PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG KINH DOANH DU LỊCH
3.2.3. Về phân cấp, phân quyền trong quản lý khu du lịch, điểm du lịch
Trước đây, nhận thức của xã hội về du lịch cịn chưa đầy đủ, mặc dù thời gian qua đã có những thay đổi về tầm quan trọng của hoạt động phát triển du lịch trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Tuy nhiên, thực tế cho thấy nhận thức này của xã hội, đặc biệt của các nhà quản lý, của cộng đồng cịn có những bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển du lịch Cà Mau tương xứng với vai trị và vị trí. Điều này thể hiện rõ trong chính sách tác động thúc đẩy đầu tư hạ tầng du lịch, xúc tiến quảng bá và đào tạo phát triển nguồn nhân lực du lịch. Đây chính là một thách thức khơng nhỏ đối với cơ quan nhà nước trong quản lý, phát triển du lịch Cà Mau trong thời gian tới.
Du lịch Cà Mau phát triển trong thế cạnh tranh rất lớn, trước hết là với một số địa phương trong vùng đồng bằng sông Cửu Long, trong điều kiện du lịch Cà Mau còn phát triển ở mức thấp. Cùng với những thuận lợi và cơ hội sẽ là những thách thức rất lớn khi sự phát triển của du lịch Cà Mau phải đối mặt với sự cạnh
tranh của du lịch một số địa phương trong vùng, sự cạnh tranh này là tất yếu đối với mọi hoạt động phát triển trong cơ chế thị trường. Đây là thách thức to lớn, tuy nhiên có thể được khắc phục khi Cà Mau phát huy thế mạnh, khai thác phát triển các sản phẩm đặc thù đồng thời phối hợp phát triển với các địa phương trong vùng qua phân công, phân nhiệm hợp lý.
Tình trạng "chồng chéo" trong quản lý là một bất cập lớn, đây là thách thức không chỉ của du lịch Cà Mau mà còn là thách thức chung của du lịch Việt Nam. Điều này có thể dễ dàng nhận thấy ở nhiều điểm tài nguyên du lịch có giá trị của Cà Mau như các vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên hoặc Hòn Khoai, Hòn Đá Bạc với sự quản lý của nhiều cơ quan, tổ chức, chưa tạo ra được các điều kiện thuận lợi cho hoạt động đầu tư, khai thác, phát triển du lịch.
Khu du lịch có tài nguyên du lịch thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan khác của Nhà nước mà có Ban quản lý chun ngành thì Ban quản lý chun ngành có trách nhiệm phối hợp với Ban quản lý khu du lịch để tạo điều kiện cho việc khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên du lịch phục vụ khách tham quan, du lịch. Đây là nội dung được Luật Du lịch 2005 quy định, tuy nhiên thực tiễn diễn ra tại Cà Mau khi quản lý, phát triển điển hình như Khu du lịch Đất Mũi ở phần nhận xét đã trình bày là một minh chứng dẫn đến công tác đầu tư phát triển du lịch tại đây nhiều năm qua cần sớm xem xét tháo gỡ. Để giải quyết vấn đề này, luận văn kiến nghị giải pháp sau:
- Tháo gỡ cơ chế cho thuê đất, thuê rừng:
Từ một số tồn tại được nêu trên về cơ chế, cần đảm bảo các quyền sử dụng đất, sử dụng rừng, đảm bảo các điều kiện được cấp phép xây dựng cơng trình lâu dài để phục vụ du lịch theo qui định, cần giải quyết một số vấn đề điển hình ở một số khu du lịch, điểm du lịch quan trọng như:
Đối với Khu du lịch Khai Long, UBND tỉnh cần trình Trung ương hỗ trợ vốn đầu tư dự án Bờ kè khu du lịch Khai Long từ nguồn vốn hỗ trợ đầu tư hạ tầng du lịch nhằm đảm bảo điều kiện cho thuê đất, thuê rừng, cấp phép xây dựng ổn định lâu dài cho các nhà đầu tư, tạo điều kiện cho Khu du lịch Khai long phát huy hiệu quả. Hiện nay, Khu du lịch Khai Long thuộc rừng phòng hộ ven biển rất xung yếu, nhà đầu tư chỉ được chủ rừng là Ban quản lý rừng phịng hộ Đất Mũi cho th cảnh quan mơi trường rừng, không được Nhà nước cho thuê đất, thuê rừng theo quy định. Đối với Khu du lịch Đất Mũi, đây là Khu du lịch quan trọng nhất của tỉnh nhưng hiện nay cịn gặp khó khăn vướng mắc về cơ chế. UBND tỉnh cần cho phép
điều chỉnh mở rộng thêm diện tích đảm bảo khu du lịch địa phương có diện tích từ 200 ha trở lên theo Luật Du lịch 2005. Đề nghị Bộ VHTTDL trình Thủ tướng Chính phủ quy hoạch là một phân khu trong tổng thể Khu du lịch quốc gia Mũi Cà Mau (được ghi trong danh mục tại Quyết định số 201/QĐ-TTg). Đề nghị trung ương chuyển mục đích sử dụng rừng tại Khu du lịch Đất Mũi từ tên gọi Vườn quốc gia thành khu rừng đặc dụng bảo vệ cảnh quan nhằm đảm bảo điều kiện cho thuê đất, thuê rừng và cấp phép xây dựng ổn định lâu dài cho các nhà đầu tư, đảm bảo tiêu chí diện tích khu du lịch địa phương theo Luật Du lịch 2005.
Các khu du lịch này nếu được thực hiện cơ chế cho thuê đất, thuê rừng sẽ tạo tính chủ động và nâng cao trách nhiệm hơn của nhà đầu tư trong khai thác phát triển du lịch, quản lý và bảo vệ rừng khi có được quyền sử dụng ổn định, lâu dài. Mặc khác, qua đó tác động mở rộng quy mơ kinh doanh, tạo điều kiện để các hộ dân lân cận có cơ hội để tận dụng khai thác phát triển du lịch sinh thái, giải quyết lao động nhàn rỗi ở nông thôn, thúc đẩy tạo ra các sản phẩm du lịch, các làng nghề có điều kiện để phục dựng và giới thiệu, quảng bá đời sống văn hóa của dân cư bản địa,...
- Phân định rõ thẩm quyền quản lý nhà nước và quản lý, phát triển du lịch:
+ Về cơ chế:
Thực tế đã qua tại Khu du lịch Đất Mũi, nhà đầu tư chưa được cho thuê đất, thuê rừng theo quy định. Nếu không thực hiện phương án này, UBND tỉnh cần sớm ban hành cơ chế để giao chức năng phát triển du lịch cho Vườn quốc gia Mũi Cà Mau, từ đó làm cơ sở xác định quỹ đất để phát triển du lịch sinh thái cộng đồng, giao Sở VHTTDL làm cơ quan chuyên môn tham mưu UBND tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước và chuyển giao hiện trạng tổ chức bộ máy Ban quản lý Khu du lịch Đất Mũi từ trực thuộc Sở VHTTDL sang Vườn quốc gia Mũi Cà Mau để tiếp tục quản lý khai thác du lịch. Trên cơ sở đó, Vườn quốc gia tiến hành lập thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất phù hợp quy hoạch phát triển du lịch, tiến hành cho thuê đất, thuê rừng để thu hút các nhà đầu tư.
+ Về thể chế quy định trong Luật Du lịch 2005:
Vấn đề đã đề cập trong quản lý, đầu tư phát triển khu du lịch giữa Vườn quốc gia Mũi Cà Mau và Ban quản lý khu du lịch Đất Mũi là một tồn tại đã qua tại tỉnh Cà Mau trong thực hiện phân cấp, phân quyền về quản lý nhà nước theo Luật Du lịch 2005 cho thấy chưa đạt được những kết quả tốt nhất. Khi mà trên cùng một phạm vi địa bàn có đến hai cơ quan, đơn vị cùng đều có chức năng, thẩm quyền. Yếu tố yêu cầu về sự phối hợp trong hoạt động theo Luật du lịch 2005 sẽ không đạt
được những kết quả tốt nhất từ thực tiễn diễn ra tại tỉnh Cà Mau bởi những nguyên nhân thực hiện về sự phối hợp theo luật định nhưng trên thực tế với nhiều nguyên nhân chủ quan, lẫn khách quan trong quá trình điều hành, quản lý bởi yếu tố con người và yếu tố lợi ích nên khó tránh khỏi xung đột dẫn đến hệ lụy là sự phát triển của các khu du lịch, điểm du lịch khơng cao. Trong bài viết của mình được đăng trên Tạp chí Du lịch ngày 20/4/2016 của TS Hà Văn Siêu về Du lịch có trách nhiệm - hướng ưu tiên và chính sách phát triển có nêu “sự xung đột về lợi ích giữa các ngành, giữa các địa phương, giữa các nhóm đối tượng, dẫn tới những tác động tiêu cực nhiều mặt. Đặc biệt đối với các nhóm yếu thế, vùng sâu, vùng xa, dân tộc thiểu số... thường bị thua thiệt. Hệ lụy dẫn tới phản ứng tiêu cực của dân cư địa phương, sự tranh giành tìm kiếm lợi ích bằng mọi giá làm phương hại đến hình ảnh điểm đến”là một minh chứng.
Vì vậy, về mặt thể chế không nên quy định theo hướng song trùng trách nhiệm trong quản lý, phát triển các khu du lịch, điểm du lịch theo quy định hiện hành của Luật Du lịch 2005. Trong quản lý nói chung cũng như quản lý trên lĩnh vực du lịch ở các khu du lịch, điểm du lịch cần thiết phải quy định rõ giữa cơ quan, đơn vị có thẩm quyền quản lý nhà nước và cơ quan, đơn vị có trách nhiệm quản lý, phát triển các hoạt động trong khu du lịch, điểm du lịch, tránh tình trạng một cơ quan, đơn vị vừa quản lý, vừa đầu tư phát triển trùng lấp với đơn vị cũng có chức năng tương tự và yêu cầu có sự phối hợp chung chung sẽ mang lại hiệu quả không cao.
Vấn đề này theo quy định hiện nay chưa phù hợp với cơ sở lý luận về phân cấp, phân quyền cần được xem xét sửa đổi phù hợp với xu thế chung trên thế giới mà quốc gia Trung Quốc là một minh chứng điển hình mang lại hiệu quả trong việc xác định vai trò của nhà nước chỉ quản lý ở tầm vĩ mơ trong hoạch định chính sách và tìm kiếm thị trường, các hoạt động còn lại do doanh nghiệp, đơn vị kinh doanh theo phương hướng đó mà tổ chức các hoạt động đầu tư kinh doanh.
Luật Du lịch 2005 sửa đổi theo hướng này sẽ khắc phục tình trạng quản lý, phát triển khu du lịch bị trùng lắp và chỉ khi có duy nhất một chủ thể quản lý sẽ tránh được tình trạng đùn đẩy trách nhiệm. Khắc phục hạn chế này sẽ tạo điều kiện để gắn được trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong quản lý, tập trung đầu tư nghiên cứu hoạch định phương hướng, tháo gỡ cơ chế, tạo thuận lợi cho doanh nghiệp mạnh dạn, an tâm đầu tư.