1.3. Nội dung phản biện xã hội của Mặt trận tổ quốc Việt Nam
1.3.2. Đối tượng, phạm vi phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
Nam, Hội Luật gia Việt Nam, Liên đoàn Luật sư Việt Nam, Liên hiệp các hội văn học nghệ thuật Việt Nam, Liên hiệp các hội khoa học kĩ thuật Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, Uỷ ban đoàn kết công giáo
Tuy nhiên có sự phân biệt chủ thể phản biện xã hội đối với dự thảo chính sách của Đảng và dự thảo chính sách của Nhà nước. Đối với dự thảo chính sách của Đảng theo Quyết định số 217/2013/QĐ –TW thì chỉ có Uỷ ban MTTQ các cấp và các tổ chức chính trị - xã hội mới là chủ thể phản biện. Đối với các dự thảo chính sách của Nhà nước thì chủ thể phản biện được mở rộng hơn bao gồm Uỷ ban MTTQ các cấp, các tổ chức chính trị - xã hội và cả các tổ chức xã hội khác là thành viên gia nhập của MTTQ cùng cấp.
1.3.2. Đối tượng, phạm vi phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Việt Nam
- Đối tượng của phản biện xã hội
Không phải tất cả các vấn đề liên quan đến bộ máy nhà nước, hệ thống chính trị đều trở thành đối tượng của phản biện xã hội. Theo quy định tại Điều 32, Luật Mặt trận Tổ quốc 2015, phản biện xã hội chỉ áp dụng cho các đối tượng là:...dự thảo văn bản pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án (sau đây gọi chung là dự thảo văn bản) của cơ quan nhà nước.
Như vậy chỉ có các “dự thảo” mới là đối tượng của phản biện xã hội còn các quy định, chính sách pháp luật đang có hiệu lực thi hành thì không phải là đối tượng của quy định hiện hành này.
Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: Là dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có chứa đựng quy tắc xử sự, được chủ thể Nhà nước ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục theo quy định của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Dự thảo các quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án: Là các dự thảo chính sách phát triển kinh tế - xã hội trên nhiều lĩnh vực do cơ quan
nhà nước, người có có thẩm quyền ban hành trên cơ sở của sự phân cấp, phân quyền theo quy định của pháp luật, phát sinh trong quá trình điều hành, chấp hành pháp luật.
Ví dụ: Quy hoạch phát triển đô thị Việt Nam giai đoạn 2015 -2020 của Chính Phủ; Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội tỉnh A giai đoạn 2015 -2020;
Chương trình hành động của tỉnh C về việc chủ động ứng phó với biển đổi khí hậu toàn cầu; Dự án của Bộ Giao thông vận tải về việc cải tạo và nâng cấp Quốc lộ 1 A, tuyến Hà Nội – Hà Nam; Đề án tăng cường nguồn lực tri thức trẻ cho các huyện, xã vùng có điều kiện kinh tế, xã hội đặc biệt khó khăn của tỉnh C...
Nếu dự thảo quy phạm pháp luật có chứa đựng các quy tắc xử xử chung được áp dụng lặp đi, lặp lại nhiều lần nhằm xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể, cùng với các chế tài đã được xác định thì các dự thảo chính sách như: quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án lại được hình thành trên cơ sở pháp luật để tổ chức thực hiện các nhiệm vụ xây dựng, điều hành, chỉ đạo có tính chất thiên về xây dựng dự báo, đưa ra mục tiêu, định hướng hoặc xác định khối lượng, chỉ tiêu, nhiệm vụ, giải pháp cụ thể; xác định cụ thể việc tổ chức thực hiện, ngân sách đảm bảo... cho việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội ngắn hạn cũng như dài hạn cho một lĩnh vực, một ngành, một địa phương hoặc rộng hơn là vùng hoặc quốc gia.
Các dự thảo quy hoạch, kế hoạch, trương trình, dự án, đề án... tuy không phải là văn bản quy phạm pháp luật nhưng có tính chất áp dụng pháp luật hoặc là kết quả của chỉ đạo điều hành trên cơ sở thẩm quyền và pháp luật quy định, trong đó có sử dụng đến yếu tố quyền lực nhà nước, có chứa đựng các hành vi công vụ, liên quan đến sử dụng và bố trí ngân sách quốc gia hoặc có liên quan đến sử dụng, bố trí cán bộ, sử dụng tài nguyên - thiên nhiên, nguồn lực xã hội... của địa phương hoặc quốc gia do vậy cần thiết phải có sự
“kiểm soát” và “phản biện xã hội” từ cơ quan đại diện của nhân dân là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Theo quy định tại Điều 4, Luật ban hành văn bàn quy phạm pháp luật 2015 thì hệ thống Văn bản quy phạm pháp luật gồm:
“1. Hiến pháp.
2. Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội. 3. Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
4. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
5. Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
6. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
7. Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.
8. Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước.
9. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh).
10. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
11. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
12. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện).
13. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện.
14. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã).
15. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã.”
Như vậy theo quy định trên các quyết định hành chính, các quyết định cá biệt liên quan đến tổ chức, sử dụng, bố trí, kỉ luật, khen thưởng cán bộ, công chức; các quy chế, nội quy của cơ quan nhà nước, các công văn có tính chất hướng dẫn, trả lời giải quyết khiếu nại, tố cáo; các loại bản án, quyết định của cơ quan tư pháp...(gọi chung là các quyết định cá biệt) không nằm trong nhóm đối tượng phản biện xã hội của MTTQ.
- Phạm vi của phản biện xã hội
Phạm vi phản biện xã hội nhằm xác định mức độ rộng hẹp của đối tượng, xác định giới hạn về lãnh thổ, lĩnh vực cũng như tính chất của đối tượng xem xét. Phạm vi của phản biện xã hội được xác định theo luật là: “dự thảo văn bản của cơ quan nhà nước cùng cấp có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.” [9, Khoản 1, Điều 33]
+ Phạm vi thẩm quyền, lãnh thổ: Dự thảo văn bản được phản biện phải là dự thảo văn bản của cơ quan Đảng, Nhà nước cùng cấp. Như vậy thẩm quyền được xác định theo phạm vi đơn vị hành chính và lãnh thổ quản lý. Theo thứ tự từ cấp Xã, Huyện, Tỉnh, Trung ương. MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội ở cấp nào thì phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản, chính sách của cơ quan Đảng, Nhà nước cùng cấp. MTTQ cấp dưới không được PBXH đối với dự thảo, chính sách của cơ quan nhà nước cấp trên; Uỷ
ban TWMTTQ Việt Nam cũng không có thẩm quyền PBXH đối với các dự thảo chính sách, pháp luật của cơ quan nhà nước cấp dưới.
+ Phạm vi về tính chất vụ việc: Chỉ có những văn bản, chính sách ở trong trạng thái “dự thảo” mới trở thành đối tượng của phản biện xã hội, theo đó các văn bản, chính sách đã có hiệu lực, đang được thi hành thì không thể trở thành đối tượng của phản biện xã hội. Bên cạnh đó, các quyết định hành chính cá biệt, các quyết định cá biệt liên quan đến tổ chức, sử dụng, bố trí, kỉ luật, khen thưởng cán bộ, các quy chế, nội quy của cơ quan nhà nước, các công văn có tính chất hướng dẫn, trả lời giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; bản án, quyết định của cơ quan tư pháp...(gọi chung là các quyết định cá biệt) cũng không nằm trong nhóm đối tượng phản biện xã hội của MTTQ và các tổ chức thành viên.
Nếu giải thích theo quy định trên đây thì không phải tất cả các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước đều là đối tượng của phản biện xã hội. Chỉ những dự thảo văn bản QPPL có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích chính đáng của Nhân dân và quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Tính có “liên quan trực tiếp” là một yếu tố mang tính định tính rất khó xác định trong quá trình giải thích và áp dụng pháp luật.
Khái niệm “Nhân dân”: là đông đảo những người dân thuộc mọi tầng lớp sinh sống trong một khu vực nào đó [12]. Nhân dân có nghĩa hẹp hơn cá nhân. Cá nhân bao gồm cả người mang quốc tịch của quốc gia và người nước ngoài, người không quốc tịch. Trong lĩnh vực chính trị - pháp lý nhân dân có nội hàm tương đương với công dân mà không bao gồm những người nước ngoài, người không quốc tịch. [13]
Như vậy những quyền và lợi ích liên quan trực tiếp đến nhân dân là những quyền và nghĩa vụ xác định mối quan hệ của công dân với Nhà nước hoặc các vấn đề có liên quan đến sự thu hẹp hoặc mở rộng các quyền công dân, các quyền về con người, các quyền và nghĩa vụ trong mối quan hệ cá
nhân, gia đình, tổ chức, xã hội... Theo đó các nội dung chịu sự phản biện xã hội là các dự thảo chính sách, văn bản QPPL có khả năng làm hạn chế, phương hại đến các quyền con người, quyền công dân, biểu hiện ở tính chất vi hiến, vi phạm pháp luật hoặc là việc mở rộng các quyền, nghĩa vụ có nguy cơ làm ảnh hưởng đến lợi ích công dân hoặc các yếu tố phương hại đến thuần phong, mỹ tục, đạo đức... trong cộng đồng dân cư.
Những dự thảo văn bản QPPL có liên quan đến quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là những dự thảo chính sách có ảnh hưởng đến việc xác định quyền và trách nhiệm trong các lĩnh vực công tác của Mặt trận, thể hiện vai trò chức năng của Mặt trận trong hệ thống chính trị. Tựu chung là các dự thảo liên quan đến xác định quyền và trách nhiệm về chính sách đại đoàn kết dân tộc, tôn giáo, tín ngưỡng... trong nhân dân; các dự thảo liên quan đến chức năng hiệp thương, bầu cử đại biểu quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp; các dự thảo có liên quan đến việc quy định mối quan hệ công tác của Mặt trận trong hệ thống chính trị; các dự thảo có liên quan đến vai trò của Mặt trận trong các Hội đồng, Uỷ ban tuyển dụng cán bộ, công chức, viên chức; các nội dung liên quan đến việc hiệp thương bổ nhiệm các chức danh, cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước....Những dự thảo như vậy phải dẫn đến hai hệ quả: hoặc là ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của MTTQ cùng cấp và các tổ chức thành viên hoặc là cần tăng cường trách nhiệm của Mặt trận trong giám sát quyền lực nhà nước và hệ thống chính trị.
Ví dụ: Trong luật Tổ chức Chính phủ mới có nội dung quy định: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được mời tham dự phiên họp của Chính phủ bàn về các nội dung có liên quan đến công tác của Mặt trận. Một ví dụ khác, Luật tổ chức Toà án 2014 quy định về Hội đồng tuyển chọn thẩm phán Toà án tối cao có thành phần đại diện là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Hội thẩm nhân dân là các ứng cử viên được lựa chọn từ các thành viên của tổ chức Mặt trận... Giả sử khi tiến hành quy trình sửa đổi bổ sung các nội dung có liên quan đến
nhiệm vụ của Mặt trận Tổ quốc mà dẫn đến những quan điểm không thống nhất thì Mặt trận Tổ quốc cùng cấp hoặc các tổ chức thành viên được đề nghị hoặc theo quy định sẽ áp dụng quy trình phản biện xã hội để thực hiện việc bảo vệ cho quyền và lợi ích của tổ chức mình hoặc tổ chức thành viên, hội viên của mình.