Như vậy, các quy định về hòa giải ở cấp cơ sở vẫn còn nhiều vấn đề chưa được quy định cụ thể, rõ ràng làm cho việc vận dụng các quy định về hòa giải cơ sở. Đối với tranh chấp đất đai trong thực tiễn sẽ tùy thuộc vào việc áp dụng ở từng địa phương mà chưa có sự thống nhất. Tuy nhiên, theo nghiên cứu của chúng tôi thì ngay cả khi tranh chấp đất đai được hòa giải tại cơ sở thì cũng không thể lấy vụ, việc tranh chấp đất đai hòa giải tại Tổ hòa giải sau đó nộp biên bản hòa giải để làm thủ tục khởi kiện tại Tòa án. Vì vậy, còn tùy thuộc vào nội dung vụ việc tranh chấp phát sinh và có yêu cầu mà chúng ta xác định văn bản pháp lý áp dụng là Luật Hòa giải ở cơ sở hay Luật Đất đai năm 2013, tránh việc nhầm lẫn dẫn đến hồ sơ giải quyết của người dân gặp nhiều khó khăn.
2.1.2. Hòa giải tranh chấp quyền sử dụng đất tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn xã, phường, thị trấn
Theo quy định tại BLTTDS năm 2004 sửa đổi năm 2011, BLTTDS 2015 thì việc hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn không được đặt ra với tư cách là một điều kiện bắt buộc khi thụ lý giải quyết các tranh chấp về QSDĐ tại Tòa án.
Theo quy định tại Luật Đất đai năm 1993 quy định: Nhà nước khuyến khích việc hòa giải các tranh chấp đất đai trong nhân dân. Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội Nông dân, tổ chức thành viên khác của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác của Mặt trận, tổ chức kinh tế ở cơ sở và công dân hòa giải các tranh chấp đất đai [20, Điều 38].
Từ những quy định của Luật Đất đai năm 1993 có thấy được, mặc dù việc hòa giải tranh chấp QSDĐ đã được quy định những vẫn rất chung chung,
chưa được cụ thể hóa và chưa được coi là một quy định mang tính bắt buộc. Đây chỉ được coi là một giải pháp để đưa ra cho các bên lựa chọn, Nhà nước chỉ khuyến khích chứ không bắt buộc các bên phải tiến hành hòa giải tranh chấp QSDĐ. Từ đó, đã tạo nên nhiều cách hiểu và áp dụng ở các địa phương. Nơi có tranh chấp xảy ra được UBND xã, phường, thị trấn tiến hành hòa giải trước khi cơ quan có thẩm quyền giải quyết, nhưng có nơi, đương sự lại yêu cầu giải quyết tranh chấp ngay mà không yêu cầu hòa giải. Chính vì vậy, trên thực tế hiện nay hiệu quả của hòa giải tại cơ sở chưa cao, chưa đáp ứng được yêu cầu trong giải quyết tranh chấp QSDĐ ở thời điểm đó.
So sánh với Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013, các quy định về hòa giải tranh chấp QSDĐ dường như đã được quan tâm hơn, hiện nay đã có những quy định mới nhằm đáp ứng yêu cầu về giải quyết tranh chấp QSDĐ. Theo Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 thì việc hòa giải tranh chấp QSDĐ được quy định cụ thể như sau:
1. Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở.
2. Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp.
Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận các tổ chức khác để hòa giải tranh chấp đất đai,…[21, Điều 135]. Để cụ thể hóa các quy định này, tại Điều 159 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 có quy định: "Các bên tranh chấp đất đai phải chủ động gặp gỡ để tự hòa giải; Trường hợp các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp để hòa giải" [2, Điều 159]. Để thể hiện tính công khai, minh bạch và bảo đảm quyền
và lợi ích hợp pháp của các đương sự tham gia hòa giải, khoản 2 Điều 159 Nghị định 181/2004/NĐ-CP đã quy định: "... Việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, …" [2, Điều 159]. Việc quy định rõ ràng như vậy không những tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình thực hiện mà còn có tác dụng giúp cho các bên tranh chấp và có cơ sở để xác định và nắm bắt được ý kiến cũng như nguyện vọng của các bên. Trong trường hợp chỉ hòa giải thành được một phần tranh chấp, khi cơ quan có thẩm quyền giải quyết phần còn tranh chấp các đương sự không có ý kiến gì khác đối với phần đã hòa giải thành được trước đây, thì cơ quan có thẩm quyền sẽ không giải quyết tranh chấp đã thỏa thuận được.
Tại Luật Đất đai năm 2013 đã phần nào kế thừa giá trị về hòa giải và được thể hiện cụ thể, chi tiết hơn về trách nhiệm của Chủ tịch UBND cấp xã, phường, thị trấn và thời hạn hòa giải. Điều 202 của Luật này quy định:
1. Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc hòa giải tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở.
2. Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có tranh chấp để hòa giải.
3. Chủ tịch Ủy ban nhân cấp xã có trách nhiệm tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai địa phương mình; trong quá trình tổ chức thực hiện phải phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành viên của mặt trận, các tổ chức xã hội khác. Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã được thực hiện trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai [26, Điều 202].
Như vậy, hòa giải tranh chấp QSDĐ tại UBND cấp xã thực hiện cho thấy sự khác biệt căn bản giữa hình thức hòa giải này với hình thức hòa giải
tại cơ sở vốn là các hình thức hòa giải thuần túy mang tính chất nội bộ của cộng đồng, dân cư, không có bất cứ sự can thiệp nào từ phía Nhà nước.
Chính vì vậy, sự khác biệt rõ rệt giữa hòa giải tranh chấp QSDĐ do UBND cấp xã thực hiện với cách hình thức hòa giải tranh chấp đất đai khác, nên theo quy định của pháp luật, việc hòa giải tranh chấp quyền sử đất này phải được tiến hành theo một trình tự, thủ tục tương đối cụ thể, và phải được bảo đảm bằng một thời hạn nhất định; việc hòa giải tranh chấp QSDĐ phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và xác nhận hòa giải thành hoặc không thành của UBND cấp xã và biên bản hòa giải này được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại UBND cấp xã, phường, thị trấn nơi có tranh chấp và gửi đến nhà nước có thẩm quyền.
Tuy nhiên, cũng cần phải nhấn mạnh rằng, việc hòa giải tranh chấp QSDĐ do UBND cấp xã thực hiện không phải là việc giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan có thẩm quyền. Ở đây cấp xã, phường, thị trấn không phải là một cấp giải quyết tranh chấp đất đai, mà chỉ đóng vai trò trung gian hòa giải, giúp đỡ, hướng dẫn các bên tranh chấp đạt được thỏa thuận, xử lý giải quyết ổn thỏa tranh chấp. Kết quả của hòa giải thành tại UBND xã cũng chưa có hiệu lực về mặt pháp lý ngay lập tức như kết quả hòa giải thành của Tòa án; biên bản hòa giải thành tại UBND xã, phường, thị trấn là cơ sở để các đương sự thực hiện tiếp các thủ tục công nhận kết quả hòa giải của mình tại các cơ quan có thẩm quyền.