quyền hạn độc lập và tồn vẹn với phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự,... để cơ quan cấp dưới trong phạm vi của mình có thể thực hiện quyền hạn một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm.
Qua nghiên cứu cho thấy, phân cấp, phân quyền không chỉ là sự trao quyền giữa cấp trên cho cấp dưới, sự phân chia quyền lực bởi các nhánh cơ quan khác nhau cùng cấp trong bộ máy nhà nước, giữa các cơ quan trong cùng một nhánh mà cịn có sự phân chia, cịn đề cập đến các cơ quan trong bộ máy nhà nước và các tổ chức ngoài bộ máy nhà nước nhằm thực hiện hoạt động quản lý xã hội. Việc phân cấp, phân quyền để thực sự mang ý nghĩa thiết thực và đạt được các mục tiêu đặt ra trong tiến trình quản lý nhà nước cần phải tuân thủ tuyệt đối những nguyên tắc nhất định.
1.2.1.5. Nguyên tắc phân cấp, phân quyền
Phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước thực chất là cải cách hành chính và rộng hơn là đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước. Vì vậy, nó phải được tiến hành trên cơ sở các nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; tập trung dân chủ; nguyên tắc pháp chế và nhận thấy rằng, cần phải24:
- Bảo đảm tính thống nhất:
Xuất phát từ tính thống nhất của quyền lực nhà nước mà các chủ thể quản lý dù có chức năng, nhiệm vụ cụ thể ở phạm vi và quy mô khác nhau, song tất cả đều cùng hướng tới một mục tiêu chung. Bảo đảm chủ quyền quốc gia là biểu tượng của tính thống nhất quyền lực nhà nước, một số lĩnh vực quản lý nhà nước và một số thẩm quyền trong từng lĩnh vực đó được xem như đặc quyền của trung ương, nếu chuyển giao cho địa phương là sự vi phạm tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Chính vì vậy mà một số chức năng của Nhà nước chỉ có thể được phân chia theo chiều ngang giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp mà không thể phân cấp theo chiều dọc cho các cơ quan địa phương.
- Bảo đảm tính hiệu quả:
Phân cấp hay không phân cấp nhằm lựa chọn chủ thể quản lý dưới tiêu chí hiệu quả, có nghĩa là cấp nào có khả năng thực hiện đạt được mục tiêu, chất lượng và yêu cầu quản lý phù hợp, tốt nhất thì nên giao nhiệm vụ tương ứng cho cấp đó.
24ng Chu Lưu (2001), “Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước”, Tạp chí Dân chủ pháp luật -Số chuyên đề 60 năm ngành Tư pháp Số chuyên đề 60 năm ngành Tư pháp
Vì vậy, cần có những tiêu chí cụ thể để đánh giá tính hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Dưới góc độ bảo đảm tính nhân dân của nền hành chính nhà nước, chất lượng của công tác quản lý phải được phản ánh bằng các chỉ số như: sự gần dân, thuận lợi cho dân, nhanh chóng và đơn giản về TTHC.
- Bảo đảm tính phù hợp:
Nếu như tính hiệu quả là tiêu chí nhằm vào việc đánh giá khả năng chủ quan của chủ thể quản lý nhà nước thì tính phù hợp nhằm vào việc đánh giá các yếu tố khách quan tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước. Phân cấp quản lý nhà nước phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn.
Việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN trong giai đoạn hiện nay đòi hỏi làm sáng tỏ mối quan hệ giữa Nhà nước và xã hội dân sự. Một số lĩnh vực quản lý nhà nước cần được phân cấp không nhất thiết phải trong bộ máy nhà nước thực hiện, cần xem xét yếu tố xã hội hố để phát huy tính tích cực của các thiết chế ngồi bộ máy nhà nước. Vì vậy, một số nhiệm vụ có thể chuyển giao cho các chủ thể phi nhà nước và nhiệm vụ của Nhà nước chỉ nên là hoạch định chính sách, tổ chức thanh tra, kiểm tra việc thực hiện và xử lý vi phạm, giải quyết tranh chấp.
- Phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính - lãnh thổ:
Đây là địa bàn được hình thành dựa theo các tiêu chí đa dạng như yếu tố dân cư, điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội,... Ngay các địa bàn cùng một loại như nông thôn hay đô thị cũng được phân loại theo các tiêu chí như mức độ phát triển kinh tế - xã hội, mật độ dân cư, mức độ đơ thị hố, điều kiện tự nhiên,... Ngồi ra, một số đơ thị cịn được hưởng quy chế đặc thù do vị trí và tầm quan trọng của chúng như những trung tâm chính trị, kinh tế, văn hố, xã hội. Sự đặc thù của đối tượng và địa bàn quản lý chi phối tính chất nhiệm vụ, nội dung và phương thức quản lý nhà nước. Vì vậy, phân cấp quản lý nhà nước phải bảo đảm sự phù hợp của từng loại hay nhóm đơn vị hành chính - lãnh thổ; trong một số trường hợp, phải phù hợp và tạo đà phát triển cho đơn vị hành chính - lãnh thổ có quy chế đặc biệt.
Về mặt lý luận, trên đây là những nguyên tắc cơ bản cần phải vận dụng khi tổ chức thực hiện và khi vận dụng cần phải bám sát nội dung phân cấp, phân quyền nào là nội dung cốt lõi.
1.2.1.6. Nội dung phân cấp, phân quyền
Quản lý nhà nước địi hỏi sự phân cơng lao động để đạt được mục tiêu và hiệu quả quản lý. Để sự phân cơng đó với kết quả sau cùng được đánh giá là đạt
được hiệu quả một cách toàn diện nên tiến hành đánh giá thực trạng các quy định pháp luật và thực tế áp dụng các quy định đó trong việc phân cấp giữa trung ương, địa phương và giữa các cấp địa phương với nhau. Sản phẩm cuối cùng của quá trình phân cấp quản lý nhà nước là một hệ thống quy định pháp luật về phân định thẩm quyền quản lý nhà nước và cơ chế thực hiện những thẩm quyền đó. Như vậy, suy cho cùng, phân cấp, phân quyền bao gồm các nội dung cơ bản như sau25:
Thứ nhất, xác định những thẩm quyền đặc biệt của trung ương trong việc
quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực cụ thể nhằm bảo đảm tính thống nhất trong quản lý nhà nước;
Thứ hai, xác định những thẩm quyền riêng của từng chủ thể theo tiêu chí tốt
nhất nhằm phục vụ nhân dân;
Thứ ba, xác định thẩm quyền chung và cơ chế phối hợp trong việc thực hiện
thẩm quyền chung đó.
Thực tiễn quản lý nhà nước cho thấy không loại trừ sự tác động của một số chủ thể lên cùng một đối tượng và khách thể quản lý. Vấn đề đặt ra là cần xác định phạm vi trách nhiệm của mỗi chủ thể cùng quản lý và có cơ chế quản lý thích hợp, nếu khơng đạt được u cầu theo thực tiễn thì nhất thiết phải xác định chủ thể và phạm vi quản lý rỏ ràng. Trong đó, quy định các điều kiện về tài chính, tổ chức, nhân sự để bảo đảm thực hiện thẩm quyền được phân định, đặc biệt là những thẩm quyền mới được chuyển giao và xác định cơ chế giám sát, kiểm tra việc thực hiện thẩm quyền là kết quả của phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước.
Về mặt lý luận, phân cấp, phân quyền để thực thiện đạt được các mục tiêu quản lý xã hội của nhà nước, việc phân cấp, phân quyền để đảm bảo phù hợp, đạt được hiệu quả cần phải xem xét nhiều yếu tố từ cấp chuyển giao và đặc biệt là cấp nhận chuyển giao với những tiêu chí, điều kiện cụ thể.
1.2.1.7. Điều kiện phân cấp
Điều kiện phân cấp, phân quyền là một xu hướng tất yếu trong xã hội hiện đại, nhằm phát huy được các nguồn lực của địa phương, của cấp dưới, góp phần đẩy nhanh sự phát triển.
Cấp dưới phải đảm bảo khả năng thực thi nhiệm vụ khi được cấp trên giao và yêu cầu về phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống phải chuẩn mực. Tuy nhiên, yêu
25Uông Chu Lưu (2001), “Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước”, Tạp chí Dân chủ pháp luật -Số chuyên đề 60 năm ngành Tư pháp Số chuyên đề 60 năm ngành Tư pháp
cầu thứ hai chỉ là định tính, phải được trải nghiệm qua thời gian, thực tiễn mới dần được sáng tỏ.
Cấp trên khi phân cấp phải xây dựng các hệ thống kiểm soát hữu hiệu việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm đã trao cho cấp dưới; vấn đề thứ hai phải có đội ngũ cán bộ đảm bảo như cấp dưới về phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống và sau cùng cần phải có quy định chặt chẽ việc để xử lý các vi phạm do tập thể, cá nhân cấp dưới gây ra.
Như vậy, với một số vấn đề lý luận về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước và thông qua việc ban hành Hiến pháp, Luật Du lịch hiện hành và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thực hiện, các quyết định cá biệt của cơ quan, người có thẩm quyền cho thấy, du lịch là một trong những lĩnh vực đã được phân cấp, phân quyền trong thời gian qua thông qua các quy định pháp luật ở hầu hết các quốc gia trên thế giới và Việt Nam cũng không là một ngoại lệ để thực hiện quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch, hoạt động kinh doanh du lịch theo khuôn khổ pháp luật của Nhà nước.
1.2.2. Khái quát chung về phân cấp, phân quyền trong quản lý Nhà nước đốivới hoạt động kinh doanh du lịch ở Việt Nam với hoạt động kinh doanh du lịch ở Việt Nam
Để thực hiện vai trò quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh du lịch, việc xây dựng tổ chức bộ máy để quản lý là điều tất yếu. Thời gian qua, trước khi ban hành Luật Du lịch 2005, bộ máy quản lý nhà nước về du lịch nhìn chung chưa ổn định, từ đó chưa tác động, thúc đẩy hoạt động kinh doanh du lịch phát triển26.
Trong quản lý hoạt động kinh doanh du lịch, hoạt động kinh doanh lữ hành, hoạt động cấp giấy phép thành lập văn phòng đại diện của doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại Việt Nam, cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch, cấp giấy chứng nhận thuyết minh viên du lịch và đối với kinh doanh lưu trú du lịch xếp hạng cơ sở lưu trú du lịch: hạng 1 sao, 2 sao cho khách sạn, làng du lịch,... được phân cấp cho Sở VHTTDL cấp tỉnh có thẩm quyền thực hiện và quyết định theo Quyết định số 3637/QĐ-BVHTTDL ngày 26/10/2015 của Bộ trưởng Bộ Văn hoá, Thể thao và Du
26Giai đoạn từ tháng 10 năm 1992 trở về trước, hệ thống tổ chức bộ máy ngành Du lịch chưa thực sự địnhhình và thiếu tính thống nhất về mơ hình tổ chức ở các địa phương. Trong 32 năm (1960 - 1992) đã có 6 lần