• • ơ X • • •• • •
Các cơ sở GDĐH thực hiện cơ chế tự chủ là xu thế tất yếu của quá trình phát triển xã hội. Tại Việt Nam, quyền tự chủ của các cơ sở GDĐH đã được ghi nhận từ rất sớm trong các văn bản quy phạm pháp luật, nhằm bước đầu tạo ra một hành lang pháp lý cho các cơ sở GDĐH từng bước chuyển sang cơ chế tự chủ.
ràng hơn về quyền tự chủ của các cơ sở GDĐH. Theo đó, các trường đại học được quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong một số hoạt động như: xây dựng chương trình đào tạo; xây dựng chỉ tiêu tuyển sinh, tổ chức tuyển sinh, tổ chức quá trình đào tạo, cơng nhận tốt nghiệp và cấp văn bằng; tổ chức bộ máy nhà trường, tuyển dụng nhân sự ... . Tuy nhiên, phải đến sau khi Luật GDĐH 2012 có hiệu lực thi hành thì cơng cuộc xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm quản lý đối với trường đại học công lập thực hiện cơ chế tự chủ được đấy mạnh thực hiện. Nhiều nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành các quy định liên quan đến quyền tự chủ của các cơ sở GDĐH đã được ban hành. Có thể kể đến như: Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tố chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập; Nghị định số 185/2013/NĐ-CP ngày 17/11/2013 của Chính phủ về ĐHQG; Thơng tư liên tịch 07/2009/TTLT- BGDĐT-BNV của Bộ GD&ĐT và Bộ Nội vụ ngày 15/4/2009 hướng dẫn quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ, tố chức bộ máy, biên chế đối với đơn vị sự nghiệp công lập GD&ĐT; Quyết định số 70/2014/QĐ- TTg ngày 10/12/2014 của Chính phủ ban hành “Điều lệ trường đại học”... Nghị qut sơ 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 của Chính phủ về thí điếm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở GDĐH công lập giai đoạn 2014 - 2017 được ban
hành được xem là một bước ngoặt quan trọng để cơ chế TCĐH được triển khai áp dụng, theo đó đã có 23 cơ sở GDĐH bắt đầu thí điểm thực hiện tự chủ tương đối tồn diện theo nội dung của Nghị quyết số 77/NQ-CP để tạo cơ chế, hành lang pháp lý thí điểm thuận lợi hơn giúp các cơ sở GDĐH có thể thực hiện tự chủ thực chất, đúng nghĩa hơn. Nhưng thí điểm tự chủ theo Nghị quyết 77 lại nặng về khía cạnh tài chính, mức độ tự chủ gắn với mức độ tự lo kinh phí.
Đến năm 2018, Quốc hội khóa XIV đã thơng qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật GDĐH (Luật số 34/2018/QH14) với nội dung cốt lõi là mở rộng và nâng cao hiệu quả thực hiện TCĐH. Tiếp theo đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 99/2019/NĐ-CP ngày 30/12/2019 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật GDĐH. Có thể nói, Luật GDĐH sửa đổi năm 2018 và Nghị định số 99/2019/NĐ-CP đã trao quyền tự chủ rất cao cho các trường đại học, trong đó có quyền tự chủ về học thuật và hoạt động chuyên môn, về tổ chức bộ máy và nhân sự, về tài chính và tài sản; với mục đích tạo điều kiện cho các cơ sở GDĐH cạnh tranh bình đẳng, phát huy nội lực, linh hoạt, sáng tạo để nâng cao chất lượng GDĐH. Như vậy, nhìn chung các văn bản khi điều chỉnh về TCĐH, đều xoay quanh các vấn đề như: Tự chủ về đào tạo và nghiên cứu khoa học, về tổ chức nhân sự và đặc biệt là về tài chính. Điều này cho thấy, các cơ quan quản
lý nhà nước đã rất chú trọng xây dựng hành lang pháp lý để hỗ trợ các trường đại học công lập thực hiện cơ chế tự chủ hiệu quả, góp phần thể chế hóa chủ trương của Đảng và Nhà nước về GDĐH.
Bên cạnh đó, hành lang pháp lý đối với hoạt động TCĐH vẫn cịn có những bất cập, thiếu đồng bộ. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định và định nghĩa cụ thê vê TCĐH, xác định quyên tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các cơ sở GDĐH cũng chưa đồng bộ, chưa đủ mạnh đế thực hiện tự chủ. Bên cạnh đó, hệ thống các văn bản hiện vẫn còn rất chồng chéo, nhiều qui định, văn bản pháp lý chưa thay đổi kịp để hỗ trợ các trường đại học tự chủ. Hoạt động TCĐH không chỉ thực hiện theo các quy định của Luật GDĐH mà còn chịu sự điều chỉnh trực tiếp của nhiều đạo luật chuyên ngành khác như Luật Viên chức, Luật Khoa học và Công nghệ, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách, Điều lệ trường đại học và rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác mang tính ràng buộc. Sự không thống nhất trong nội dung các văn bản này gây rất nhiều khó khăn cho tiến trình tự chủ tồn diện của các cơ sở GDĐH. Nhận thức về TCĐH của một số cơ sở GDĐH và đội ngũ cán bộ quản lý giáo dục chưa thống nhất, chưa đầy đủ; cách tiếp cận và tư duy về bản chất, mức độ thực hiện TCĐH cịn có điểm khác nhau giữa cơ sở GDĐH và các cơ quan quản lý về quan điểm, cách thức, mức độ thực hiện TCĐH. Luật GDĐH sửa đổi năm
2018 có hiệu lực kể từ tháng 7/2019, trong khi các đạo luật nêu trên đã có hiệu lực từ trước, do đó có những quy định khơng thống nhất, chưa phù họp. Khơng khó để nhận thấy những bất cập và sự vướng mắc giữa các quy định pháp luật trong khung pháp lý hiện hành liên quan đến quyền tự chủ của các cơ sở GDĐH. Cụ thể:
Khái niệm tự chủ trong Luật GDĐH vẫn chưa được hiểu đúng dẫn đến các khía cạnh của TCĐH cịn bị hạn chế hoặc tự chủ chỉ được trao một cách hình thức: quyền tự chủ vừa được giao trong điều này nhưng thường bị thu hẹp bởi các điều khoản khác, đôi khi là mâu thuẫn về quyền giữa hai khoản trong cùng một điều luật. Chẳng hạn như khái niệm “tự chủ”, tự chủ không được xem là quyền đương nhiên của cơ sở GDĐH mà phụ thuộc vào năng lực và dựa trên kết quả xếp hạng hay kiếm định và cả hai việc này đều do nhà nước kiểm soát (quy định tại Điều 32, 53 Luật GDĐH).
Vê xêp hạng, tuy Luật GDĐH quy định vê việc công nhận kêt quả xêp hạng nhưng chưa quy định rõ ai là người thực hiện (Điều 9 Khoản 5 Luật GDĐH). Và mặc dù yêu cầu về kiểm định chất lượng độc lập đã được đặt ra từ sớm, nhưng theo Luật GDĐH, Bộ Giáo dục và Đào tạo được giao toàn quyền kiểm soát, từ khâu ban hành tiêu chuẩn cơ sở giáo dục, chương trình giáo dục; yêu cầu tối thiểu để thực hiện chương trình; quy trình và chu trình kiểm định;
nguyên tắc, điều kiện và tiêu chuẩn của tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động đánh giá chất lượng; cấp và thu hồi chứng chỉ kiểm định; quyết định thành lập hoặc cho phép hoạt động thanh tra (Điều 52 khoản 3 của Luật GDĐH). Việc định nghĩa khái niệm TCĐH như trên đã kéo theo việc trao quyền lớn cho nhà nước đối với toàn bộ hoạt động của cơ sở GDĐH và cả các khía cạnh của quyền TCĐH đều bị hạn chế tối đa.
Hay quy định tại khoản 4, Điều 32 Luật GDĐH sửa đổi năm 2018; khoản 2, Điều 13 Nghị định 99/2019/NĐ-CP đều quy định rõ:
Cơ sở GDĐH công lập thực hiện quyền tự chủ về tổ chức bộ máy và nhân sự theo quy định của Luật GDĐH, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật GDĐH và các quy định hiện hành về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập; về số lượng người làm việc và vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp cơng lập, có quyền tự chủ về tổ chức, bộ máy và nhân sự để thực hiện nhiệm vụ chuyên môn nhưng không được làm tăng số lượng người làm việc hưởng lương, mức lương (bao gồm cả lương và phụ cấp) từ quỳ lương do ngân sách nhà nước cấp... và ... Các cơ sở GDĐH phải ban hành, tổ chức thực hiện quy định nội bộ về tổ chức bộ máy và nhân sự; thực hiện các quyền tự chủ về tổ chức bộ máy và nhân sự khác ... [20],
Nhưng Luật Viên chức và các văn bản hướng dẫn thi hành lại có quy định khác. Cụ thê, Điêu 7 Nghị định 16/2015/NĐ-CP quy định vê cơ chê tự
chủ của đơn vị sự nghiệp công lập quy định như sau:
Đơn vị sự nghiệp cơng lập xây dựng vị trí việc làm và cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp trình cấp có thẩm quyền phê duyệt; tuyển dụng, sử dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật và quản lý viên chức, người lao động theo quy định của pháp luật; thuê hợp đồng lao động để thực hiện nhiệm vụ [6].
Trong khi dó, khoản 3, Điều 3 Nghị định 161/2018/NĐ-CP lại quy định rằng đơn vị sự nghiệp công lập không được thực hiện việc ký hợp đồng lao động đối với “Những người làm công việc chun mơn, nghiệp vụ ở các vị trí
việc làm được xác định và cơng chức trong cơ quan hành chính hoặc viên chức trong đơn vị sự nghiệp cơng lập do nhà nước bảo đảm tồn bộ hoặc một phần chi thường xuyên", vấn đề đặt ra ở đây là khi nhà nước muốn giao quyền tự chủ
về nhân sự (bao gồm tuyển dụng, sử dụng, chấm dứt họp đồng, sa thải) cho các cơ sở GDĐH nhưng lại yêu cầu chỉ được tuyển dụng viên chức, trong khi số lượng biên chế Nhà nước giao hàng năm có hạn, số lượng biên chế khơng đảm bảo để thực hiện các nhiệm vụ trong đơn vị.
dẫn tới Hội đồng trường - điều kiện tiên quyết cần thiết để thực hiện TCĐH chưa được coi trọng. Dù Luật GDĐH đã có hiệu lực hơn 5 năm, nhưng vai trò của Hội đồng trường đại học vẫn rất mờ nhạt, vì trong thực tế các cơ quan chủ quản vẫn giữ quyền can thiệp sâu vào mọi hoạt động của cơ sở GDĐH. Điều này khiến Hội đồng trường bị vơ hiệu hóa, nhiều trường đại học cơng lập vẫn chưa thành lập Hội đồng trường đại học. Theo thống kê thì đến tháng 8/2018, chỉ có 45% trường đại học thành lập hội đồng trường. Ngay cả những cơ sở đã thành lập hội đồng đại học, nhiều hội đồng đại học chưa phát huy được vai trò, ảnh hưởng đến việc thực hiện chủ trương tự chủ đại học, sử dụng nguồn lực kém hiệu quả, kém chât lượng đào tạo không được nâng cao. Các quy định của pháp luật hiện hành cũng chưa làm rõ các chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của hội đồng trường đại học và cũng chưa phân định rõ được chức năng, quyền hạn của hội đồng trường đại học với Ban giám hiệu. Luật cũng chưa quy định rõ mối quan hệ giữ hội đồng trường với tổ chức Đảng nên dẫn tới hội đồng trường chỉ mang tính hình thức, khơng có thực quyền.
Các quy định của pháp luật về việc tạo nguồn thu cho các cơ sở GDĐH chưa cụ thể, chưa đồng bộ dẫn tới thực trạng các nguồn thu của các trường đại học tuy đã được tăng lên nhưng vần chưa tạo được lợi thế lớn cho sự phát triển của các cơ sở GDĐH. Các nguồn thu khác như thu từ hoạt động sản xuất kinh
doanh, dịch vụ tư vấn và chuyển giao khoa học công nghệ, tư vấn giáo dục, đào tạo theo hợp đồng cho các tổ chức, cá nhân trong nước cịn khá hạn chế. Vì nguồn thu hạn chế dẫn tới ngân sách cho hoạt động đầu tư đồng bộ của các cơ sở GDĐH cũng rất ít. Đặc biệt là các trường đại học công lập, cơ sở vật chất được đầu tư theo kiểu “nhỏ giọt” nên chi phí bảo dưỡng, sửa chữa lớn trong khi hiệu quả sử dụng chưa cao.
Chính vì vậy, đặt ra yêu cầu tiếp tục phải rà soát, sửa đổi các luật trên cũng như các văn bản dưới luật để tạo sự đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật, phù hợp với tinh thần TCĐH. Chính phủ cần chỉ đạo, rà soát để kịp thời sửa đổi, bổ sung các nghị định hướng dẫn để đồng bộ về quy định cơ chế tài chính, đặt hàng đào tạo, khoa học và công nghệ, quản lý tài sản cơng, tuyển dụng người nước ngồi; tăng tỷ trọng đầu tư ngân sách cho GDĐH.