Có lẽ nhà kinh tế học người Đức Adolf Wagner (1835 – 1917) là người đầu tiên nghiên cứu về mối tương quan giữa tăng trưởng kinh tế và sự gia tăng các hoạt động của chính phủ. Trong tác phẩm Những nền tảng của kinh tế chính trị học (Les fondements de l'économie politique) xuất bản năm 1876, ơng nêu lên tính hợp pháp của những chuyển
dịch xã hội, tính hợp pháp của sự can thiệp của nhà nước vào lĩnh vực kinh tế và về vai trò của nhà nước
Định luật Wagner (Wagner’s Law) hay còn được biết đến là định luật về sự gia tăng chi tiêu của chính phủ (Law of increasing government expenditure) cho thấy đối với bất kỳ một quốc gia nào, chi tiêu ngân sách đều có xu hướng gia tăng. Định luật này dự đoán rằng sự phát triển của một nền kinh tế công nghiệp sẽ kèm theo đó là sự gia tăng tỷ trọng chi tiêu ngân sách trong tổng sản phẩm quốc gia. Khi các nền kinh tế được cơng nghiệp hóa ngày càng cao thì hệ thống các mối quan hệ xã hội, thương mại, pháp lý trong nền kinh tế ngày càng trở nên phức tạp, do đó, chính phủ phải xác lập vị thế của mình với một tổ chức hệ thống mạnh hơn để giải quyết các mối quan hệ đó. Điều này tất yếu dẫn đến sự gia tăng chi tiêu ngân sách cho luật pháp và duy trì trật tự cho giao thơng và liên lạc. Khi đó sẽ xuất hiện “độc quyền tự nhiên” dưới sự điều tiết và bảo hộ của nhà nước làm cho quy mô ngân sách ngày càng mở rộng. Đối với các quốc gia cơng nghiệp hóa, theo Wagner, sự gia tăng chi tiêu ngân sách là cần thiết vì ba lý do [i] Các hoạt động xã hội của nhà nước;[ii] Các hoạt động hành chính và an ninh; [iii] Phúc lợi xã hội.
Một quan điểm khác được đề xuất bởi John Maynard Keynes. Theo Keynes (1936), chi tiêu ngân sách cho phép duy trì mức cầu của nền kinh tế. Bất kỳ một nền kinh tế nào cũng chịu tác động của hai yếu tố cơ bản tổng cung – tồn bộ hàng hóa bán ra trên thị trường và tổng cầu – tồn bộ số hàng hóa mà người tiêu dùng muốn mua. Theo đó, tổng cầu (chứ không phải là tổng cung) mới là yếu tố trực tiếp quyết định mức sản lượng và việc làm trong nền kinh tế, tổng cung giữ vai trò thụ động và chịu tác động của tổng cầu. Trong quá trình vận động của nền kinh tế, tổng cầu thường khơng theo kịp tổng cung. Điều đó sẽ ảnh hưởng đến tình hình sản xuất, giảm đầu tư và gây ra thất nghiệp. Để giải quyết tình trạng này buộc phải gia tăng tổng cầu, tổng cầu lớn hơn tổng cung làm gia tăng đầu tư dẫn đến tăng việc làm và thu nhập, cuối cùng, sản lượng quốc gia sẽ tăng. Điều đó địi hỏi bắt buộc phải có sự tham gia của nhà nước.
Trong tác phẩm Lý thuyết tổng quát về việc làm, lãi suất và tiền tệ (The general theory
of employment, interest and money), Keynes lập luận: “Vì nhà nước có khả năng tính
được hiệu quả biên của tư liệu lao động trên quan điểm lâu dài và trên cơ sở lợi ích xã
hội nói chung, nên tơi muốn thấy nhà nước có trách nhiệm lớn hơn nữa trong việc trực tiếp tổ chức đầu tư.” [18, tr.209]; “Nhà nước sẽ phải có tác động chỉ đạo đối với khuynh
hướng tiêu dùng, một phần thơng qua chính sách thuế, một phần do việc quy định lãi suất
và một phần có thể là bằng những cách khác”...“Trong khi việc mở rộng những chức
năng của nhà nước, bao gồm nhiệm vụ điều chỉnh giữa khuynh hướng tiêu dùng và sự kích thích đầu tư, bị nhà báo của thế kỷ XIX hoặc nhà tài chính Mỹ đương thời coi là một
sự vi phạm khủng khiếp đối với chủ nghĩa cá nhân, thì ngược lại, tơi tán thành chủ trương
đó và cho rằng việc mở rộng những chức năng của nhà nước vừa là cách thiết thực duy
nhất tránh phá hủy sự toàn vẹn của những hình thái kinh tế hiện tại vừa là điều kiện giúp cho những sáng kiến cá nhân hoạt động thành cơng.” [18, tr.432-434].
Keynes cho rằng để thốt khỏi tình trạng suy thối, khủng hoảng và thất nghiệp, cần có sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế để thúc đẩy gia tăng tổng cầu. Thực hiện vấn đề đó như thế nào? Keynes đề nghị sử dụng NSNN để kích thích đầu tư thơng qua các đơn đặt hàng của nhà nước và trợ cấp vốn cho doanh nghiệp, ơng khuyến khích việc gia tăng chi tiêu của nhà nước, nhất là nhà nước ở cấp trung ương, thậm chí cả với những hoạt động khơng có lợi cho nền kinh tế. Ông đánh giá cao vai trị của hệ thống thuế khóa, cơng trái nhà nước qua đó bổ sung NSNN và tán thành việc chính phủ nên đầu tư vào các cơng trình cơng cộng.
Theo quan điểm của Keynes, khi nền kinh tế suy thoái trầm trọng hoặc khủng hoảng do người mua từ chối chi tiêu, chính phủ phải có trách nhiệm chi tiêu tất cả những gì cần thiết để tạo ra sự cân đối giữa cung và cầu, tạo cho nền kinh tế đạt được trạng thái toàn dụng việc làm và hàng hóa luân chuyển đều đặn, bất kể thâm hụt quốc gia đến mức nào.
Keynes cho rằng chủ nghĩa tư bản hoạt động tốt nhất khi có người chi tiêu giúp cân đối cung cầu để thị trường tăng trưởng một cách lành mạnh, qua đó tạo ra được việc làm, lợi nhuận cho xã hội và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Khi xảy ra chiến tranh, khi khơng cịn ai lo ngại về quy mô nợ quốc gia thì chính những khoản chi tiêu của chính phủ sẽ nhanh chóng đưa nền kinh tế đạt đến trạng thái toàn dụng lao động. Tư tưởng của Keynes về cách thức hoạt động của nền kinh tế tư bản chủ nghĩa đã được kiểm chứng trong giai đoạn khủng hoảng kinh tế những năm 1929 – 1933 và giai đoạn chiến tranh thế giới lần thứ hai cũng như tái thiết châu Âu sau thế chiến.
J.M.Keynes được xem là một trong ba nhà kinh tế học vĩ đại sau A.Smith và K.Marx. Học thuyết Keynes chiếm một vị trí trọng yếu trong kinh tế học nhưng những tác phẩm của ơng thì khơng dễ đọc một chút nào, hơn nữa, tính cấp tiến và tính cách mạng trong tư
tưởng của ông không phải ai cũng dễ dàng chấp nhận được. Nội dung học thuyết Keynes khuyến khích các nhà kinh tế, các cố vấn kinh tế và những chính trị gia nghiên cứu học thuyết này vì đây là niềm hy vọng giúp các quốc gia xây dựng một nền kinh tế văn minh và thịnh vượng.
Học thuyết của Keynes được các nhà làm chính sách khá ưa chuộng vì lý thuyết này cho họ những lý do hợp lý để chi tiêu ngân sách. Tuy nhiên, lý thuyết của Keynes đã gặp khơng ít thách thức khi nền kinh tế thế giới rơi vào tình trạng suy thối ở thập niên 70. Ngày nay, lý thuyết về chi tiêu ngân sách của Keynes khơng cịn được các nhà kinh tế trọng dụng nhưng nó vẫn thường được nhắc đến như là một trong những động lực thúc đẩy tăng trưởng.
Hình 1.2 – Sự kết hợp giữa định luật Wagner và quan điểm của Keynes
Nguồn: Hamzah, K (2011)
Nhìn vào hình 1.2, ta có thể thấy một mối liên kết giữa hai quan điểm của Wagner và Keynes, đó là nhân tố mục tiêu theo quan điểm của Keynes chính là nhân tố tác động theo định luật Wagner và ngược lại. Theo chu trình trên, mối quan hệ nhân quả có thể đi từ chi tiêu ngân sách đến tăng trưởng kinh tế và ngược lại.
1.4 CÁC NỘI DUNG PHÂN TÍCH TÁC ĐỘNG CỦA CHI NGÂN SÁCH NHÀ