Thực chất của quản lý chi đầu tư XDCB là giám sát quá trình xác định các nhiệm vụ cần chi cho đầu tư XDCB, đảm bảo mối quan hệ hợp lý giữa các khoản chi cho các nhiệm vụ và giám sát quá trình sử dụng thực tế vốn đầu tư XDCB. Mục tiêu cuối cùng của quản lý chi đầu tư XDCB là đảm bảo việc sử dụng vốn đầu tư XDCB tiết kiệm, hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của thực tế, đúng chính sách, chế độ của Nhà nước, tạo tiền đề vật chất để Nhà nước thực hiện tốt các chức năng nhiệm vụ của mình trong từng thời kỳ nhất định.
Mô hình quản lý chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN cấp huyện được thể hiện qua hình sau:
Hình 2.2. Quan hệ giữa các chủ thể tham gia quá trình phân bổ vốn, giải ngân thanh, quyết toán vốn đầu tư
Nguồn: Tổng hợp từ các quy định QLDA từ NSNN
2.1.3.1. Nguyên tắc quản lý chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN
Theo Trịnh Thị Thúy Hồng (2012), quản lý chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN phải đảm bảo các nguyên tắc sau:
Chủ đầu tư
Quản lý, thanh toán và tất toán tài khoản vốn
đầu tư XDCB (cơ quan KBNN)
Điều hành, quản lý việc sử dụng nguồn vốn và quyết toán vốn
đầu tư xây dựng (cơ quan tài chính) Xây dựng danh mục
dự án và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư (cơ quan kế hoạch,
a. Đúng đối tượng
Cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách nhà nước được thực hiện theo phương thức câp phát không hoàn trả nhằm đảm bảo vốn để đầu tư các dự án cần thiết phải đầu tư thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh... từ đó tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cần thiết cho sự phát triển toàn diện và cân đối của nền kinh tế quốc dân.
Nguồn vốn cấp phát đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách nhà nước bao gồm: vốn trong nước của các cấp NSNN, vốn vay nước ngoài của Chính phủ và vốn viện trợ của nước ngoài cho Chính phủ, các cấp chính quyền và các cơ quan nhà nước. Nguồn vốn cấp phát đầu tư xây dựng cơ bản của NSNN chỉ được sử dụng để cấp phát thanh toán cho các dự án thuộc đối tượng sử dụng vốn NSNN theo quy định của Luật NSNN và Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng.
Các dự án thuộc đối tượng cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách Nhà nước bao gồm:
- Các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh không có khả năng thu hồi vốn và được quản lý theo phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển như: các dự án giao thông, thủy lợi, giáo dục đào tạo, y tế; trồng rừng đầu nguồn, trồng rừng phòng hộ, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên; các trạm trại thú y, nghiên cứu giống mới và cải tạo giống; công trình văn hóa, xã hội, thể dục thể thao, phúc lợi công cộng; quản lý nhà nước, khoa học kỹ thuật...
- Các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội chung của cả nước, vùng, lãnh thổ, ngành (bao gồm cả quy hoạch hệ thống các khu công nghiệp); quy hoạch sử dụng đất đai cả nước, các vùng kinh tế và các vùng kinh tế trọng điểm; quy hoạch xây dựng vùng; quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn; quy hoạch chi tiết các trung tâm đô thị.
- Các dự án khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
b. Thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tư và xây dựng, có đủ các tài liệu thiết kế và dự toán được duyệt.
Trình tự đầu tư và xây dựng là trật tự các giai đoạn, các bước công việc trong từng giai đoạn của quá trình đầu tư và xây dựng công trình. Các dự án đầu tư không phân biệt quy mô và mức vốn đầu tư đều phải thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tư và xây dựng gồm 03 giai đoạn: chuẩn bị đầu tư, thực
hiện đầu tư, kết thúc xây dựng đưa dự án vào khai thác sử dụng. Các công việc trong giai đoạn thực hiện đầu tư và kết thúc xây dựng đưa dự án vào khai thác sử dụng có thể thực hiện tuần tự hoặc gối đầu, xen ke tùy theo điều kiện cụ thể của từng dự án đầu tư.
c. Đúng mục đích, đúng kế hoạch
Nguồn vốn NSNN đầu tư cho các công trình, dự án được xác định trong kế hoạch NSNN hằng năm dựa trên kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của taonf bộ nền kinh tế quốc dân, kế hoạch xây dựng cơ bản của từng Bộ, ngành, địa phương, từng đơn vị cơ sở và khả năng nguồn vốn của NSNN. Vì vậy, cấp phát vốn đầu tư XDCB của NSNN đúng mục đích, đúng kế hoạch nhằm tuân thủ đúng nguyên tắc quản lý NSNN và đảm bảo tính kế hoạch, cân đối của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, của từng ngành, từng lĩnh vực và từng địa phương.
d. Theo mức độ khối lượng thực tế hoàn thành kế hoạch và chỉ trong phạm vi giá dự toán được duyệt.
Sản phẩm XDCB có vốn đầu tư lớn, thời gian xây dựng dài, kết cấu kỹ thuật phức tạp. Quản lý và cấp phát vốn theo mức độ khối lượng thực tế hoàn thành kế hoạch nhằm đảm bảo vốn cho quá trình Đầu tư XDCB được tiến hành liên tục, đúng kế hoạch, đúng tiến độ, kiểm tra chặt chẽ được chất lượng từng khối lượng XDCB và chất lượng của công trình hoàn thành, đảm bảo vốn đầu tư được sử dụng đúng mục đích và có vật tư đảm bảo, tránh ứ đọng, gây thất thoát và lãng phí vốn đầu tư.
Sản phẩm XDCB có tính đơn chiếc, mỗi công trình có một thiết kế và dự toán riêng. Dự toán công trình xây dựng phản ánh những chi phí cần thiết và là giới hạn mức vốn tối đa được phép đầu tư xây dựng công trình xác định trên cơ sở các tiêu chuẩn, định mức kinh tế kỹ thuật, đơn giá XDCB và các chính sách chế độ của Nhà nước quy định. Hơn nữa, một trong những nguyên tắc quan trọng trong quản lý chi NSNN là quản lý theo dự toán đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Vì vậy, quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB phải dựa vào dự toán đã được duyệt và chỉ trong phạm vi dự toán đã được duyệt
Khối lượng XDCB hoàn thành được cấp phát vốn thanh toán phải là khối lượng đã thực hiện, đúng thiết kế, thực hiện đúng trình tự đầu tư và xây dựng, có trong dự toán, có trong kế hoạch XDCB hàng năm và đã được nghiệm thu bàn giao theo đúng chế độ quy định của Nhà nước.
Mức vốn cấp phát thanh toán cho từng công trình, hạng mục công trình, từng khối lượng XDCB hoàn thành nghiệm thu phải được xác định căn cứ vào dự toán đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt và chỉ được cấp phát, thanh toán trong phạm vi giá dự toán đã duyệt. Trong trường hợp tổ chức đấu thầu thì mức vốn cấp phát thanh toán là giá trúng thầu hoặc giá được tính theo đơn giá trúng thầu được cấp có thẩm quyền phê duyệt, nhưng giá trúng thầu hoặc giá được tính theo đơn giá trúng thầu không được vượt dự toán đã được duyệt. Các trường hợp vượt dự toán đòi hỏi CĐT phải lập dự toán bổ sung, giải trình và chỉ được cấp vốn thanh toán khi có quyết định của cấp có thẩm quyền.
2.1.3.2. Nội dung quản lý chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN cấp huyện
Quản lý chi đầu tư XDCB từ NSNN là tổng thể các biện pháp, công cụ, cách thức mà chủ thể là Nhà nước tác động vào quá trình hình thành (huy động), phân phối (cấp phát) và sử dụng nguồn vốn Nhà nước để đạt các mục tiêu Kinh tế - Xã hội đề ra trong từng giai đoạn (Phan Đình Tý, 2010). Căn cứ Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 07/02/2005 của Chính phủ về Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình (Chính phủ, 2009) và Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về Quản lý dự án đầu tư xây dựng (Chính phủ, 2015); Luật đầu tư công (Quốc hội, 2015) theo nguyên tắc, NSNN đầu tư phải được Nhà nước quản lý chặt chẽ từ khâu định hướng, quy hoạch, giao kế hoạch cho đến khi đầu tư. Do vậy nguồn vốn đầu tư XDCB cũng được quản lý chặt chẽ trong tất cả các khâu gồm:
a. Quản lý công tác lập và giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB
Kế hoạch đầu tư là tập hợp mục tiêu định hướng danh mục chương trình, dự án, cân đối nguồn vốn đầu tư, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện. Cơ quan kế hoạch các cấp là đơn vị đầu mối tổng hợp kế hoạch vốn đầu tư từ ngân sách của tất cả các thành phần kinh tế trong nền kinh tế để dự báo, hướng dẫn các ngành, lĩnh vực cần tập trung đầu tư; những cơ chế áp dụng trong kỳ kế hoạch; xác định cụ thể danh mục đầu tư và kế hoạch vốn đầu tư của các dự án sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước; quản lý chặt chẽ việc thực hiện kế hoạch đầu tư phù hợp với quy hoạch, kế hoạch, cơ cấu đầu tư.
Theo Luật NSNN (Quốc hội, 2002), chủ thể lập kế hoạch sử dụng vốn đầu tư từ nguồn NS cấp huyện cho các công trình XDCB được quy định như sau:
- Phòng Tài chính - Kế hoạch cấp huyện là đơn vị đầu mối tham mưu tổng hợp việc lập, giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN cho công trình XDCB của huyện đó. Sau khi được cấp trên phê duyệt dự toán, phòng Tài chính - Kế hoạch có trách nhiệm báo cáo UBND cấp huyện để trình HĐND cùng cấp thông qua dự toán của năm kế hoạch, trong đó có dự toán chi đầu tư XDCB nguồn ngân sách huyện.
- Trách nhiệm của các cơ quan quản lý cấp huyện trong lập kế hoạch sử dụng vốn đầu tư từ nguồn NSNN cho các công trình XDCB được quy định như sau:
+ HĐND huyện là đơn vị quyết nghị thông qua kế hoạch phân bổ vốn đầu tư cho các dự án từ nguồn ngân sách huyện; giám sát công tác lập kế hoạch sử dụng vốn của các cơ quan thuộc UBND huyện.
+ UBND huyện có trách nhiệm giao cho phòng Tài chính - Kế hoạch chủ trì, phối hợp với các đơn vị CĐT, KBNN để lập kế hoạch phân bổ vốn đầu tư cho các công trình XDCB từ nguồn ngân sách huyện; Báo cáo UBND huyện thông qua dự thảo trước khi báo cáo HĐND về kế hoạch phân bổ vốn đầu tư cho các công trình XDCB hàng năm.
+ Phòng Tài chính - Kế hoạch chịu trách nhiệm phối hợp với các đơn vị CĐT, KBNN để tổng hợp kế hoạch phân bổ vốn đầu tư của huyện; Báo cáo UBND huyện kết quả tổng hợp.
+ KBNN cung cấp số liệu thanh toán vốn đầu tư cho phòng Tài chính - Kế hoạch của từng công trình đến hết năm kế hoạch để làm cơ sở lập kế hoạch vốn đầu tư năm sau.
+ CĐT các công trình (các Ban quản lý dự án thuộc huyện, UBND các xã) tổng hợp nhu cầu vốn đầu tư cho các công trình XDCB do đơn vị được giao quản lý gửi phòng Tài chính - Kế hoạch tổng hợp chung.
b. Chấp hành chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN
*Nhập dự toán chi đầu tư XDCB vào hệ thống thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc (TABMIS)
Căn cứ vào quyết định giao dự toán, quyết định điều chỉnh dự toán thực hiện nhập, phê duyệt phân bổ và điều chỉnh dự toán của các đơn vị trong phạm vi quản lý theo quy định của Chế độ kế toán nhà nước áp dụng cho TABMIS và quy trình nghiệp vụ. Thủ trưởng các đơn vị thuộc cơ quan tài chính chịu trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo và thực hiện theo quy định đảm bảo toàn bộ số dự toán đã giao
được nhập kịp thời vào hệ thống TABMIS đến từng đơn vị dự toán, chủ đầu tư, đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước liên quan;
Căn cứ dự toán chi đầu tư XDCB được nhập vào TABMIS, KBNN thực hiện kiểm soát, thanh toán cho các đơn vị thụ hưởng và hạch toán kế toán trên TABMIS theo quy định tại Chế độ kế toán Nhà nước áp dụng cho TABMIS. Trường hợp cơ quan tài chính chưa kịp thời nhập dự toán vào hệ thống, thực hiện nhập dự toán tạm cấp và hủy dự toán tạm cấp theo hướng dẫn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
*Cơ chế kiểm soát chi đầu tư XDCB
Theo Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016, Thông tư số 52/2018/TT-BTC ngày 24/5/2018 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN; việc quản lý thanh toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN được quy định cụ thể như sau:
- Quản lý thanh toán (giải ngân):
+ Mở tài khoản: CĐT được mở tài khoản thanh toán vốn đầu tư thuộc ngân sách cấp huyện tại KBNN theo quy định của Bộ Tài chính về chế độ mở và sử dụng tài khoản tại KBNN. KBNN hướng dẫn mở tài khoản cho CĐT. Để đảm bảo thủ tục pháp lý cho công tác quản lý và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, CĐT phải gửi đến KBNN (nơi mở tài khoản thanh toán) các tài liệu cơ sở của dự án đầu tư.
+ Tạm ứng vốn: KBNN thanh toán cho CĐT để tạm ứng vốn cho nhà thầu theo hợp đồng hoặc để thực hiện các công việc cần thiết phải tạm ứng trước và phải được quy định cụ thể trong hợp đồng; việc tạm ứng vốn được thực hiện sau khi hợp đồng có hiệu lực. Mức vốn tạm ứng, thời điểm tạm ứng và việc thu hồi tạm ứng phải thực hiện theo quy định của Nhà nước đối với từng loại hợp đồng. CĐT lập hồ sơ đề nghị tạm ứng gửi tới KBNN và khi đảm bảo đầy đủ thủ tục hồ sơ theo quy định thì KBNN sẽ thực hiện cho tạm ứng theo đề nghị của CĐT.
+ Thu hồi vốn tạm ứng: Vốn tạm ứng được thu hồi qua từng lần thanh toán khối lượng hoàn thành của hợp đồng, bắt đầu thu hồi từ lần thanh toán đầu tiên và thu hồi hết khi thanh toán khối lượng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng. Mức thu hồi từng lần do CĐT thống nhất với nhà thầu và quy định cụ thể trong hợp đồng. CĐT có trách nhiệm cùng với nhà thầu tính toán mức tạm ứng hợp lý,
quản lý việc sử dụng vốn tạm ứng đúng mục đích, đúng đối tượng, có hiệu quả và có trách nhiệm hoàn trả đủ số vốn đã tạm ứng theo quy định. Trường hợp vốn tạm ứng chưa thu hồi nhưng không sử dụng, nếu quá thời hạn 6 tháng quy định trong hợp đồng phải thực hiện khối lượng mà nhà thầu chưa thực hiện do nguyên nhân khách quan hay chủ quan hoặc sau khi ứng vốn mà nhà thầu sử dụng sai mục đích, thì CĐT có trách nhiệm cùng KBNN thu hồi hoàn trả vốn đã tạm ứng cho NSNN. Việc tạm ứng vốn mà không sử dụng hoặc sử dụng không đúng mục đích bị nghiêm cấm. Trường hợp đến hết năm kế hoạch mà vốn tạm ứng chưa thu hồi hết do hợp đồng chưa được thanh toán đạt đến tỷ lệ quy định thì tiếp tục thu hồi trong kế hoạch năm sau và không trừ vào kế hoạch thanh toán vốn đầu tư năm sau.
KBNN cấp vốn cho CĐT để thanh toán tạm ứng trong năm kế hoạch chậm nhất là đến ngày 31 tháng 12 (trừ trường hợp thanh toán tạm ứng để thực hiện giải phóng mặt bằng thì được thực hiện đến hết ngày 31 tháng 01 năm sau). CĐT có thể thanh toán tạm ứng một lần hoặc nhiều lần cho một hợp đồng căn cứ vào nhu cầu thanh toán vốn tạm ứng nhưng không vượt mức vốn tạm ứng theo quy định của Nhà nước; trường hợp kế hoạch vốn bố trí không đủ mức vốn tạm ứng