KINH DOANH DU LỊCH TẠI CÀ MAU
2.1. PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN TRONG THIẾT LẬP HỆ THỐNG CƠQUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VÀ MỘT SỐ NỘI DUNG QUẢN LÝ LIÊN QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VÀ MỘT SỐ NỘI DUNG QUẢN LÝ LIÊN QUAN ĐẾN HOẠT ĐỘNG KINH DOANH DU LỊCH
Pháp luật hiện hành điều chỉnh hoạt động kinh doanh du lịch được quy định tại Luật Du lịch 2005, Nghị định số 92/2007/NĐ-CP, Nghị định số 180/2013/NĐ- CP, các Thông tư, Thông tư liên tịch hướng dẫn thi hành và các văn bản cá biệt của người có thẩm quyền. So với các lĩnh vực khác, về mặt thể chế trong lĩnh vực du lịch ít có sự thay đổi, ổn định hơn. Tuy nhiên, qua thời gian thực hiện Luật Du lịch 2005 đến nay đã bộc lộ một số hạn chế của các quy định pháp luật về sự phân cấp, phân quyền trong bộ máy quản lý nhà nước và một số nội dung liên quan đối với quản lý hoạt động kinh doanh du lịch.
2.1.1. Phân cấp quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh du lịch tại ViệtNam Nam
Phân cấp quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh du lịch theo quy định của pháp luật hiện hành được giao cho bốn cấp quản lý hành chính theo hệ thống tổ chức bộ máy quản lý hành chính của nhà nước ta hiện nay. Cụ thể như sau:
2.1.1.1. Cấp trung ương
Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành, việc phân cấp quản lý du lịch tại cấp trung ương bao gồm thẩm quyền của Chính phủ, Bộ VHTTDL và các bộ, ngành có liên quan đến quản lý du lịch, thẩm quyền của Chính phủ và Bộ VHTTDL như sau:
- Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về du lịch28
- Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trong phạm vi cả nước về khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch; về hướng dẫn du lịch; về kinh doanh du lịch; về xúc tiến du lịch; hợp tác quốc tế về du lịch.29
Hiện nay, Luật Du lịch chỉ quy định cấp giấy phép đối với ngành nghề kinh doanh có điều kiện như Giấy phép cho doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế thuộc thẩm quyền của trung ương mà không quy định cấp giấy phép kinh doanh lữ hành nội địa. Vì khơng quy định doanh nghiệp phải thực hiện điều kiện, thủ tục cấp phép kinh doanh lữ hành nội địa nên thiếu các hình thức quản lý đối với đối tượng này và cũng không quy định các điều kiện kinh doanh như phải ký quỹ, hướng dẫn viên du lịch và những quy định tại Luật du lịch 2005 chỉ mang tính hậu kiểm. Trong khi đó, kinh doanh lữ hành nội địa chỉ khác kinh doanh lữ hành quốc tế về phạm vi hoạt động, về tính chất của cả hai hoạt động này có thể nói gần như tương đồng nhau khi tổ chức chương trình du lịch cho du khách.
Quy định này hiện tại không phù hợp với thực tiễn mà cụ thể là không đem lại sự cơng bằng giữa các doanh nghiệp. Vì vậy, cần phải ban hành quy định để tạo sự cạnh tranh công bằng giữa các doanh nghiệp và xem xét việc phân cấp hợp lý, có thể trao thẩm quyền cho địa phương cấp giấy phép kinh doanh lữ hành nội địa.
2.1.1.2. Cấp tỉnh
Cũng theo quy định của pháp luật hiện hành, việc phân cấp quản lý nhà nước trong kinh doanh du lịch đã được thực hiện khá rộng khắp trong các cơ quan quản lý Nhà nước tại địa phương. Về cơ bản, cơ quan quản lý Nhà nước tại địa phương bao gồm cơ quan có thẩm quyền chung là UBND các cấp và cơ quan có thẩm quyền chuyên ngành. Ở cấp tỉnh, cơ quan quản lý Nhà nước về du lịch gồm có UBND tỉnh, thành phố (cơ quan có thẩm quyền chung) và Sở VHTTDL (cơ quan có thẩm quyền chuyên ngành). Việc phân cấp được thực hiện như sau:
- UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh du lịch trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình và theo sự phân cấp của Chính phủ có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về du lịch tại địa phương…30
29§ 2 Nghị định 76/2013/NĐ-CP
- Sở VHTTDL/Sở Du lịch thực hiện chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quản lý nhà nước về du lịch ở địa phương … theo phân công hoặc ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.31
Theo quy định hiện hành về thẩm quyền quyết định các TTHC cho tổ chức, cá nhân do cơ quan này thực hiện, trong khi đó về cơ bản tùy điều kiện, tình hình thực tế ở địa phương để phân cấp, phân quyền sẽ mang lại hiệu quả tốt hơn.
2.1.1.3. Cấp huyện
Với phạm vi quản lý địa bàn hẹp hơn cấp tỉnh, cấp huyện cũng thiết lập hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về du lịch với thẩm quyền chung thuộc UBND và thẩm quyền chun ngành thuộc Phịng Văn hóa và Thơng tin với các nội dung phân cấp quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh du lịch như sau:
- UBND cấp huyện thực hiện các nhiệm vụ về tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật về du lịch.32 Hiện tại trong các văn bản QPPL về du lịch chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm của UBND cấp huyện mà chỉ có quy định đối với cơ quan chuyên mơn là Phịng Văn hóa và Thơng tin.
- Phịng Văn hố và Thơng tin thực hiện chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà nước về du lịch … theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện và theo quy định của pháp luật.33
Theo quy định này cho thấy, công tác quản lý nhà nước đối với các hoạt động kinh doanh du lịch của chính quyền cấp huyện cịn hạn hẹp, chưa có sự phân cấp mạnh, chưa rõ ràng.
2.1.1.4. Cấp xã
UBND cấp xã theo sự phân cấp của UBND cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước về du lịch trong phạm vi địa phương. Công tác quản lý nhà nước được phân bổ tùy địa phương từ một đến hai cơng chức chun trách về văn hóa – xã hội có nhiệm vụ tham mưu lãnh đạo UBND cấp xã quản lý nhà nước về kinh doanh du lịch trên địa bàn.
2.1.2. Phân quyền trong quản lý nhà nước về du lịch ở Việt Nam
31§ 2.16 Thơng tư liên tịch số 07/2015/TTLT-BVHTTDL-BNV
32§ 28.3 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, chủ thể tương đương với thị xã, thành phố thuộc tỉnh
Phương thức phân quyền theo chiều dọc, chiều ngang còn được phân chia giao quyền quản lý nhà nước trên từng loại hình, lĩnh vực hoạt động và từng cấp quản lý, từng cơ quan, chủ thể theo quy định pháp luật hiện hành ở một số vấn đề có liên quan như sau:
2.1.2.1. Về thẩm quyền thực hiện các thủ tục hành chính
Theo Thơng tư liên tịch số 07/2015/TTLT-BVHTTDL-BNV, trong đó hướng dẫn phân cấp thẩm quyền quyết định một số TTHC đối với hoạt động kinh doanh du lịch và Quyết định số 3637/QĐ-UBND ngày 26/10/2015 của Bộ trưởng Bộ VHTTDL về việc cơng bố thủ tục hành chính chuẩn hóa thuộc phạm vi chức năng quản lý của Bộ VHTTD, Quyết định số 3086/QĐ-BVHTTDL ngày 05 tháng 9 năm 2016 của Bộ trưởng Bộ VHTTDL về việc cơng bố thủ tục hành chính được sửa đổi, bổ sung trong lĩnh vực bản quyền tác giả, xuất nhập khẩu văn hóa phẩm khơng nhằm mục đích kinh doanh, khách sạn thuộc phạm vi chức năng quản lý của Bộ VHTTDL bao gồm 17 thủ tục được Bộ VHTTDL phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh thực hiện và quyết định. Trên cơ sở này, chính quyền cấp tỉnh sẽ ban hành các quyết định sao y, công bố phân quyền cho cơ quan chuyên môn thực hiện và quyết định theo quy định đã được trung ương phân cấp cho địa phương.
Nguyên tắc phân quyền, ủy quyền trong pháp luật về quản lý hành chính nhà nước khác với pháp luật về dân sự, sau khi nhận ủy quyền thì người nhận ủy quyền có quyền ủy quyền lại nếu được người ủy quyền đồng ý. Đối với pháp luật hành chính chỉ nhận ủy quyền và thực hiện, khơng có sự ủy quyền tiếp theo. Căn cứ Thông tư liên tịch số 07/2015/TTLT-BVHTTDL-BNV đã phân giao thẩm quyền thực hiện các TTHC đối với một số ngành nghề kinh doanh du lịch cho cấp tỉnh, nên hiện nay để tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp về cơ chế, chính quyền cấp tỉnh cần xem xét có sự phân cấp, phân quyền thực hiện TTHC về du lịch cho chính quyền cấp huyện. Đây là một thuận lợi trong tiến trình cải cách hành chính mà chính quyền cấp tỉnh cần sớm quan tâm vận dụng.
Bên cạnh đó, về thể chế để thực hiện các TTHC trong hoạt động kinh doanh du lịch, Luật Du lịch 2005 chưa giao quyền cho các tổ chức khác ngoài bộ máy nhà nước thực hiện một số loại việc hiện nay vẫn do chính quyền cấp tỉnh thực hiện. Điều này chưa phát huy vai trò của các tổ chức xã hội – nghề nghiệp ngày càng thể hiện vai trò to lớn trong tham gia quản lý xã hội.
2.1.2.2. Về thanh tra và xử lý vi phạm
Liên quan đến quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh du lịch, trong xu thế hiện nay đang thực hiện tiến trình mở cửa hội nhập, yêu cầu cần thiết càng đặt ra là phải cải cách hành chính mạnh mẽ, giảm bớt các thủ tục cấp phép, xin cho và yêu cầu đặt ra là cần siết chặt đầu ra, tăng cường hậu kiểm nhằm giảm bớt TTHC quan liêu đối với doanh nghiệp và hậu kiểm cũng nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật nói chung và trên lĩnh vực du lịch nói riêng.
Nghị định số 158/2013/NĐ-CP trao thẩm quyền kiểm tra, xử phạt vi phạm hành chính về du lịch cho nhiều cơ quan. Các cơ quan chuyên ngành ngoài căn cứ vào văn bản này còn căn cứ vào các văn bản chuyên ngành để quản lý các hoạt động liên quan trong hoạt động kinh doanh du lịch thông qua việc kiểm tra, xử lý vi phạm hành chính.
Mặc dù cơ chế hậu kiểm ngày càng được quan tâm, thể chế về quản lý điều kiện, thủ tục kinh doanh và chế tài vi phạm được ban hành kịp thời. Song, bên cạnh đó vẫn cịn tồn tại khơng ít hạn chế, bộc lộ những khuyết tật cần sớm tháo gỡ trong công tác này, khi mà kinh doanh du lịch là kinh doanh những ngành nghề tổng hợp, chịu sự chi phối, điều chỉnh của pháp luật các chuyên ngành, nếu sự phân cấp, phân quyền khơng rõ ràng, hợp lý sẽ dẫn đến tình trạng mỗi doanh nghiệp phải chịu sự quản lý độc lập của từng ngành, độc lập trong kiểm tra, xử lý vi phạm sẽ ảnh hưởng khơng nhỏ trong q trình tổ chức các hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp.
2.1.2.3. Về quản lý các khu du lịch, điểm du lịch
Kinh doanh trong các khu du lịch, điểm du lịch là một trong những hoạt động kinh doanh thuộc ngành, nghề được Luật Du lịch 2005 quy định và chủ thể điều tiết các hoạt động trực tiếp tại đây là Ban quản lý theo §28.3 của Luật. Tuy việc phân công quyền lực đã được quy định nhưng thực tế diễn ra lại khó tránh khỏi hiện tượng trùng lắp, chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý cụ thể và những vấn đề khác cần được xem xét với yếu tố tế nhị khi quản lý trùng lắp chức năng trên cùng một địa bàn, đối tượng với từ hai chủ thể cùng có thẩm quyền quản lý.
2.2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KINH DOANH DU LỊCH VÀ QUẢN LÝNHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG KINH DOANH DU LỊCH TẠI TỈNH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG KINH DOANH DU LỊCH TẠI TỈNH CÀ MAU
Cà Mau là tỉnh cực Nam của Việt Nam, thuộc khu vực Đồng bằng châu thổ sông Cửu Long, được tái lập ngày 01/01/1997. Mũi Cà Mau có cột mốc tọa độ quốc gia nên du lịch địa lý rất hấp dẫn du khách trong và ngồi nước. Cà Mau thuộc vùng đồng bằng, có nhiều sơng rạch, có địa hình thấp, bằng phẳng và thường xun bị ngập nước, có nhiều kênh rạch lớn nhỏ, đan xen nhau, nhiều đầm, là nơi du lịch sinh thái hấp dẫn nhưng cũng lại là hạn chế rất lớn cho đầu tư hạ tầng kinh tế kỷ thuật phục vụ tour du khách đến các khu du lịch, điểm du lịch. Một số điểm tài nguyên hấp dẫn nhưng hầu như chưa được đầu tư khai thác thỏa đáng, một số điểm khác đã bắt đầu đưa vào khai thác nhưng quy mô nhỏ, hiệu quả kinh tế không cao.
Song song với điều kiện vị trí địa lý tự nhiên sơng ngịi chằng chịt, thuận lợi cho du lịch sinh thái ở nông thôn phát triển, vấn đề phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước cho hoạt động kinh doanh du lịch lại cần phải được quan tâm nhiều hơn. Đây cũng là một trong những định hướng để tháo gỡ khó khăn hiện nay nhằm đưa các ngành, nghề hoạt động kinh doanh du lịch tại Cà Mau thu hút được du khách đến tham quan, nghỉ dưỡng, mua sắm tăng cao hơn so với thực tế còn khiêm tốn như hiện nay.
2.2.1. Thực trạng hoạt động kinh doanh du lịch
Trên cơ sở Quy hoạch tổng thể phát triển du lịch tỉnh Cà Mau đến năm 2020 định hướng đến năm 2030, xác định loại hình du lịch đặc trưng của Cà Mau là du lịch sinh thái, tham quan thắng cảnh, du lịch cộng đồng, du lịch nơng nghiệp bền vững, du lịch với mục đích thương mại, cơng vụ,... Trong đó quan tâm đặc biệt các loại hình du lịch sinh thái, tham quan với các sản phẩm có thế mạnh cạnh tranh và tạo dựng được hình ảnh du lịch Cà Mau độc đáo, hấp dẫn34.
Từ định hướng này của nhà nước, các doanh nghiệp tiến hành đầu tư vào các ngành, nghề kinh doanh lĩnh vực du lịch có liên quan, từng bước có sự liên kết phát triển như vận chuyển khách du lịch, lưu trú, tham quan và mua sắm tại các khu du lịch, điểm du lịch,... Kết quả cho thấy, năm 2006 đón 353.000 lượt khách trong đó 344.000 lượt khách nội địa, 9.000 lượt khách quốc tế, đến năm 2015 đón 986.000