CHƯƠNG 2 : THỰC TRẠNG VÀ ĐÁNH GIÁ VẤN ĐỀ
2.3 Nguyên nhân
2.3.5 Cơ chế quản lý
2.3.5.1 Cơ chế quản lý cịn bng lỏng
Hiện nay, tinh thần trách nhiệm của các ngành, các cấp trong việc triển khai thực hiện các chỉ thị, nghị quyết, các cơ chế chính sách đã được ban hành về cơng tác quản lý đầu tư và xây dựng chưa cao. Tình trạng bng lỏng trong quản lý, thiếu kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư đã dẫn đến những sai sót trong quản lý kế hoạch hố đầu tư và quá trình xây dựng thể hiện ở tất cả các khâu, từ xác định chủ trương đầu tư, xây dựng dự án, thẩm định dự án, ra quyết định đầu tư, thiết kế kỹ thuật, lập tổng dự toán
đến khâu triển khai thực hiện, giám sát thi công, theo dõi cấp phát thanh quyết tốn... Thêm vào đó, tình trạng ham thành tích bề nổi, đáp ứng yêu cầu khánh thành để kỷ niệm, không chú ý đầy đủ đến quy trình, tiêu chuẩn kỹ thuật, hiệu quả đầu tư và kinh doanh cũng làm cho tình trạng lãng phí, thất thốt thêm nghiêm trọng.
2.3.5.2 Có sự vi phạm các nguyên tắc trong quản lý
Tình trạng vi phạm các nguyên tắc trong quản lý được thể hiện ở một số điểm sau:
+ Các dự án vốn ngân sách Nhà nước do Trung ương quản lý thiếu thủ tục đầu tư (theo các quy định của Chính phủ), bên cạnh đó nhiều dự án khởi cơng chỉ có quyết định đầu tư, chưa có quyết định phê duyệt thiết kế và tổng dự tốn.
+ Cơng tác đấu thầu, chỉ định thầu vi phạm các quy định hiện hành. Hạ giá thầu thấp khơng có căn cứ để trúng thầu hoặc trúng thầu với giá thấp nhưng vẫn làm được, chứng tỏ khâu lập thiết kế dự tốn khơng đúng; hiện tượng thông thầu, tiêu cực, tham nhũng để chọn nhà thầu sai dẫn đến những hiện tưởng rất nghiệm trọng như: vụ Thủy cung Thăng Long, một số vụ của Tổng Công Ty Dầu khí...
+ Cơng tác quản lý chất lượng kém, vi phạm các tiêu chuẩn quản lý chất lượng dẫn đến hiệu quả thấp, các cơng trình phải phá đi làm lại, tuổi thọ cơng trình giảm, gây lãng phí, thất thốt lớn.
+ Nhiều cơng trình khơng có vốn, chưa ghi vốn trong kế hoạch vẫn được thi công.
+ Nhiều dự án do không làm tốt công tác điều tra, khảo sát các báo cáo tiền khả thi, báo cáo khả thi sơ sài, khơng chính xác, cơng tác thẩm định yếu kém, chiều theo ý người quyết định đầu tư, dẫn đến thất thoát, hiệu quả đầu tư thấp: Chợ khơng có người họp, cảng khơng có tàu cập bến hoặc cơng suất sử dụng thấp, nhà máy khơng có nguyên liệu phải sản xuất cầm chừng hoặc phải di dời.
2.3.6 Cơ chế làm việc
2.3.6.1 Thiếu sự thống nhất
Có rất nhiều dự án thiếu sự thống nhất giữa các bộ, ngành, địa phương, giữa cấp trên với cấp dưới, giữa chủ đầu tư và nhà thầu thực hiện cơng trình, dẫn đến đầu tư dàn trải, khơng theo quy hoạch, sai quy hoạch, ngay cả các khâu trong quá trình thực hiện dự án khơng có sự ăn khớp với nhau từ khâu ra quyết định đến khâu thực hiện dự án, vận hành kết quả đầu tư. Từ đó làm cho hiệu quả quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản nói chung và vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước nói riêng cịn chưa cao.
2.3.6.2 Khơng phát huy được tính dân chủ
Chủ trương phân cấp mạnh cho các địa phương, các doanh nghiệp trong việc lập, thẩm định và phê duyệt dự án thuộc thẩm quyền quản lý của mình, nhằm phát huy quyền tự chủ của địa phương là đúng đắn. Tuy nhiên trong quá trình thực hiện cịn nhiều bất cập, lúng túng do chưa có các chế tài quy định đầy đủ, như cơ quan có quyền quyết định đầu tư lại khơng có quyền quyết định về tài chính dẫn tới tình trạng xin- cho, cả về cơ chế xin vốn đang diến ra nghiêm trọng, gây thất thốt, lãng phí.
Cơ chế giao quyền tự chủ cho các doanh nghiệp Nhà nước nhưng khơng có các chế tài quản lý, kiểm tra, giám sát dẫn tới tình trạng thả nổi, chưa quy định rõ trách nhiệm quản lý Nhà nước về đầu tư nói chung, đầu tư bằng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước và tín dụng Nhà nước nói riêng: Việc phân cấp quyền ra quyết định đầu tư các dự án và phân bổ vốn cho các dự án cũng đã được sửa đổi, bổ sung theo hướng phân cấp cho các Bộ, địa phương ngày càng nhiều, nhưng do thiếu quy định cụ thể, thiếu chế tài ràng buộc trách nhiệm đảm bảo vốn, phê duyệt dự án đầu tư không dựa vào khả năng cân đối vốn, nên đầu tư phân tán, dàn trải, nhiều cơng trình dở dang chưa có vốn nhưng đã bố trí hàng loạt cơng trình mới.
Tình trạng khép kín trong các khâu lập, thẩm định, phê duyệt, thi công... trong một Bộ, ngành, địa phương như hiện nay đã cản trở công tác thanh tra, kiểm tra của Nhà nước và các cơ quan chức năng dẫn đến khó phát hiện những sai phạm, khi phát hiện thì khó xử lý.
Chưa quy định rõ trách nhiệm của các đối tượng liên quan trong các khâu của quá trình đầu tư hoặc đã quy định nhưng chưa đầy đủ. Các quy định phân cấp trong quản lý đầu tư bị chi phối bởi nhiều quy định khác nhau của pháp luật, nhưng lại mâu thuẫn với nhau, nhưng chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời, chưa phù hợp với xu thế cải cách hành chính hiện nay.
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NSNN
Tiếp tục tiến trình đổi mới đất nước, thực hiện cơng nghiệp hố, hiện đại hố trong xu thế hội nhập, đường lối kinh tế của Việt Nam được chỉ rõ trong văn kiện đại hội Đảng lần IX là: “ Đẩy mạnh cơng nghiệp hố, hiện đại hố, xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ, đưa nước ta trở thành một nước công nghiệp; ưu tiên phát triển lực lượng sản xuất, đồng thời xây dựng quan hệ sản xuất phù hợp theo định hướng XHCN; phát huy cao độ nội lực, đồng thời tranh thủ nguồn lực bên ngoài và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế để phát triển nhanh, có hiệu quả và bền vững; tăng trưởng kinh tế đi liền với phát triển văn hoá, từng bước cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân, thực hiện tiến bộ và côngbằng xã hội, bảo vệ và cải thiện môi trường; kết hợp phát triển kinh tế- xã hội với tăng trưởng quốc phòng- an ninh”.
Theo đó mục tiêu tổng quát của chiến lược là: “ Đưa nước ta ra khỏi tình trạng kém phát triển; nâng cao rõ rệt đời sống vật chất, văn hoá, tinh thần của nhân dân; tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Nguồn lực con người, năng lực khoa học và công nghệ, kết cấu hạ tầng, tiềm lực kinh tế, quốc phòng, an ninh được tăng cường; thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN được hình thành về cơ bản; vị thế của nước ta trên trường quốc tế được nâng cao” (Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX. NXB Chính trị quốc gia, 2001- trang 89)
Trong lĩnh vực đầu tư XDCB, theo chỉ thị số 19/CT-TTg của Thủ Tướng Chính phủ ngày 18/06/2012 về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán Ngân sách Nhà nước năm 2013 và kế hoạch đầu tư từ NSNN 3 năm 2013 – 2013 đã chỉ ra rằng : “ Năm 2013 là một năm có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với việc hoàn
thành các mục tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011 – 2015, tạo đà cho việc thực hiện thắng lợi các mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2011 – 2020 ”.
Định hướng cụ thể về đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trong thời gian tới như sau:
+ Phấn đấu đạt tốc độ tăng trưởng tổng sản phẩm trong nước (GDP) khoảng 6,0 – 6,5 %
+ Tập trung vốn Nhà nước vào đầu tư đồng bộ các cơng trình, dự án trọng điểm; ưu tiên đầu tư đẩy nhanh tiến độ cơng trình, dự án trọng điểm quan trọng quốc gia, phát triển nguồn nhân lực, xóa đói giảm nghèo, xây dựng nơng thơn mới.
+ Ưu tiên bố trí vốn cho các dự án, cơng trình đã hồn thành và đã bàn giao, đưa vào sử dụng trong năm 2012 nhưng chưa bố trí đủ vốn; các dự án dự kiến hoàn thành năm 2013 (theo tiến độ trong quyết định đầu tư, khả năng cân đối vốn và khả năng thực hiện trong năm 2013).
+ Số vốn cịn lại bố trí cho các dự án chuyển tiếp thực hiện theo tiến độ được phê duyệt. Đối với các dự án chuyển tiếp cần rà sốt phạm vi, quy mơ đầu tư phù hợp với mục tiêu và khả năng cân đối vốn.
+ Hạn chế tối đa việc bố trí cho các dự án khởi cơng mới. Kế hoạch năm 2013 chỉ bố trí vốn cho dự án mới thực sự cấp thiết và đã đủ thủ tục đầu tư theo quy định, việc bố trí vốn phải đảm bảo dự án nhóm C hồn thành trong 3 năm, nhóm B hồn thành trong 5 năm.
+ Cơ cấu lại nguồn vốn đầu tư XDCB, tăng ngân sách đầu tư XDCB cho lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, y tế, giáo dục, cho các tỉnh nghèo, tỉnh miền núi, những địa phương khó có điều kiện thu hút đầu tư kết cấu hạ tầng bằng các nguồn vốn khác; thay đổi cơ chế phân bổ, điều chuyển vốn để khắc phục tình trạng hàng năm phải chuyển nguồn rất lớn trong khi nhiều dự án, cơng trình khác thiếu vốn khơng triển khai được. Những địa phương có nguồn thu lớn, có khả năng phát triển thì chủ yếu tạo cơ chế cho địa phương đó.
3.1 Giải pháp liên quan đến hệ thống pháp luật và cơ chế quản lý
Vốn ĐTXDCB được Nhà nước quản lý dựa trên cơ sở là hệ thống pháp luật quy định về quy trình, trách nhiệm của các bộ ban ngành. Chính vì vậy để giải quyết vấn đề thất thốt thì trước hết là phải bắt tay điều chỉnh lại hệ thống luật cũng như cơ chế quản lý từ khâu chuẩn bị cho đến khi dự án hoàn thành.
3.1.1 Đổi mới cơ chế, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ĐTXDCB từ NSNN
Hàng năm nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước tiếp tục tăng, điều đó đã tạo nên nhân tố rất quan trọng để phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đất nước. Nhưng điều quan trọng và bức bách hiện nay là nâng cao được hiệu quả đầu tư từ ngân sách nhà nước, tạo niềm tin cho dân. Với mục tiêu đó trong thời gian tới cần tập trung thực hiện những vấn đề sau:
Hạn chế tới mức thấp nhất những sai sót về chủ trương đầu tư. Hạn chế sai sót ngay từ khâu quy hoạch, thiết kế, đến mục tiêu, địa điểm, quy mô đầu tư và lựa chọn cơng nghệ. Cần có sự rà sốt, phân tích, đánh giá đúng hiệu quả của các cơng trình dự án đã và đang xây dựng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước để rút kinh nghiệm. Qua đó chấn chỉnh ngay từ khi có sáng kiến đầu tư, lập, xét duyệt và quyết định dự án
đầu tư. Đây là vấn đề liên quan đến toàn bộ hệ thống quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước.
Rà sốt và giám sát chặt chẽ các cơng trình, dự án đang thực hiện và dự định thực hiện đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước đảm bảo hiệu quả đầu tư. Kiên quyết khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, có chế tài nghiêm khắc đối với các trường hợp đầu tư dàn trải kể cả trong quyết định đầu tư và trong cấp phát vốn đầu tư. Chấm dứt tình trạng quyết định đâu tư cho các dự án, cơng trình chưa chắc chắn về nguồn vốn, chưa có tính khả thi cao về thị trường. Nói một cách khác phải thực hiện nghiêm túc nguyên tắc:
- Khơng có thị trường, khơng đầu tư (kể cả có thị trường song căn cứ xác định chưa cao, tính khả thi thấp).
- Khơng có nguồn vốn chắc chắn khơng đầu tư.
Đây là vấn đề rất quan trọng, cho phép khắc phục tình trạng đầu tư dở dang, các cơng trình kéo dài hoặc không phát huy hiệu quả đầu tư, giảm, lãng phí vốn nhà nước. Đồng thời góp phần giảm phát trong điều kiện chỉ số giá tiêu dùng đang có xu hướng biến động tăng.
Vốn ngân sách nhà nước dành cho đầu tư phát triển phải được các cơ quan dân cử bàn, quyết định, tập trung chủ yếu cho việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội và thực hiện các chương trình quốc gia, đặc biệt là chương trình hỗ trợ cho sự phát triển các vùng có nhiều khó khăn cần có quy định cụ thể những loại dự án đầu tư cần trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp xét duyệt chủ trương đầu tư theo một quy trình chặt chẽ.
Tích cực giải quyết nợ tồn đọng trong đầu tư xây dựng cơ bản; chính quyền địa phương đã khởi cơng xây dựng cơng trình khi dự án chưa được duyệt, dựa vào huy động vốn của nhà thầu, nay phải dành một phần ngân sách hàng năm để trả nợ và không được tái diễn cách đầu tư tuỳ tiện này. Nghiêm cấm các ngành, các cấp ra quyết định đầu tư bằng vốn nhà nước khi chưa xác định rõ nguồn vốn để thực hiện. Riêng về những cơng trình dựa vào huy động bằng trái phiếu, phải có dự án sẵn sàng, đích đáng rồi mới phát hành trái phiếu.
Nhanh chóng bổ sung quy chế đấu thầu, chuẩn bị trình pháp lệnh đấu thầu mua sắm tài sản công, ban hành quy chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước và sẽ cùng với các cơ quan của Quốc hội xây dựng quy chế đảm bảo cho các cơ quan dân cử và nhân dân giám sát cơng trình đầu tư của nhà nước một cách thiết thực, có hiệu quả, ngăn chặn và đẩy lùi tệ tham nhũng, rút ruột cơng trình. Chỉ đạo thực hiện các quy định đã ban hành một cách nghiêm ngặt với
chế độ trách nhiệm rõ ràng. Tăng cường các cơ quan làm nhiệm vụ thanh tra, điều tra, kết luận những trường hợp sai phạm để xử lý nghiêm minh.
3.1.2 Đổi mới công tác quy hoạch đầu tư, bảo đảm nguồn vốn NSNN được đầu tưđúng, phù hợp với kế hoạch, quy hoạch phát triển KTXH của đất nước. đúng, phù hợp với kế hoạch, quy hoạch phát triển KTXH của đất nước.
Trong hoạt động đầu tư nói chung, đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước nói riêng, cơng tác quy hoạch có vai trị là cơ sở, là yếu tố bảo đảm đầu tư đúng, phù hợp. Tình trạng đầu tư dàn trải, đầu tư khơng đúng .... dẫn đến các cơng trình dở dang, lãng phí vốn, ngun nhân đầu tiên là do quy hoạch chưa chính xác. Nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước trong công tác quản lý cần đổi mới, hồn thiện cơng tác quy hoạch. Những giải pháp chủ yếu đổi mới công tác quy hoạch xây dựng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước:
Nhanh chóng tạo khung pháp lý cho công tác quy hoạch, sớm ban hành các văn bản về quản lý nhà nước đối với quy hoạch, trước hết là nghị định về quản lý quy hoạch, phân biệt rõ giữa quy hoạch có hiệu lực pháp lý “quy hoạch cứng” và quy hoạch có tính định hướng “quy hoạch mềm”; quyết định của Thủ tướng chính phủ về các ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu của nền kinh tế quốc dân cần được lập và phê duyệt quy hoạch.
Đổi mới nội dung và phương pháp lập quy hoạch phát triển phù hợp với điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế. Tăng cường và nâng cao chất lượng công tác dự báo và cung cấp thông tin cho các ngành, các địa phương phục vụ công tác quy hoạch (nhất là dự báo và cung cấp thông tin kinh tế, thị trường, khoa học