Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Hải Dương.
Vấn đề hoạt động ban hành văn bản QPPL nói chung và của chính quyền địa phương nói riêng cịn nhiều nội dung chưa được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương quy định rõ ràng, cụ thể. Chính vì vậy, cịn nhiều nội dung hoạt động ban hành văn bản QPPL chưa được quan tâm theo dõi, hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc thực hiện. Tại bản Luận văn này tác giả tập trung làm rõ thực trạng một số hoạt động ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh Hải Dương với những nội dung đã được tiến hành triển khai trên địa bàn tỉnh.
2.1.2.1. Dự kiến chương trình xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Công tác lập dự kiến Chương trình ban hành văn bản QPPL đã được triển khai nền nếp và thường xuyên, từng bước được đổi mới, đã phân định rõ ràng thời hạn, cơ quan chuẩn bị dự thảo, cơ quan phối hợp soạn thảo; đã thể chế hóa kịp thời các quan điểm, chủ trương lớn của Tỉnh ủy về phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh, về cải cách nền hành chính, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân.
Trong những năm qua, trên cơ sở đề xuất của các cấp, ngành, Văn phòng UBND tỉnh đã phối hợp với Sở Tư pháp nhằm tham mưu UBND tỉnh ban hành quyết định về dự kiến Chương trình ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh hàng năm.
Có thể khẳng định việc ban hành, tổ chức thực hiện tốt Chương trình ban hành văn bản QPPL hàng năm đã tạo sự chủ động, góp phần quyết định trong việc tạo cơ sở pháp lý, động lực thúc đẩy kinh tế - xã hội của tỉnh phát triển hơn so với các năm trước đây, đồng thời tạo cơ sở bảo đảm cho hoạt động ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh đạt chất lượng, hiệu quả, khoa học, thống nhất, đồng bộ, có tính thực tiễn, khả thi cao.
Căn cứ vào chương trình ban hành văn bản QPPL, các cấp, ngành xây dựng dự thảo văn bản để trình UBND tỉnh ban hành và HĐND tỉnh giao UBND tỉnh chuẩn bị dự thảo văn bản. Đối với các dự thảo nghị quyết do UBND tỉnh trình, UBND tỉnh phân cơng các cơ quan chun mơn soạn thảo dự thảo nghị quyết để trình HĐND đúng theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004.
Trong quá trình thực hiện Chương trình ban hành văn bản QPPL, Văn phòng UBND tỉnh, Sở Tư pháp thường xun đơn đốc các ngành, cấp có trách nhiệm xây dựng dự thảo văn bản theo Chương trình đã đề ra đảm bảo trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL. Thường trực HĐND phối hợp với UBND tỉnh đôn đốc các cấp, ngành chuẩn bị dự thảo văn bản QPPL để trình HĐND đúng quy định của Luật và thời gian dự kiến thông qua, ban hành.
Tuy đã có chương trình dự kiến ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND nhưng hoạt động lập dự kiến Chương trình cịn chưa sát với thực tế, với yêu cầu đòi hỏi về quản lý nhà nước trên các lĩnh vực; dự kiến chưa khoa học, cơ bản cịn mang tính đơn thuần, hình thức, mà chưa trú trọng đến nội dung văn bản, sự cần thiết ban hành, mới chỉ là tập hợp các đề nghị của các cơ quan chuyên môn, việc phân công soạn thảo chưa chặt chẽ, chưa sát sao nên việc thực hiện gặp nhiều khó khăn, một số văn bản khơng theo đúng chương trình, kế hoạch đã đề ra. Chất lượng dự kiến chương trình ban hành văn bản ở một số
văn bản còn chưa sát, chưa trúng, chưa phù hợp với thực tế, nhiều văn bản ban hành ngồi dự kiến của chương trình. Hơn nữa, việc lập dự kiến chương trình nhiều khi chưa phát huy trí tuệ, chưa mang tính khoa học, vẫn cịn tình trạng cục bộ, chỉ chú ý đến các lĩnh vực quản lý nhà nước của sở, ngành mình mà chưa tính đến tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Việc xây dựng dự kiến Chương trình chưa sát thực tế nên đã ảnh hưởng khơng ít đến việc soạn thảo, thẩm định văn bản, do đó chất lượng soạn thảo, thẩm định văn bản không cao. Hơn nữa các nội dung khác, lịch họp thơng qua văn bản Chương trình đã dự kiến cũng bị thay đổi theo.
2.1.2.2. Thực hiện các hoạt động quản lý văn bản quy phạm pháp luật
Trong các năm từ 2004-2010, HĐND và UBND tỉnh ban hành một khối lượng lớn văn bản QPPL, tập trung chủ yếu các lĩnh vực như: chế độ ưu đãi thu hút đối với nhân lực có học hàm, học vị cao, sinh viên tốt nghiệp loại giỏi, khá; chế độ khuyến khích ưu đãi đối với một số ngành nghề (làng nghề thủ công, cây ăn quả, cây đặc sản truyền thống, chăn nuôi lợn ở những vùng trọng điểm), ưu đãi đầu tư nước ngoài, cải cách thủ tục hành chính đặc biệt là thực hiện cơ chế “một cửa” ở các Sở, ngành và UBND cấp huyện, xã; phân cấp đầu tư cho cấp huyện; bưu chính viễn thơng ...
Do quy trình ban hành văn bản QPPL tương đối chặt chẽ, nên các văn bản ban hành đều phù hợp với pháp luật, có tính khả thi cao, sau một thời gian thực hiện đã thể hiện là những quyết sách quan trọng góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, tăng cường hiệu lực, hiệu quả của cơng tác chỉ đạo điều hành của chính quyền các cấp.
Ngay từ tháng 01 hàng năm, UBND tỉnh đã ban hành kế hoạch triển khai công tác văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh. Trong đó UBND tỉnh chỉ đạo Sở Tư pháp triển khai thường xuyên nhiệm vụ tự kiểm tra văn bản QPPL do UBND tỉnh ban hành. Vì vậy, về cơ bản các văn bản QPPL của UBND tỉnh đã ban hành được tự kiểm tra kịp thời. Qua tự kiểm tra văn bản về cơ bản văn bản do UBND tỉnh ban hành đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn
bản, khơng có văn bản ban hành trái thẩm quyền, các văn bản QPPL do UBND tỉnh ban hành được gửi đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, giám sát.
Tuy nhiên, một số văn bản QPPL và hầu hết các văn bản có chứa đựng QPPL khi UBND tỉnh ban hành chưa được gửi đến Sở Tư pháp ngay sau khi ban hành nên cịn khó khăn cho công tác tự kiểm tra văn bản giúp UBND tỉnh. Hơn nữa, một số văn bản QPPL nhưng ban hành dưới hình thức văn bản cá biệt, khơng gửi đến các cơ quan có thẩm quyền giám sát, kiểm tra theo quy định.
Bên cạnh đó việc phát huy, bảo đảm hiệu lực của cơng tác kiểm tra, rà sốt hệ thống hóa văn bản QPPL chưa cao. Một số ngành, cấp chưa quan tâm đến hoạt động này, nên việc rà sốt, hệ thống hóa văn bản cịn xem nhẹ, thực hiện hình thức, chiếu lệ, chất lượng khơng cao. Sau rà sốt về cơ bản chưa cơng bố được văn bản hết hiệu lực. Việc hệ thống hóa chưa được triển khai đều. Qua rà sốt, hệ thống hóa một số văn bản QPPL cần sửa đổi, bổ sung, thay thế song chưa được thực hiện kịp thời, do đó chưa đáp ứng yêu cầu cấp thiết trong quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh.
Hoạt động giám sát việc thực hiện nghị quyết của HĐND tỉnh được thực hiện chủ yếu thông qua hoạt động của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và các đại biểu của HĐND tỉnh Hải Dương.
Sau khi nghị quyết của HĐND ban hành, UBND tỉnh đã phối hợp với Thường trực HĐND tỉnh để triển khai thực hiện các nghị quyết bảo đảm kịp thời; phối hợp cùng Thường trực HĐND, Ủy ban MTTQ tỉnh tổ chức các đại biểu HĐND tỉnh tiếp xúc cử tri để báo cáo kết quả sau mỗi kỳ họp. Qua mỗi kỳ họp, Thường trực HĐND tỉnh đều tổ chức hội nghị với UBND tỉnh, Ủy ban MTTQ tỉnh và các cơ quan, ban, ngành liên quan để kiểm điểm đánh giá rút kinh nghiệm những việc đã làm tốt, những việc cịn hạn chế, thiếu sót của từng cơ quan để nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng các kỳ họp tiếp theo.
Trong những năm qua, hoạt động giám sát của HĐND tỉnh luôn được tăng cường và hoạt động giám sát ngày càng đổi mới. Cùng với việc phối hợp và tạo điều kiện để các đại biểu HĐND tỉnh giám sát tại các kỳ họp HĐND, với
11 lĩnh vực được HĐND tỉnh giao trong chương trình hoạt động giám sát chuyên đề của HĐND từng năm, Thường trực HĐND tỉnh đã cụ thể hóa thành các cuộc giám sát của Thường trực và các Ban HĐND.
Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh tiếp tục được đẩy mạnh, có tiến bộ và đạt được những kết quả nhất định. Nhiệm vụ chỉ đạo, điều hòa, phối hợp các hoạt động giám sát đã được thực hiện tốt hơn, công tác tổ chức phục vụ hoạt động giám sát được quan tâm. Nhận thức của các thành viên đoàn giám sát, các cơ quan đơn vị chịu sự giám sát và các cơ quan, đơn vị có liên quan có sự chuyển biến tích cực. Chất lượng và hiệu quả của hoạt động giám sát theo chuyên đề đối với từng lĩnh vực cụ thể của văn bản được tăng lên và phát huy tác dụng tích cực.
2.1.2.3. Tổ chức bộ máy và nhận sự để thực hiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Hải Dương
Cơ quan tiến hành việc lập dự kiến Chương trình ban hành văn bản QPPL, cơ quan thẩm định, thẩm tra văn bản, cơ quan quản lý nhà nước có chức năng kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về soạn thảo, ban hành, kiểm tra, rà soát hệ thống hóa văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh đã được hình thành và thực hiện trên thực tế để đảm nhiệm thực hiện các yêu cầu theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, đối với công tác lập dự kiến Chương trình ban hành văn bản QPPL do Văn phịng UBND tỉnh Hải Dương chủ trì song chưa bố trí cán bộ, cơng chức chuyên trách làm công tác lập dự kiến Chương trình, theo dõi tiến độ, chất lượng việc thực hiện Chương trình hàng tháng, quý, năm mà hiện tại do nhiều chuyên viên ở nhiều lĩnh vực khác nhau theo dõi theo lĩnh vực mà mình được phân cơng quản lý, nên khơng có sự thống nhất, liên thơng trong việc theo dõi, đơn đốc thực hiện Chương trình, chất lượng lập dự kiến Chương trình khơng cao.
Đối với Sở Tư pháp thực hiện các nhiệm vụ: xây dựng, thẩm định, rà sốt, hệ thống hóa, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, tư vấn pháp luật, công tác pháp chế. Để đảm nhiệm các nhiệm vụ này có 5 biên chế và chưa có biên chế
chuyên trách cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Qua quá trình thực hiện nhiệm vụ về cơ bản chất lượng của các hoạt động này đã đảm bảo, góp phần tích cực trong hoạt động ban hành văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh như: kiểm soát việc ban hành văn bản qua hoạt động thẩm định văn bản, trực tiếp tiến hành rà sốt, hệ thống hóa các văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành.
Tuy nhiên, do tổ chức bộ máy, bố trí nhân sự hiện có của Sở Tư pháp Hải Dương thực hiện nhiệm vụ tham mưu giúp UBND tỉnh trong công tác soạn thảo, ban hành, rà sốt, kiểm tra, xử lý, hệ thống hóa văn bản QPPL bị chi phối, dàn trải, không chuyên sâu, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL còn hạn chế.
Các cơ quan chuyên mơn của UBND tỉnh đã củng cố, kiện tồn đội ngũ cán bộ pháp chế. Cán bộ làm cơng tác pháp chế có trình độ đại học hoặc có trình độ cử nhân Luật, có thâm niên cơng tác; đội ngũ cán bộ pháp chế bước đầu được đào tạo kỹ năng, nghiệp vụ về công tác quản lý việc ban hành văn bản QPPL. Tuy nhiên, về cơ bản chưa có phịng pháp chế chuyên biệt chủ yếu là cán bộ của các phòng Thanh tra hoặc Văn phòng, hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm. Chính vì vậy, vai trị của cán bộ pháp chế về công tác văn bản của cơ quan chưa rõ nét và hiệu quả, hoạt động còn bị động, phụ thuộc vào các công việc chuyên môn.
Tổ cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL cấp tỉnh được thành lập nhằm triển khai thực hiện kiểm tra văn bản QPPL do HĐND, UBND cấp huyện ban hành và tiến hành thực hiện nhiệm vụ rà soát văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành khi được UBND tỉnh triệu tập. Tổ cộng tác viên này do Sở Tư pháp là cơ quan thường trực - làm tổ trưởng. Thành viên của tổ gồm có các cán bộ ở các cơ quan: Văn phịng UBND tỉnh, Tài chính, Kế hoạch và Đầu tư, Nội vụ, Cơng an, Y tế, Văn hóa, Cơng thương, Giao thơng, Nơng nghiệp, Lao động Thương binh và Xã hội, Tài nguyên và Mơi trường, Xây dựng và các chun viên của phịng văn bản QPPL Sở Tư pháp.
Nhìn chung số lượng cơng chức trực tiếp làm cơng tác xây dựng văn bản QPPL cịn thiếu so với khối lượng cơng việc được giao. Trình độ của đội ngũ công chức chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ của công tác xây dựng văn bản QPPL ngày càng cao, có tính chất phức tạp với phạm vi mở rộng, đặc biệt là hạn chế về các kỹ năng nghiệp vụ chuyên sâu trong công tác xây dựng văn bản QPPL. Chế độ, chính sách quản lý cơng chức trực tiếp tham gia soạn thảo văn bản QPPL chưa phù hợp với tính đặc thù của cơng tác xây dựng văn bản QPPL, chưa khuyến khích, thu hút cán bộ và tạo ra các điều kiện cần thiết để đội ngũ công chức này yên tâm công tác.
2.1.2.4. Soạn thảo, ban hành văn bản, rà sốt, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và chế độ thông tin, báo cáo, thống kê về công tác này
Với chức năng là cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh, giúp UBND thực hiện quản lý nhà nước về soạn thảo, ban hành, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh, ngay từ đầu năm Sở Tư pháp Hải Dương đã ban hành văn bản hướng dẫn đến các sở, ban, ngành, UBND các huyện, thành phố, thị xã thực hiện nghiêm túc các quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND (năm 2004); đồng thời hướng dẫn việc triển khai nhiệm vụ công tác văn bản QPPL năm. Căn cứ vào hướng dẫn này các cấp, các ngành trên địa bàn tỉnh tiến hành nhiệm vụ và thực hiện chế độ báo cáo về UBND tỉnh, Sở Tư pháp nên cơ bản đã đi vào nề nếp, được thực hiện khắc phục khi có khiếm khuyết.
Cơng tác rà sốt, hệ thống hóa văn bản QPPL tuy đã được tiến hành thường xuyên và định kỳ song chất lượng của công tác này chưa cao. Để tăng cường hoạt động ban hành văn bản trên địa bàn tỉnh đặc biệt là cấp tỉnh, cơ quan Tư pháp cấp tỉnh đã tham mưu giúp UBND tỉnh hướng dẫn các cấp, ngành thông qua việc tập huấn, ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện cơng tác rà sốt, hệ thống hóa văn bản QPPL. Trên cơ sở đó các ngành, cấp thành lập Tổ rà sốt văn bản của cấp, ngành mình. Tuy nhiên, một số sở, ngành cịn có tư tưởng coi cơng tác này là trách nhiệm của ngành Tư pháp, chính vì vậy kết quả cơng tác rà sốt, hệ thống hóa văn bản QPPL cịn mang tính hình thức, chiếu lệ.
Về cơ bản việc rà soát văn bản của HĐND, UBND tỉnh do các Sở, ngành tiến hành mới chỉ là thống kê số liệu ban hành văn bản, chưa đề xuất được văn bản còn hiệu lực, hết hiệu lực, văn bản có mâu thuẫn, chồng chéo, văn bản cần sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới. Do đó hoạt động rà sốt, hệ thống hóa văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh chủ yếu thông qua hoạt động của cơ quan