3. Hệ số chuyển dịch cơ cấu 2 ngành dịch
3.4.1.1 Những giải pháp cơ bản
Thứ nhất, trên phương diện lý luận chung, cần xác lập tầm nhìn và triết lý của chi tiêu ngân sách thông qua việc nhận thức một cách đúng đắn về vai trò kinh tế của nhà nước.
Trong nền kinh tế thị trường hiện đại, nhà nước làm chức năng quản trị quốc gia chứ không phải làm kinh doanh trực tiếp. Vì vậy, cần xác lập lại quy mô của khu vực công, phạm vi can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế cho phù hợp với năng lực quản lý và mức độ chi tiêu ngân sách. Nhà nước không nên đảm đương mọi việc của xã hội mà cần chuyển bớt cho các doanh nghiệp, tổ chức phi chính phủ và tổ chức xã hội thực hiện một số dịch vụ công. Sự can thiệp của nhà nước vào một số hoạt động kinh tế - xã hội là cần thiết, song phải phù hợp với quy luật kinh tế khách quan của thị trường.
Nhận thức đúng đắn về vai trò kinh tế của nhà nước, trước tiên cần xác định rõ mục tiêu thực hiện vai trò kinh tế của nhà nước là ổn định kinh tế vĩ mơ, góp phần nâng cao
hiệu quả, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đẩy nhanh q trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội. Vấn đề này đòi hỏi phải thống nhất quan điểm cơ bản là cần tơn trọng thực tiễn, giải phóng và phát huy mọi nguồn lực sản xuất, bảo đảm cho nền kinh tế hội nhập mạnh mẽ vào nền kinh tế thế giới.
Thứ hai, cần xây dựng cơ chế, chính sách tài chính ngân sách đặc thù đối với TP.HCM.
TP.HCM là đầu tàu kinh tế của Việt Nam, đóng vai trị chủ đạo trong việc phát triển kinh tế của cả nước nhưng với cơ chế gị bó như hiện nay đã kìm hãm làm cho TP.HCM chưa phát triển đúng với tiềm năng của mình. Việc xây dựng một cơ chế tài chính ngân sách đặc thù sẽ giúp cho thành phố có những bước phát triển đột phá, đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế.
TP.HCM là một trong hai đô thị đặc biệt của Việt Nam (theo Nghị định 72/2001/NĐ- CP ngày 5/10/2001 của chính phủ về phân loại đơ thị). Vì là một đơ thị đặc biệt nên so với các địa phương khác, thành phố có nhu cầu rất lớn về cơ sở hạ tầng kinh tế, an sinh xã hội; sự phát triển kinh tế của TP.HCM có ảnh hưởng nhất định đối với tăng trưởng kinh tế của các vùng lân cận cũng như cả nước và kinh tế thành phố rất nhạy cảm trước những biến động kinh tế - xã hội. Chính vì những khác biệt đó địi hỏi cơ chế quản lý ngân sách của TP.HCM phải có sự khác biệt, cần có sự phân cấp mạnh hơn và quyền tự chủ ngân sách lớn hơn so với các địa phương khác.
Nghị định của chính phủ số 124/2004NĐ-CP ngày 18/05/2004 và nghị định 48/2017NĐ-CP ngày 24/04/2017 quy định về một số cơ chế tài chính ngân sách đặc thù đối với TP.HCM, tuy nhiên, những nội dung trong các Nghị định này vẫn cịn mang nặng tính hình thức, chưa tạo ra được sự khác biệt giữa ngân sách TP.HCM so với ngân sách địa phương cùng cấp. Ngân sách thành phố cịn phụ thuộc q nhiều vào chính sách tài chính ngân sách của Trung Ương.
Về phân cấp nguồn thu thì thành phố vẫn phải tuân thủ theo luật NSNN. Trong khi đó, Ủy ban nhân dân thành phố đã đề xuất cơ chế đặc thù cho phù hợp với quy mô đô thị lớn. Cụ thể là (i) cấp lại cho thành phố một phần số thu các khoản thuế từ hoạt động xuất nhập khẩu (dự kiến các mức 8 - 10 - 12% tổng thu) trong vòng 10 năm để tạo điều kiện cho thành phố bổ sung nguồn đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ, hệ thống cảng sông, cảng biển; (ii) Cho phép thành phố nghiên cứu cơ
chế phụ thu đối với một số ngành, lĩnh vực kinh doanh và một số loại phí đối với hoạt động dịch vụ trên địa bàn.
Về cơ chế thưởng vượt thu và bổ sung có mục tiêu cho thành phố từ số tăng thu ngân sách, theo nghị định 48/2017 thì mức thưởng thấp hơn so với cơ chế hiện hành mà thành phố được hưởng.
Theo quy định hiện hành, ngân sách trung ương bổ sung có mục tiêu cho thành phố tương ứng 70% số tăng thu ngân sách so với dự toán được Thủ tướng giao và các khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100%. Ủy ban nhân dân thành phố đề xuất giữ nguyên mức “tương ứng 70%” này nhưng nghị định 48/2017 lại thu hẹp chỉ cịn “khơng q 70%” số tăng thu ngân sách.
Thành phố đã đề xuất thời gian ổn định tỉ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách thành phố là hai thời kỳ ổn định ngân sách (tức 10 năm theo luật NSNN). Tuy nhiên, nghị định 48/2017 chỉ quy định thời gian ổn định này trong vòng 5 năm.
Vì vậy, cần nên nghiên cứu và xây dựng những quy chế tài chính ngân sách đặc thù cụ thể để gia tăng mức chủ động về tài chính của chính quyền thành phố như mở rộng nguồn thu, quy định định mức chi tiêu phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của TP.HCM. Về huy động nguồn thu ngân sách TP.HCM, cần nên mở rộng khoản thu 100% thành phố được hưởng, cho phép thành phố được quyền thu một số khoản thu đặc thù, gia tăng việc tạo lập nguồn thu riêng đồng thời cải thiện hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội trong phương thức tạo ra nguồn thu này. Mục tiêu dài hạn là giảm sự phụ thuộc vào các chính sách ngân sách của chính quyền trung ương và việc chuyển giao ngân sách thông qua phát triển một cơ cấu thu địa phương bền vững. Điều này đòi hỏi (i) hợp lý hoá và hợp nhất cơ cấu thuế và lệ phí hiện tại về đất đai và cơng trình xây dựng vào thành một khoản thuế tài sản hàng năm có thể tồn tại lâu dài, như một thành phần ngân sách của một chính sách sử dụng đất hợp nhất; (ii) xây dựng một chiến lược giao thông hợp nhất, kết hợp việc xây dựng cầu đường với đầu tư vào phương tiện giao thông công cộng và tăng mạnh thuế và phí dựa trên quyền sở hữu và vận hành phương tiện giao thông; (iii) chuẩn bị một ngân sách hợp nhất bao gồm tất cả các nguồn thu đô thị và các quỹ thuộc sự quản lý của đô thị; và (iv) tiếp tục cải cách hoạt động quản lý thu thuế để gia tăng hơn nữa năng suất thu thuế đồng thời hạ thấp chi phí giao dịch tuân thủ của người nộp thuế.
Về chi tiêu ngân sách TP.HCM, cần cho phép TP.HCM được quy định một số khoản chi, định mức chi phù hợp với nguồn thu và điều kiện giá cả của TP.HCM. Mục tiêu dài hạn là tạo ra thêm giá trị gia tăng của xã hội thông qua việc gia tăng lợi ích mà người dân nhận được cho sự đóng góp của họ vào ngân sách thành phố. Điều này đòi hỏi phải (i) chuẩn bị một ngân sách hợp nhất bao gồm tất cả chi tiêu đô thị và tất cả các nghĩa vụ đô thị phát sinh; (ii) phân tách chi tiêu công cộng thành các khoản mục với một mức độ chi tiết giúp phản ánh chính xác việc sử dụng nguồn thu công cộng; (iii) thiết kế và thực hiện một hệ thống để thường xuyên đánh giá hiệu quả về mặt chi phí của các yếu tố đầu vào ngân sách theo thời gian và so sánh với các đô thị lớn khác ở Việt Nam; và (iv) thiết kế và thực hiện một hệ thống để thường xuyên đánh giá tính hữu hiệu về mặt chi phí của các yếu tố đầu ra ngân sách và kết quả chính sách theo thời gian và trong bối cảnh so sánh giữa các khu vực hành chính.
Thứ ba, chi tiêu ngân sách cần tuân thủ chặt chẽ các nguyên tắc cơ bản là tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể, phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược và
đảm bảo hiệu quả chi tiêu.
Nguyên tắc tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể. Nguồn lực của nền kinh tế là có
giới hạn, nếu để chi NSNN gia tăng sẽ làm gia tăng gánh nặng nợ và thuế cho nền kinh tế trong tương lai, cũng như làm phá vỡ các cân bằng kinh tế vĩ mô như cân bằng tiết kiệm và đầu tư, cân bằng cán cân thanh tốn. Vì vậy, cần phải tơn trọng kỷ luật tài chính tổng thể để ổn định kinh tế vĩ mơ. Kỷ luật tài chính tổng thể đòi hỏi tổng chi NSNN phải được xác định một cách độc lập và trước khi ra quyết định chi tiêu từng phần. Giới hạn tổng chi tiêu NSNN cần được duy trì và thiết lập trong khn khổ chi tiêu trung hạn. Theo đó, những quy định phân bổ nguồn lực NSNN cũng phải phù hợp với khuôn khổ chi tiêu trung hạn đó.
Nguyên tắc phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược. Phân bổ
nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược được xác định là một trong những tiền đề quan trọng quyết định hiệu quả chi tiêu. Mục tiêu tổng quát phát triển TP.HCM đến năm 2020, tầm nhìn 2025 là xây dựng TP.HCM văn minh, hiện đại với vai trị đơ thị đặc biệt, đi đầu trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đóng góp ngày càng lớn đối với khu vực và cả nước; từng bước trở thành trung tâm lớn về kinh tế, tài chính, thương mại, khoa học – cơng nghệ của đất nước
và khu vực Đơng Nam Á; góp phần tích cực đưa Việt Nam cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Phát triển TP.HCM thành trung tâm văn hóa, thể thao, trung tâm đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao cho vùng và cả nước; đảm bảo tốc độ tăng trưởng kinh tế theo hướng bền vững, phát triển kinh tế đi đôi với bảo vệ mơi trường, bảo đảm quốc phịng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trên địa bàn. Để thực hiện được các mục tiêu đó, nguồn lực tài chính sẽ được phân bổ theo các thứ tự ưu tiên. Nguyên tắc phân bổ nguồn lực theo mục tiêu ưu tiên đảm bảo cho việc đạt đến mục tiêu một cách tốt nhất. Ngược lại, việc phân bổ nguồn lực dàn trải sẽ vừa khó đạt được các mục tiêu vừa làm giảm hiệu quả chi tiêu.
Nguyên tắc đảm bảo hiệu quả chi tiêu. Chi tiêu NSNN đạt hiệu quả có tác động
tích cực tới sự phát triển kinh tế - xã hội. Nếu như ở khu vực kinh tế tư nhân, tính hiệu quả có thể được đánh giá dễ dàng qua các chỉ tiêu kinh tế thì ở khu vực cơng việc đánh giá hiệu quả gặp nhiều khó khăn hơn vì nhiều lý do như chi tiêu ngân sách thực hiện ở các lĩnh vực mà khu vực tư nhân không muốn hoặc không thể đầu tư, chi ngân sách thường hướng đến các mục tiêu xã hội và tác động của nhiều khoản chi không trực tiếp thể hiện trong ngắn hạn mà chỉ được thể hiện trong dài hạn. Chi tiêu đầu tư kém hiệu quả cũng sẽ làm cho nền kinh tế hoạt động kém hiệu quả, năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp và nền kinh tế bị suy giảm. Vì những lý do như vậy mà nguyên tắc này cần được chú trọng trong vấn đề chi tiêu NSNN.
Thứ tư, tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, chính sách và cơ chế quản lý chi tiêu ngân sách.
Hoàn thiện các thể chế về quản lý chi tiêu ngân sách nhằm tạo ra môi trường pháp lý đầy đủ và phù hợp trong phân bổ và sử dụng chi NSNN, bảo đảm chi NSNN được sử dụng cho các nhiệm vụ đích thực mà nhà nước phải đảm nhận, tập trung vào cung ứng các dịch vụ công thiết yếu cho xã hội, bảo đảm đạt được hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất.
Bên cạnh đó, cần mở rộng cơng khai, minh bạch tài chính đối với việc quản lý, sử dụng NSNN. Khắc phục tình trạng cơng khai một cách hình thức, chỉ đưa ra một vài con số thuần túy, chung chung, mà phải có sự lý giải cụ thể về các nhiệm vụ chi tiêu, mức độ
đạt được mục tiêu đề ra và cung cấp các cơ sở dữ liệu tương ứng để so sánh, đối chiếu và xác định hiệu quả chi tiêu.
Trên cơ sở minh bạch về tài chính, tăng cường trách nhiệm giải trình của từng cá nhân đối với các nguồn tài chính được giao. Cần tăng cường quy trách nhiệm cho từng cá nhân về các thất thoát trong chi tiêu ngân sách, đặc biệt lưu ý về trách nhiệm của người đứng đầu, người này phải chịu trách nhiệm về những sai phạm của cấp dưới do bản thân đã không biết quản lý một cách hiệu quả.
Nâng cao năng lực quản lý chi tiêu ngân sách phải đi đôi với tăng cường hệ thống kiểm tra, giám sát và chế tài nghiêm ngặt để truy cứu trách nhiệm đối với các cá nhân, tổ chức gây thất thốt, lãng phí.
Thứ năm, xây dựng quan hệ cân đối, gắn kết chặt chẽ giữa chi đầu tư phát triển và
chi thường xuyên trong phân phối nguồn lực ngân sách.
Cần tối ưu hóa cơ cấu chi ngân sách cho đầu tư và phải phù hợp với yêu cầu và tình hình phát triển thực tế của thành phố. Đảm bảo tỷ trọng và cơ cấu hợp lý giữa các khoản chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, chuyển các nội dung chi mà xã hội có thể đảm nhận sang cho các thành phần kinh tế khác. Đảm bảo tốc độ tăng chi thường xuyên nhỏ hơn tốc độ tăng chi đầu tư phát triển.
Đầu tư phát triển phải thực hiện theo hướng tạo lập các điều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế xã hội ổn định vững chắc lâu dài chứ không phải thay thế hoạt động đầu tư của các doanh nghiệp và các thành phần kinh tế. Vì vậy, trong giai đoạn tạo đà cho tăng trưởng, nhất thiết chi đầu tư của NSNN phải được nâng cao để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, tạo vốn mồi để thu hút đầu tư từ các thành phần kinh tế khác, nhất là thành phần kinh tế tư nhân.
Ưu tiên cho chi đầu tư phát triển là cần thiết. Nhưng thay vì chỉ ưu tiên về số lượng đầu tư thì cần phải chú trọng cả cơ cấu, chất lượng và tính bền vững của đầu tư, từ đó xác định mức phân bổ vốn cho đầu tư phát triển.
Thứ sáu, tiết kiệm chi tiêu ngân sách để gia tăng nguồn vốn đầu tư cho nhà nước.
Cần thiết lập những mục tiêu và ưu tiên có tính chiến lược trước khi phân bổ nguồn lực. Đồng thời đòi hỏi hệ thống chi tiêu ngân sách phải có sự linh hoạt, chuyển nhanh sự phân bổ nguồn lực từ những ưu tiên thấp sang ưu tiên cao, từ những dự án, chương trình kém hiệu quả sang những chương trình, dự án có hiệu quả cao hơn.
Thực hiện chế độ khoán chi nhằm xác lập quy chế trao quyền tự chủ về tài chính cho người quản lý trong việc tái phân bổ nguồn lực và tính tự chịu trách nhiệm của họ về kết quả hoạt động. Đồng thời, bãi bỏ cơ chế xin – cho, đảm bảo tính minh bạch của chi NSNN và kỷ luật tài chính tổng thể.
Đẩy mạnh cải cách hành chính và tái cấu trúc lại khu vực quản lý nhà nước. Xóa bỏ cơ chế cấp phát kinh phí xây dựng trụ sở, văn phịng làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước, thay vào đó là cơ chế đi thuê từ khu vực tư nhân cung ứng.
Mạnh dạn cắt bỏ những khoản chi thường xuyên không cần thiết. Thông thường, việc cắt giảm chi NSNN chủ yếu thường nhằm vào việc cắt giảm chi đầu tư phát triển, trong khi đó chi thường xun – yếu tố được coi là có ít đóng góp hơn cho tăng trưởng kinh tế trong dài hạn lại chưa được chú trọng.
Thứ bảy, đảm bảo tính hiệu quả trong phân bổ và sử dụng nguồn vốn đầu tư từ ngân sách.
Đối với Việt Nam nói chung và TP.HCM nói riêng, để nâng cao hiệu quả đầu tư,