 1 Theo Báo cáo KTNN thì tỉnh Quảng Ninh nhu cầu vốn năm 2005 cho các dự án chuyển tiếp và hoàn thành 1.700 tỷ đồng, trong khi kế hoạch vốn được UBND tỉnh giao chỉ có 796,8 tỷ đồng, thiếu 903,2 tỷ đồng; tỉnh Tây Ninh niên độ NSNN năm 2006 bố trí 1.639 tỷ đồng, trong khi khả năng chỉ có 283 tỷ đồng; huyện Tiên Du- Bắc Ninh có
số đầu tư bình qn 01 năm 10 tỷ đồng, nhưng đang quản lý 154 dự án với tổng mức đầu tư lên tới 171 tỷ đồng.
2 Theo Báo cáo KTNN thì 13 dự án của xây dựng trụ sở làm việc của các cơ quan tỉnh Bạc Liêu với tổng mức đầu tư 28,69 tỷ đồng xây dựng xong hầu như không sử dụng; hạng mục đường hầm dự án cải tạo và mở rộng Viện
tư cơ sở hạ tầng của địa phương rất lớn nên thực trạng đầu tư dàn trải vẫn phổ biến ở nhiều địa phương mà Đoàn đã giám sát. Ở nhiều nơi, kế hoạch bố trí vốn chỉ đáp ứng được 1/3 đến 1/2 dự toán được duyệt nên phải kéo dài thời gian đầu tư1. Cịn có sai sót trong việc ban hành quyết định đầu tư như: quyết định đầu tư sai mục đích, vượt thẩm quyền, khơng phù hợp với thực tế, gây lãng phí, thất thốt. Có dự án do nhiều lần phải thay đổi chủ trương đầu tư nên đến nay sau nhiều năm vẫn còn dở dang như dự án quốc lộ 70 Phú Thọ- Lào Cai, dự án xây dựng Cảng hàng không Phú Quốc-tỉnh Kiên Giang.
Những tồn tại thiếu sót trên đã dẫn đến tình trạng:
Bố trí phân bổ vốn dàn trải, khiến cho các dự án chậm tiến độ so với kế hoạch, gây ra tình trạng lãng phí vốn và sử dụng khơng hiệu quả.
Năm 2005 có 2280 dự án chậm tiến độ, chiếm 9,2% tổng số dự án thực hiện đầu tư trong năm, trong đó 48 dự án nhóm A chậm tiến độ, chiếm 11,54% tổng số các dự án nhóm A thực hiện đầu tư trong năm; năm 2006 có 3595 dự án chậm tiến độ, chiếm 13,1%, trong đó có 25 dự án nhóm A (8,28%); năm 2007 có 3979 dự án chậm tiến độ, chiếm 13,9%, trong đó có 19 dự án nhóm A (7,88%). Cơng trình giảng đường Đại học quốc gia TP HCM hồn thành từ tháng 2 năm 2006 nhưng năm 2007 vẫn chưa đưa vào khai thác, sử dụng; nhà máy xử lý nước thải khu đơ thị Bắc Thăng Long- Vân Trì hồn thành bàn giao từ tháng 10 năm 2005 với giá trị 65,55 tỷ đồng và 1.255 triệu yên nhưng không thể vận hành do chưa được cung cấp nguồn điện, nhà máy cấp nước giai đoạn I khu đơ thị Bắc Thăng Long- Vân Trì thực tế cơng suất mới đạt 22,32% làm chậm phát huy hiệu quả và lãng phí vốn đầu tư,... Tình trạng thiếu điện, cắt điện kéo dài nhiều năm, nhưng hàng chục dự án nhà máy điện của EVN chậm tiến độ, ảnh hưởng đến tốc độ phát triển nền kinh tế và cuộc sống nhân dân. Dự án cầu Thanh Trì và tuyến phía nam vành đai 3 Hà Nội với số vốn đầu tư 7.660 tỷ đồng chậm chễ nhiều tháng, tính tốn sơ bộ mỗi ngày chậm phải trả 1,5 tỷ đồng tiền lãi vay. Cầu xây xong nhưng 2 đường dẫn lên cầu chưa hoàn thành nên phải tốn thêm cả chục tỷ đồng để xây dựng đường tạm để thông xe vào ngày 2/2/2007.
thác; Dự án Trung tâm truyền hình Việt Nam tại Cần Thơ diện tích khơng có nhu cầu sử dụng hơn 4.500 m2; Dự án cơ sở hạ tầng nơng thơn có cơng trình hồn thành từ năm 2002 đến nay chưa được khai thác sử dụng như Hệ thống trạm bơm, kênh mương xã Xuân Quang, tỉnh Phú Thọ được đầu tư 0,4 tỷ đồng, Chợ nông sản Lục Ngạn- Bắc Giang do thay đổi địa điểm đầu tư nên chỉ sử dụng từ 1-2 tháng/năm, Trụ sở Viện KHXHVN vượt 420 m2; TP Cần Thơ- trụ sở UBND quận Ninh Kiều vượt 387m2, trụ sở HĐND và UBND quận Bình Thủy vượt 1.793 m2, trụ sở UBND huyện Phong Điền vượt 2.203 m2.
1 Bộ Nội vụ 04 dự án, Bộ NN&PTNN 82 dự án; các tỉnh Nam Định 187 dự án, Bắc Kạn 170 dự án, Quảng Ngãi 67 dự án, Lâm Đồng 25 dự án, Tiền Giang 41 dự án, Đồng Tháp 16 dự án, Long An 20 dự án, An Giang 27 dự án, Kiên Giang 355 dự án…
Trong năm 2011 tình trạng các dự án chậm tiến độ cũng cịn khá phổ biến, Theo Báo cáo của các cơ quan Bộ ngành địa phương, tập đoàn, tổng công ty 91 gửi Bộ Kế hoạch đầu tư trong năm 2011 có 4.436 dự án chậm tiến độ, chiếm 11,55% số dự án thực hiện trong kỳ. Đối với các dự án nhóm A dùng vốn ngân sách, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng cho biết, kiểm tra 302 dự án thì phát hiện 93 dự án chậm tiến độ. Số này chiếm 28,10% tổng số dự án đã kiểm tra, cao hơn so với các kỳ báo cáo trước như năm 2010 là 19,35%, năm 2009 là 11,55%, năm 2008 là 16,73%. Trong đó, tình trạng vi phạm về quản lý đầu tư cũng xảy ra phổ biến ở các dự án đầu tư bằng nguồn vốn bên ngồi, qua kiểm tra, đánh giá 4.466 có 30 dự án có vi phạm về bảo vệ mơi trường, 68 dự án có vi phạm về sử dụng đất, 67 dự án có vi phạm về quản lý tài nguyên.
Giai đoạn năm 2012 và đầu năm 2013 Trên địa bàn một số tỉnh vẫn tồn tại những dự án chậm tiến độ chưa xử lý được như:
+ Thành phố Hà Nội: tính đến hết ngày 31/10/2012, vẫn còn 64 dự án thuộc giai đoạn thực hiện dự án chưa giải ngân kế hoạch vốn năm 2012. Với nhóm cơng trình trọng điểm, mặc dù đã có những cố gắng, nhưng so với nội dung, tiến độ công việc được UBND TP phê duyệt thì rất nhiều các cơng trình, cụm cơng trình trọng điểm đều chậm tiến độ. Cụ thể, có 41/55 dự án thành phần triển khai chậm tiến độ.
+ Thanh Hóa: tính đến cuối tháng 3/2012, 5 dự án Trung ương đầu tư trên địa bàn, trong đó có 3 dự án bảo đảm tiến độ, 2 dự án là Nâng cấp, mở rộng Quốc lộ 47 (đoạn từ Km0-Km31+620) và Hệ thống tiêu úng Đông Sơn, chậm tiến độ. Trong tổng số 126 dự án (chuyển tiếp từ năm 2010 và 2011 sang) đầu tư từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước, vốn Trái phiếu Chính Phủ do địa phương quản lý đang triển khai thi cơng, hiện nay có 75 dự án bảo đảm tiến độ, 51 dự án chậm tiến độ.
+ Kiên Giang, năm 2012, lĩnh vực nông - lâm, thủy lợi - thủy sản năm 2012
vốn bố trí gần 260 tỷ đồng, nhưng ước thực hiện 6 tháng giá trị khối lượng hoàn thành chỉ đạt gần 36,5 tỷ đồng, bằng 14% kế hoạch. Lĩnh vực lâm nghiệp được bố trí 15 tỉ đồng cho 05 dự án (03 dự án chăm sóc bảo vệ, khoanh ni rừng tái sinh và 02 dự án bảo vệ, phát triển vườn quốc gia). Nhưng đến nay mới thực hiện đạt giá trị khối lượng hoàn thành khoảng 4 tỉ đồng, bằng 26,66% kế hoạch; giải ngân 1,184 tỉ đồng, chỉ bằng 7,89% kế hoạch. Riêng đối với 03 dự án chăm sóc rừng đến nay chưa thực hiện và giải ngân vốn do Trung ương hỗ trợ.
…
2.3.2.3.1 Tình trạng thất thốt, lãng phí VĐT
Thất thốt trong đầu tư xây dựng được hiểu là những mất mát, thiệt hại khơng đáng có về vốn đầu tư xây dựng của nhà nước trong suốt quá trình từ quyết định chủ trương đầu tư cho đến khi cơng trình hồn thành xây dựng và đưa vào sử dụng. Đây là phần vốn đưa vào cơng trình nhưng bị lãng phí hoặc là phần vốn bị biến mất trong q trình đó.
Có thể đưa ra một số đánh giá về thất thoát đầu tư của một số cơ quan thanh tra, kiểm toán sau đây:
Kết quả thanh tra các dự án cơng trình do thanh tra Nhà nước tiến hành cho thấy:
Theo kết quả điều tra của cơ quan cơng an, tình hình vi phạm pháp luật trong xây dựng diễn biến rất phức tạp, mức độ thiệt hại, thất thoát khá nghiêm trọng. Tội phạm xảy ra ở các ngành và địa phương, ở các loại cơng trình, dự án, kể cả các cơng trình phục vụ xố đói, giảm nghèo. Hầu hết các cơng trình xây dựng mà cơ quan cơng an tiến hành điều tra đều xảy ra thất thoát, tham nhũng, lãng phí ở các khâu, các giai đoạn của dự án, tập trung chủ yếu trong khâu giải phóng mặt bằng, đấu thầu, thi cơng xây dựng cơng trình. Thống kê sơ bộ của cảnh sát điều tra tội phạm kinh tế cho thấy, từ năm 2005 đến 2007, đã phát hiện 149 vụ với 231 đối tượng có hành vi cố ý làm trái, tham nhũng, tiêu cực trong các dự án đầu tư xây dựng cơ bản với số tiền thất thoát trên 677 tỷ đồng; đã khởi tố điều tra 87 vụ gồm 143 bị can, thu hồi tài sản trị giá gần 167 tỷ đồng. Một số vụ án điển hình đã khởi tố như vụ “Cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng và lợi dụng chức vụ quyền hạn trong khi thi hành công vụ” xảy ra tại Tổng công ty xây dựng miền Trung trong việc thực hiện Dự án xây dựng nhà máy gỗ ván MDF ở tỉnh Quảng Trị, bước đầu xác định làm thất thoát khoảng 50 tỷ đồng, tại Baseaserco Bà Rịa-Vũng Tàu gây thiệt hại 26 tỷ đồng, vụ PMU 18...
Kết quả thanh tra của các địa phương
Theo phát biểu đại biểu Trần Đình Nhã (Bà Rịa - Vũng Tàu) trong thảo luận việc thực hiện chính sách pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn nhà nước ở các bộ, ngành, địa phương từ năm 2005 đến 2007 ngày 5/11/2012,tìm cũng thấy trong báo cáo của cơ quan cảnh sát điều tra tội phạm kinh tế của Bộ Công an, từ năm 2005- 2007 phát hiện 149 vụ, 231 đối tượng cố ý làm trái, tham nhũng, tiêu cực, làm thất thoát 671 tỷ, cho đến nay thu hồi được 167 tỷ.
Theo báo cáo của thanh tra các sở: Tài chính, Xây dựng, Thanh tra Nhà nước tỉnh Hà Tĩnh, qua 26 đợt thanh tra, kiểm tra các dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn nhà nước trên địa bàn tỉnh trong năm 2011-2012, các ngành chức năng đã phát hiện 111 cơng trình, hạng mục, gói thầu có sai phạm trên 130 dự án, cơng trình được thanh tra, kiểm tra, chiếm tỷ lệ 85%, với tổng số tiền kiến nghị xử lý trên 52 tỷ đồng...
2.3.2.3.2 Hiệu quả sử dụng vốn NSNN chưa cao, chưa phát huy được lợi thế so sánh và lợi thế cạnh tranh trong từng ngành, vùng và của nền kinh tế trên trường quốc tế.
Trong nông nghiệp:
+ Cịn nặng đầu tư vào các cơng trình thuỷ lợi (chiếm hơn 70% vốn đầu tư của ngành), chủ yếu là thủy lợi phục vụ cây lúa, việc xây dựng các cơng trình thủy lợi tưới cho các loại cây cơng nghiệp cịn ít, cịn coi nhẹ đầu tư thủy lợi cấp nước cho công nghiệp và dân sinh, cho nuôi trồng thuỷ sản. Vốn cho công tác nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ, công tác nghiên cứu phát triển giống, khuyến nông, khuyến ngư thời gian đầu chưa được quan tâm thoả đáng (những năm gần đây đã được điều chỉnh).
+ Cơ cấu đầu tư còn nhiều điểm chưa hợp lý như đầu tư ngân sách cho một số ngành và sản phẩm được bảo hộ; đầu tư cho nơng nghiệp, nơng thơn và cơ sở hạ tầng cịn thấp.... Việc đầu tư phục vụ việc chuyển đổi cơ cấu kinh tế cịn ít, nặng về đầu tư quốc doanh, chưa có chính sách tốt để thu hút các nguồn vốn ngồi ngân sách đầu tư phát triển nông nghiệp và nông thôn.
+ Mới quan tâm đầu tư “đầu vào” nhằm phát triển năng lực sản xuất, chưa quan tâm đến đầu ra của sản xuất, đầu tư cơ sở hạ tầng phục vụ lưu thơng hàng hố, đầu tư cho công tác bảo quản chế biến sau thu hoạch, đầu tư thông tin thị trường chưa tương xứng. Mới quan tâm đầu tư theo chiều rộng, lấy số lượng làm chính, do vậy một số hàng hố nơng sản làm ra thường chất lượng khơng cao, chủng loại, mẫu mã kém, không phù hợp với yêu cầu của thị trường, giá thành cao hơn các nước trong khu vực và thế giới, khả năng cạnh tranh khó khăn; tỷ lệ nơng sản qua chế biến thấp, phần lớn xuất khẩu hàng nông sản của ta vẫn là sản phẩm thơ.
Do khả năng ngân sách cịn hạn chế, nên bố trí đầu tư của Nhà nước cho lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn chỉ đáp ứng được khoảng 55-60% yêu cầu phát triển của ngành, chưa tương xứng với vai trị và vị trí của khu vực nơng nghiệp và nơng thôn.
Trong công nghiệp và các ngành kinh tế:
được thị trường chấp nhận đến mức nào; tuy có quy hoạch nhưng cịn rất lúng túng trong việc tạo ra một hệ thống chính sách, biện pháp phù hợp để thực hiện quy hoạch gắn với thị trường, nên đã dẫn đến việc đầu tư quá mức trong một số ngành, làm cho một số sản phẩm cung vượt quá cầu; chưa tập trung đổi mới công nghệ theo hướng hiện đại nên chất lượng sản phẩm chưa cao, giá thành chưa hạ; chưa đầu tư đúng mức cho công nghiệp sản xuất vật liệu, công nghiệp chế tạo, công nghiệp công nghệ cao để tăng cường khả năng chủ động của nền kinh tế trong điều kiện hội nhập ngày càng sâu. Một số dự án, chương trình đầu tư phát triển cơng nghiệp đã đề ra trong mỗi kỳ kế hoạch 5 năm chưa được triển khai hoặc triển khai chậm do chưa tính hết các yếu tố khách quan từ phía đối tác và cả yếu tố chủ quan, trong đó có yếu tố thiếu nguồn vốn
2.3.2.3.3 Chậm tiến độ, gây nên lãng phí vốn
Dự án chậm triển khai, tiến độ hồn thành dự án khơng đúng với kế hoạch được giao … vốn không bổ sung kịp, dẫn đến tình trạng bổ sung vốn để triển khai tiếp dự án. Nhiều dự án được điều chỉnh vốn với số vốn điều chỉnh còn lớn gấp mấy lần tổng vốn đầu tư ban đầu của dự án.
Đó là do việc phối hợp giữa các sở ngành, quận huyện chưa chặt chẽ, cịn đùn đẩy, khơng làm hết trách nhiệm, nên từ thủ tục đầu tư đến giải tỏa đền bù gặp nhiều vướng mắc, không giải quyết kịp thời dẫn đến chậm tiến độ. Thủ tục đầu tư chậm tại hai Sở Xây dựng và Quy hoạch – Kiến trúc.
+ Điển hình là dự án giai đoạn 2 chợ thực phẩm đầu mối Tân Xn (Hóc Mơn) thuộc nhóm B, theo quy định thời gian phê duyệt hồ sơ thiết kế kỹ thuật không quá 30 ngày làm việc, nhưng thực tế phải mất 5 tháng mới có được quyết định phê duyệt của