CHƯƠNG 2 : THỰC TRẠNG VÀ ĐÁNH GIÁ VẤN ĐỀ
3.1 Giải pháp liên quan đến hệ thống pháp luật và cơ chế quản lý
3.1.5 Đổi mới cơ chế giám sát, thanhtra kiểm toán đối với hoạt động đầu tư
nguồn vốn NSNN.
Luật ngân sách nhà nước cũng như các văn bản pháp quy liên quan đến đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước đã quy định rất chặt chẽ quy trình, cơ chế quản lý từ khâu sáng kiến dự án, lập kế hoạch, xét duyệt, thẩm định kế hoạch, dự án đến khâu cấp phát quản lý vốn và quyết tốn. Nói chung về quy trình thủ tục đại bộ phận các cơ quan đơn vị liên quan đều tuân thủ một cách nghiêm túc. Tuy nhiên như trong báo cáo của Chính phủ về quản lý đầu tư do Bộ trưởng Võ Hồng Phúc trình bày trước kỳ họp thứ 6 Quốc hội khoá XII ngày 25-10-2004 nhiều khi cịn mang tính hình thức, đầu tư cịn dàn trải, theo cảm tính, thất thốt cịn lớn, hiện tượng tiêu cực, tham nhũng xảy ra, nguồn vốn ngân sách nhà nước chưa được sử dụng có hiệu quả.... Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là do cơng tác giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm tốn cịn nhiều bất cập, chưa đủ chủ động trong việc phát hiện, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong đầu tư, sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Vì vậy, trong hồn thiện
cơ chế quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước cần thiết phải đổi mới cơ chế giám sát, kiểm tra, kiểm toán đối với hoạt động này.
Thứ nhất: Đổi mới công tác kiểm tra đối với hoạt động đầu tư từ nguồn vốn
ngân sách nhà nước.
Kiểm tra là chức năng chủ yếu của quản lý, đặc biệt là đối với quản lý tài chính. Nó có vai trị đặc biệt quan trọng:
+ Là vũ khí để đảm bảo chất lượng cơng việc, chống tiêu cực thất thốt trong đầu tư.
+ Ngăn ngừa, phát hiện các sai sót trong lập kế hoạch dự toán đầu tư, bảo đảm chất lượng đầu tư, chống tiêu cực, tham nhũng.
+ Thúc đẩy việc khai thác, sử dụng hợp lý và có hiệu quả nguồn vốn ngân sách nhà nước thực hiện mục tiêu nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội.
+ Bảo đảm thi hành đúng đắn, nghiêm túc các quy định của nhà nước trong đầu tư, sử dụng vốn ngân sách nhà nước.
+ Góp phần thúc đầy việc thực hiện kỷ cương, trật tự trong đầu tư và sử dụng nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, làm lành mạnh hố các quan hệ tài chính.
Theo tinh thần nghị định 07/2003/NĐ-CP của Chính phủ và Thông tư 03/2003/TT-BKH của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cơ chế kiểm tra về vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước được đổi mới theo các nội dung sau đây:
Một là: Thực hiện kiểm tra ngay từ khâu sáng kiến dự án đầu tư, lập kế hoạch
đầu tư.
Dự án đầu tư phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế xã hộ của Ngành, địa phương, đơn vị, phải có thị trường. Trong khâu này cần kiểm tra tính cần thiết cũng như phân tích, xem xét thị trường của dự án. Điều đó hạn chế được việc đầu tư khơng phù hợp, đầu tư khơng có thị trường.
Phương thức thực hiện kiểm tra ở đây:
- Cơ quan kiểm tra cơ sở, nơi phát sinh sáng kiến dự án, tiến hành kiểm tra khi đưa vào kế hoạch.
- Dân kiểm tra. Những dự án xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, xã hội, thực hiện dịch vụ cơng cần có sự cơng khai cho dân biết, thực hiện dân kiểm tra tính cần thiết, khả thi của dự án, của vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước. Quy chế dân chủ cơ sở phải được thực hiện ngay từ khâu này.
Bảo đảm sự kiểm tra của dân cần thiết thực hiện trưng cầu dân ý qua thăm dị bỏ phiếu kín... Nhờ vậy, cơ chế “dân biết,dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” được bảo đảm thực hiện đối với nguồn vốn từ ngân sách nhà nước.
Hai là: Thực hiện kiểm tra trong suốt quy trình kế hoạch hóa.
Vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước được thực hiện theo quy trình kế hoạch hố nghiêm ngặt. Trong q trình lập dự tốn kế hoạch, xét duyệt, thẩm định, phê duyệt kế hoạch cần phải có sự kiểm tra chặt chẽ. Việc kiểm tra trên khâu này được xem xét trên các khía cạnh:
- Khối lượng cơng việc được đầu tư
- Định mức chi phí. Định mức chi phí là vấn đề nhạy cảm, dễ lợi dụng để tiêu cực. Trong thực tế đầu tư, định mức quy định, và thực tiễn nhiều khi không thống nhất. Sự không thống nhất này thường bị lợi dụng để vụ lợi. Do vậy cần có sự kiểm tra chặt chẽ nhằm bảo đảm định mức đúng, phù hợp với điều kiện từng thời điểm. Nó bảo đảm cho việc chống tiêu cực trong đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước.
- Giá cả vật tư, thiết bị khi lập dự toán, kế hoạch đầu tư.
Các dự án đầu tư từ ngân sách nhà nước thường xuyên thay đổi, điều chỉnh, bổ sung. Trong nhiều nguyên nhân có sự thay đổi giá cả thực tế và trong dự tốn kế hoạch. Do vậy cần có sự kiểm tra chặt chẽ nội dung này. Nhằm hạn chế sự điều chỉnh, bổ sung gây khó khăn cho cả chủ đầu tư lẫn nhà thầu.
Ba là: Thực hiện kiểm tra trong khâu thi công, kiểm tra chất lượng vật liệu,
cơng trình theo thiết kế, kiểm tra quyết tốn.
Bốn là: Kết hợp, phối hợp kiểm tra tất cả các khâu trong quy trình đầu tư, từ cơ
sở đến các cơ quan có liên quan.
Thứ hai: Đổi mới cơng tác giám sát q trình thi cơng thực hiện đầu tư từ ngân
sách nhà nước.
Một là: Thực hiện giám sát ngay từ khâu bố trí đầu tư và bảo đảm tuân thủ theo
quy hoạch, kế hoạch được duyệt.
Hai là: Giám sát khi chuẩn bị đầu tư. Sự giám sát này bảo đảm q trình thi
cơng được liên tục, khơng ứ đọng vốn, vốn được sử dụng linh hoạt.
Ba là: Giám sát quá trình thực hiện đầu tư. ở đây cần lưu ý: + Giám sát vật tư thiết bị thi công.
+ Giám sát thực hiện quy trình kỹ thuật đầu tư, thi cơng, bảo đảm chất lượng cơng trình.
+ Giám sát q trình giải ngân theo tiến độ thi cơng thực hiện cơng trình. Bảo đảm sự giải ngân vốn phù hợp với tiến độ thi công, chống ứ đọng vốn, chống bỏ dở cơng trình.
+ Giám sát và đánh giá sau thực hiện đầu tư. ở đây cần xem xem việc khai thác, vận hành dự án để đánh giá hiệu quả dự án, hiệu quả vốn đầu tư.
Bốn là: Trong cơ chế giám sát cần kiên quyết thực hiện:
+ Khi dự án chưa làm rõ hiệu quả và tính khả thi. Khơng phê duyệt.
+ Không điều chỉnh dự án, nội dung đầu tư khi chưa có sự giám sát chặt chẽ và phân tích kỹ các yếu tố, điều kiện thay đổi.
+ Khơng cấp phát vốn tuỳ tiện khi chưa có sự phân tích, giám sát chặt chẽ nghiêm sự tuân thủ quy chế.
Thứ ba: Đổi mới hoạt động thanh tra trong đầu tư xây dựng từ nguồn vốn ngân
sách nhà nước.
Chống thất thoát, tham nhũng đặc biệt là trong đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước địi hỏi chính quyền các cấp, các ngành phải kiên quyết trong việc xử lý tập thể và cá nhân sai phạm. Theo đó một số giải pháp cần thực hiện.
Một là: Thực hiện tốt kế hoạch 05-KH/TW ngày 10-9-2003 của Bộ Chính trị về
quản lý, sử dụng đất đai và theo ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại cơng văn số 12/CVCP-VI ngày 12-01-2004 cần kết hợp tốt thanh tra với chống tham nhũng, chống lãng phí thực hành tiết kiệm. ở đây thanh tra về quản lý sử dụng đất đai cần lưu ý những nội dung chủ yếu sau:
+ Xem xét về quy hoạch đất.
+ Xem xét về việc đền bù, giải toả cho dân. Hiện tượng cơng trình đang thi cơng, dân cản trở, gây khó khăn khiếu kiện về cơng việc đền bù, giải toả chưa thoả đáng làm ảnh hưởng đến tiến độ thi công, hiệu quả vốn đầu tư.... đang thường xuyên xảy ra, trở thành vấn đề bức xúc hiện nay.
Hai là: Phát huy vai trò thanh tra nhân dân, trong hoạt động đầu tư từ quyết định
đầu tư đến phê duyệt, kế hoạch đầu tư, thực hiện dự án đầu tư.
Ba là: Kết hợp cơ quan thanh tra các cấp, các loại hình thanh tra đối với hoạt
động đầu tư từ ngân sách nhà nước.
Bốn là: Cần thay đổi nhận thức đối với công tác thanh tra. Coi đây là công việc
quản lý nhằm chống tiêu cực, tham nhũng, chống thất thốt, lãng phí tài sản nhà nước. Do vậy nó phải được thực hiện thường xuyên, liên tục. Tuy nhiên không làm ảnh hưởng đến tiến độ cũng như chất lượng cơng trình thi cơng kết hợp thanh tra thường xuyên với thanh tra đột xuất, thanh tra toàn diện với thanh tra cục bộ.
Cần phải có thái độ cương quyết, nghiêm túc trung thực, thẳng thắn trong công tác thanh tra.
Thứ tư: Tăng cường hoạt động kiểm toán đối với đầu tư từ nguồn vốn ngân
Để mở rộng quy mô và nâng cao chất lương công tác kiểm tốn, phát huy tốt vai trị của kiểm toán Nhà nước trong việc nâng cao hiệu quả quản lý tài chính, đặc biệt là quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước cần thực hiện một số vấn đề sau:
Một là: Cần nhanh chóng hồn thiện cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của
kiểm toán nhà nước cũng như xác lập địa vị pháp lý thích đáng của cơ quan kiểm tốn nhà nước. Theo hướng này đề nghị Quốc hội sớm xây dựng Luật Kiểm toán nhà nước.
Hai là: Tạo điều kiện thuận lợi để kiểm toán Nhà nước được báo cáo quyết toán
các dự án đầu tư từ ngân sách nhà nước. Nếu có thể thực hiện kiểm tốn cả dự toán kế hoạch và quyết toán.
Ba là: Nâng cao nhận thức và thực hiện đầy đủ, nghiêm túc quy chế lập, thẩm
tra, dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách Trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN ban hành theo Nghị quyết 387/2003/NQ-UBTVQH ngày 17- 3-2003 và quy chế xem xét, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương ban hành theo Nghị định 73/2003/NĐ-CP ngày 23-6-2003 của Chính phủ.
3.1.6 Đổi mới thủ tục hành chính, cơ chế đấu thầu, công tác cán bộ trong quản lý đầu tư và VĐT từ NSNN.
Thứ nhất: Đổi mới thủ tục hành chính trong quản lý đầu tư và vốn đầu tư ngân sách Nhà nước.
Nhằm quản lý chặt chẽ hoạt động đầu tư cũng như vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp quy quy định trình tự thủ tục lập kế hoạch, thẩm định, quyết định đầu tư. Đặc biệt trong quản lý vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước thủ tục về xét duyệt vốn, cấp phát vốn, hoàn trả, thu hồi, quyết toán... được quy định rất chặt chẽ. Tuy nhiên, theo yêu cầu cải cách thủ tục hành chính trong thực tế cịn nhiều bất cập
Thực hiện chương trình cải cách nền hành chính quốc gia, thủ tục hành chính trong đầu tư và quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước đã được đổi mới, hoàn thiện ở nhiều khâu, nhiều cấp. Tuy nhiên để đáp ứng yêu cầu mới cần thiết phải tiếp tục đổi mới thủ tục hành chính trong quản lý vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước. Trước mắt theo tôi cần tập trung đổi mới thủ tục hành chính ở một số khâu chủ yếu sau:
Một là: Đổi mới thủ tục trong khâu đề xuất sáng kiến dự án đầu tư, lập kế hoạch
đầu tư.
Hiện nay, từ khi địa phương, cơ sỏ.... có sáng kiến đầu tư để được quyết định đưa vào kế hoạch đầu tư cịn nhiều thủ tục. Tơi cho rằng để gọn nhẹ, đơn giản về thủ tục, các đơn vị có sáng kiến đầu tư, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế- xã hội chủ động ghi vào kế hoạch kinh tế quốc dân theo quy trình kế hoạch quy định.
Hai là: Nghiêm chỉnh chấp hành quy trình kế hoạch Ngân sách Nhà nước. ở đây
cần chống các khuynh hướng: + ỷ lại, trông chờ cấp trên. + Bao biện, làm thay cấp dưới.
Qua đó bảo đảm cho cơng tác kế hoạch hố ngân sách nhà nước được chính xác, xát thực.
Ba là: Đổi mới thủ tục trong khâu cấp phát vốn.
Việc cấp phát vốn đầu tư liên quan đến nhiề cơ quan đơn vị. Để vốn được cấp phát phải có thủ tục xác nhận khối lượng, chất lượng thi công của đơn vị thi công (nhà thầu), của chủ đầu tư, của cơ quan quản lý đầu tư phát triển. Vì vậy cần đơn giản hoá thủ tục giữa cơ quan quản lý đầu tư phát triển với chủ đầu tư và nhà thầu theo hướng:
+ Tiền vốn được đi thẳng từ Kho bạc Nhà nước về cơ quan thực hiện đầu tư (Nhà thầu).
+ Thủ tục xác nhận giữa nhà thầu và cơ quan quản lý được thực hiện theo phương thức “một cửa”.
Bốn là: Đổi mới thủ tục trong khâu thanh quyết tốn khi dự án đầu tư được hồn
thành. Đây đang là điểm bức xúc hiện nay. Nhiều cơng trình đã hồn thành, có vốn song khơng thanh quyết tốn được. Ngun nhân là do thủ tục chưa hoàn tất.
ở đây cần lưu ý trong công tác quản lý vốn đầu tư, theo dõi, giám sát cơng trình, thủ tục đối chiếu, đánh giá phải được thực hiện thường xuyên, liên tục từng khâu, từng cơng việc, từng bộ phận. Qua đó đi đển tổng thể cơng trình dự án. Điều đó bảo đảm gọn nhẹ trong trong hoạt động quản lý. Các số liệu phản ánh chính xác hơn. Đặc biệt trách nhiệm của cá nhân, đơn vị được thể hiện rõ ràng, cụ thể hơn.
Thứ hai: Đổi mới cơ chế quản lý tuyển chọn nhà thầu dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước.
Trong quản lý đầu tư, đặc biệt là đầu tư từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước vấn đề tuyển chọn nhà thầu có ý nghĩa rất quan trọng. Nhà thầu là đơn vị thực hiện dự án đầu tư. Chất lượng cơng trình, hiệu quả vốn đầu tư phần rất lớn phụ thuộc vào nhà thầu.
Nhà thầu có đủ năng lực tài chính, kỹ thuật, lao động phù hợp với yêu cầu kỹ thuật, quy mơ cơng trình dự án sẽ tạo điều kiện cho tiến độ thi công thực hiện dự án tiến hành được liên tục, đồng vốn được sử dụng có hiệu quả. Ngược lại là ngun nhân thất thốt vốn. Thực tiễn đã chỉ ra rằng hơn 70% dự án cơng trình hiệu quả thấp ngun nhân chính là do chọn nhà thầu khơng hợp lý đồng thời thường dẫn đến tham nhũng, tiêu cực.
Có 2 hình thức chủ yếu để lựa chọn nhà thầu:
+ Hình thức chỉ định thầu. Theo hình thức này, chủ đầu tư căn cứ vào yêu cầu, mục tiêu, điều kiện thực hiện để chỉ định nhà thầu hợp lý.
+ Hình thức đấu thầu. Đây là hình thức lựa chọn theo cơ chế cạnh tranh. Nó cho phép tìm được nhà thầu phù hợp với yêu cầu, mục tiêu, điều kiện thực hiện dự án đầu tư.
Hiện nay chỉ trừ những dự án đặc biệt quan trọng, liên quan đến bí mật, an ninh quốc gia, cịn tất cả đều thực hiện chọn thầu theo hình thức đấu thầu.
Nhà nước có quy định rất chặt chẽ về đấu thầu. Tuy nhiên trên thực tế, trừ những cơng trình dự án lớn, yêu cầu kỹ thuật cao... Còn các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước loại nhỏ việc đấu thầu mang tính chất hình thức. Ngun nhân chủ yếu là các nhà thầu có sự thoả hiệp trong đấu thầu. Mặt khác các dự án đầu tư thường được điều chỉnh, bổ sung trong quá trình thực hiện dự án. Do vậy giá bỏ thầu thấp, nhiều trường hợp thấp hơn giá dự tốn, song nhà thầu vẫn thực hiện và tìm cách điều chỉnh, bổ sung.
Từ thực tế trên trong đổi mới cơ chế quản lý đấu thầu, bảo đảm khai thác triệt để yếu tố cạnh tranh, lựa chọn được nhà thầu hợp lý hạn chế tham nhũng, tiêu cực trong đấu thầu, cần thực hiện một số vấn đề chủ yếu sau đây: