Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.5. Nội dung đánh giá cơng tác thanhtra hành chính
2.1.5.1. Đánh giá việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra hành chính
Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010, việc xây dựng, phê duyệt định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra hàng năm là không thể thiếu. Nhiệm vụ này được quy định rất cụ thể cho từng cấp, ngành nhằm đảm bảo chất lượng, hiệu quả công tác thanh tra, cụ thể: theo Điều 36 Luật thanh tra năm 2010:
Chậm nhất vào ngày 15 tháng 10 hàng năm, Tổng Thanh tra Chính phủ trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Định hướng chương trình thanh tra. Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm xem xét, phê duyệt Định hướng chương trình thanh tra chậm nhất vào ngày 30 tháng 10 hàng năm. Sau khi được phê duyệt, Định hướng chương trình thanh tra được Thanh tra Chính phủ gửi cho Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Căn cứ vào Định hướng chương trình thanh tra, Tổng Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm lập kế hoạch thanh tra của Thanh tra Chính phủ và hướng dẫn Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh xây dựng kế hoạch thanh tra cấp mình.
Chậm nhất vào ngày 15 tháng 11 hàng năm, Chánh Thanh tra bộ, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ, Chánh Thanh tra tỉnh căn cứ vào Định hướng chương trình thanh tra, hướng dẫn của Tổng Thanh tra Chính phủ và u cầu cơng tác quản lý của bộ, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp phê duyệt kế hoạch thanh tra. Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm xem xét, phê duyệt kế hoạch thanh tra chậm nhất vào ngày 25 tháng 11 hàng năm.
Chậm nhất vào ngày 05 tháng 12 hàng năm, Chánh Thanh tra sở, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc sở, Chánh Thanh tra huyện căn cứ vào kế hoạch thanh tra của Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh và yêu cầu công tác quản lý của sở, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc sở, Ủy ban nhân dân cấp huyện trình Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp phê duyệt kế hoạch thanh tra. Giám đốc sở, Chủ
tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm xem xét, phê duyệt kế hoạch thanh tra chậm nhất vào ngày 15 tháng 12 hàng năm.
Kế hoạch thanh tra phải được gửi cho đối tượng thanh tra và cơ quan, tổ chức có liên quan.
Đánh giá việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra hành chính phải chỉ ra chương trình, kế hoạch thanh tra được xây dựng có phù hợp, khả thi về mục tiêu, thời gian, nội dung và nguồn lực, kế hoạch thanh tra được xây dựng có phát huy sự tham gia của cấp huyện, xã hay không? Đâu là các bất cập trong xây dựng kế hoạch?
2.1.5.2. Đánh giá quá trình thực hiện thanh tra hành chính
a. Tổ chức bộ máy
Theo quy định, Thanh tra huyện là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về công tác thanh tra; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật. Thanh tra huyện có Chánh Thanh tra, Phó Chánh Thanh tra và Thanh tra viên.
Trong quản lý nhà nước về thanh tra thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Thanh tra huyện có nhiệm vụ, xây dựng kế hoạch thanh tra trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt và tổ chức thực hiện kế hoạch; báo cáo kết quả về công tác thanh tra. Trong hoạt động thanh tra, Thanh tra huyện có nhiệm vụ, Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, của Ủy ban nhân dân cấp xã; Thanh tra vụ việc phức tạp, có liên quan đến trách nhiệm của nhiều cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp xã; Thanh tra vụ việc khác do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện giao.
Xuất phát từ nhiệm vụ được giao, bộ máy Thanh tra huyện cần đảm bảo về số lượng biên chế và chất lượng cán bộ, thanh tra viên phải phù hợp yêu cầu nhiệm vụ. Ngồi ra trong q trình thực hiện nhiệm vụ Thanh tra huyện có quyền trưng dụng cán bộ chuyên môn của các ngành có liên quan tham gia các đoàn thanh tra theo quy định.
b. Đánh giá việc thực hiện quy trình thanh tra hành chính
Quy trình thanh tra hành chính là trình tự các bước cơng việc cụ thể phải tuân thủ khi thực hiện thanh tra, gồm một loạt các bước loogic với nhau, từ khi chuẩn bị thanh tra đến khi kết thúc thanh tra, được thể hiện theo sơ đồ sau:
Kế hoạch thanh tra năm
Công tác chuẩn bị - Khảo sát nắm tình hình và quyết định thanh tra - Ra quyết định
- Phê duyệt kế hoạch thanh tra - Xây dựng đề cương báo cáo
Tổ chức thực hiện - Công bố quyết định thanh tra các nội dung thanh tra - Thu thập thông tin, tài liệu
- Kiểm tra, xác minh thông tin, tài liệu - Báo cáo tiến độ
- Gia hạn thời gian thanh tra (nếu có) - Nhật ký thanh tra
- Thông báo kết thúc việc thanh tra tại nơi được thanh tra
Kết thúc thanh tra
- Xây dựng báo cáo kết quả thanh tra - Xem xét báo cáo kết quả thanh tra - Xây dựng dự thảo kết luận thanh tra
- Công bố kết luận thanh tra - Lập hồ sơ lưu thanh tra
Sơ đồ 2.1. Quy trình thanh tra hành chính
Đánh giá quy trình thực hiện thanh tra cần phải chỉ ra trong thực tế triển khai thực hiện công tác thanh tra, địa phương có thực hiện đúng và đầy đủ các bước theo quy trình và các khó khăn, thuận lợi trong thực hiện quy trình thanh tra. Nội dung đánh giá quy trình thực hiện thanh tra bao gồm đánh giá từng bước sau:
* Công tác chuẩn bị và quyết định thanh tra
Công tác chuẩn bị thanh tra có ý nghĩa rất quan trọng và ảnh hưởng lớn đến chất lượng, hiệu quả công tác thanh tra. Đây không chỉ là việc thực hiện
nhiệm vụ đơn thuần mà còn là việc thực hiện nghiêm nội dung theo quy định trong quy trình thanh tra. Cơng tác chuẩn bị có tốt, đảm bảo đầy đủ, chi tiết theo yêu cầu, sẽ giúp cho việc thực hiện các nội dung thanh tra có nhiều thuận lợi; ngược lại công tác chuẩn bị không tốt, người ra quyết định thanh tra, đồn thanh tra khơng có đầy đủ thơng tin cần thiết, chắc chắn trong quá trình thanh tra sẽ gặp nhiều khó khăn, chất lượng, hiệu quả cơng tác thanh tra không đảm bảo. Đánh giá công tác chuẩn bị và quyết định thanh tra cần xem xét việc thực hiện các nội dung theo quy định của các cuộc thanh tra hành chính như sau:
Khảo sát, nắm tình hình để quyết định thanh tra: trong trường hợp cần thiết, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước căn cứ vào yêu cầu của cuộc thanh tra để quyết định việc khảo sát, nắm tình hình đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân được thanh tra. Ra quyết định thanh tra: căn cứ báo cáo kết quả khảo sát, nắm tình hình (nếu có) và chương trình, kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước quyết định thanh tra và giao nhiệm vụ cho cá nhân, đơn vị chuyên mơn của mình soạn thảo quyết định thanh tra. Xây dựng và phê duyệt kế hoạch tiến hành thanh tra: Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm chủ trì xây dựng dự thảo kế hoạch tiến hành thanh tra gồm các nội dung: mục đích, yêu cầu, nội dung thanh tra, đối tượng thanh tra, thời kỳ thanh tra, thời hạn thanh tra, phương pháp tiến hành thanh tra, tiến độ thực hiện, chế độ thông tin báo cáo, việc sử dụng phương tiện, thiết bị, kinh phí và những điều kiện vật chất cần thiết khác phục vụ hoạt động của Đoàn thanh tra. Trưởng đồn thanh tra trình người ra quyết định thanh tra phê duyệt kế hoạch tiến hành thanh tra. Xây dựng đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo: Căn cứ nội dung thanh tra, kế hoạch tiến hành thanh tra, Trưởng đồn thanh tra có trách nhiệm chủ trì cùng các thành viên trong Đoàn thanh tra xây dựng đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo. Trưởng đồn thanh tra có văn bản gửi cho đối tượng thanh tra (kèm theo đề cương yêu cầu báo cáo) ít nhất 5 ngày trước khi cơng bố quyết định thanh tra, trong văn bản phải quy định rõ cách thức báo cáo, thời gian nộp báo cáo.
* Tổ chức thực hiện các nội dung của thanh tra hành chính
Đây là giai đoạn bắt đầu được tính thời gian thanh tra theo quy định, đồng thời triển khai thực hiện thanh tra trực tiếp đối với các nội dung theo yêu cầu. Đoàn thanh tra, đối tượng thanh tra và các tổ chức, cá nhân có liên quan cần thực hiện nghiêm túc các nội dung sau:
Công bố quyết định thanh tra: Chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày ra quyết
định thanh tra, Trưởng đồn thanh tra có trách nhiệm cơng bố quyết định thanh tra với đối tượng thanh tra. Thu thập thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra: Trưởng đoàn thanh tra yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến nội dung thanh tra. Kiểm tra, xác minh thông tin, tài liệu:
Trên cơ sở văn bản báo cáo của đối tượng thanh tra và các thông tin, tài liệu đã thu thập được, Đồn thanh tra có trách nhiệm nghiên cứu, phân tích, đối chiếu, so sánh, đánh giá; yêu cầu đối tượng thanh tra giải trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra; tiến hành kiểm tra, xác minh thực tế (nếu thấy cần thiết). Báo cáo tiến độ thực hiện nhiệm vụ thanh tra: Thành viên Đồn thanh tra có trách nhiệm báo cáo tiến độ thực hiện nhiệm vụ thanh tra cho Trưởng đồn thanh tra. Trưởng đồn thanh tra có trách nhiệm báo cáo với người ra quyết định thanh tra về tiến độ thực hiện nhiệm vụ thanh tra của Đoàn thanh tra. Gia hạn thời gian thanh tra: Trưởng đoàn thanh tra có văn bản đề nghị người ra quyết định thanh tra gia hạn thời gian thanh tra. Nhật ký Đoàn thanh tra: Nhật ký Đoàn thanh tra là sổ ghi chép những hoạt động của Đoàn thanh tra, Trưởng đồn thanh tra có trách nhiệm ghi chép sổ nhật ký và ký xác nhận về nội dung đã ghi chép. Trường hợp cần thiết, Trưởng đoàn thanh tra giao việc ghi chép sổ nhật ký cho thành viên Đoàn thanh tra, nhưng Trưởng đoàn thanh tra phải có trách nhiệm về việc ghi chép và ký xác nhận nội dung ghi chép đó vào sổ nhật ký Đồn thanh tra. Kết thúc việc thanh tra tại nơi được thanh tra: Chuẩn bị kết thúc việc thanh tra tại nơi được thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra tổ chức họp Đoàn thanh tra thống nhất các nội dung công việc cần thực hiện cho đến ngày kết thúc thanh tra tại nơi được thanh tra. Trưởng đồn thanh tra thơng báo bằng văn bản về thời gian kết thúc thanh tra tại nơi được thanh tra gửi cho thủ trưởng cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra biết.
Đánh giá công tác tổ chức thực hiện các nội dung thanh tra hành chính cần chỉ ra việc thực hiện các bước theo quy trình thanh tra đối với các cuộc thanh tra hành chính được thực hiện như thế nào, có đảm bảo đầy đủ khơng? có đúng quy định khơng?
* Kết thúc thanh tra hành chính
Kết thúc thanh tra là thời điểm đoàn thanh tra dừng việc thanh tra tại đơn vị được thanh tra. Đồng thời trong thời gian theo quy định, đồn thanh tra có trách nhiệm tổng hợp báo cáo kết quả thanh tra trình người ra quyết định thanh tra để kết luận. Việc tổng hợp kết quả thanh tra là rất quan trọng, ảnh hưởng trực
tiếp đến chất lượng cuộc thanh tra. Việc tổng hợp báo cáo kết quả thanh tra đòi hỏi phải đảm bảo phản ánh đầy đủ, trung thực, khách quan đúng với các nội dung thanh tra, theo đúng mục đích, yêu cầu kế hoạch thanh tra đã đặt ra. Trong giai đoạn này đoàn thanh tra và đối tượng được thanh tra có trách nhiệm làm rõ những vấn đề, nội dung mà người ra quyết định thanh tra yêu cầu. Các nội dung phải thực hiện trong giai đoạn kết thúc thanh tra gồm:
Xây dựng báo cáo kết quả thanh tra: Trưởng đồn thanh tra có trách nhiệm chủ trì xây dựng báo cáo kết quả thanh tra. Trong quá trình xây dựng báo cáo kết quả thanh tra, trường hợp cần thiết, Trưởng đoàn thanh tra tham khảo ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để đảm bảo cho việc kết luận, kiến nghị xử lý được chính xác, khách quan. Chậm nhất 15 ngày, kể từ ngày kết thúc việc thanh tra tại nơi được thanh tra, Trưởng đồn thanh tra có báo cáo kết quả thanh tra trình với người ra quyết định thanh tra kèm theo báo cáo về những ý kiến khác nhau của thành viên Đoàn thanh tra đối với báo cáo kết quả thanh tra. Xem xét báo cáo kết quả thanh tra: Người ra quyết định thanh tra trực tiếp nghiên cứu hoặc giao cho cơ quan, đơn vị chuyên môn giúp việc nghiên cứu, xem xét các nội dung trong báo cáo kết quả thanh tra. Trường hợp cần phải làm rõ hoặc cần phải bổ sung thêm nội dung trong báo cáo kết quả thanh tra, người ra quyết định thanh tra tổ chức họp Đoàn thanh tra để nghe Đoàn thanh tra báo cáo trực tiếp hoặc có ý kiến chỉ đạo bằng văn bản yêu cầu Trưởng đoàn và các thành viên trong Đoàn thanh tra báo cáo cụ thể. Xây dựng dự thảo kết luận thanh tra: Sau khi nhận được báo cáo kết quả thanh tra và báo cáo bổ sung, làm rõ (nếu có) của Đồn thanh tra, người ra quyết định thanh tra chỉ đạo Trưởng đoàn thanh tra chủ trì xây dựng dự thảo kết luận thanh tra trình người ra quyết định thanh tra. Người ra quyết định thanh tra tự nghiên cứu hoặc giao cho cơ quan, đơn vị chuyên môn nghiên cứu dự thảo kết luận thanh tra và tham mưu cho mình trong quá trình ra kết luận thanh tra. Ký ban hành và công bố kết luận thanh tra: Trưởng đoàn thanh tra hoàn chỉnh kết luận thanh tra để người ra quyết định thanh tra ký ban hành. Kết luận thanh tra được gửi cho đối tượng thanh tra và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan theo quy định. Việc công bố kết luận thanh tra do người ra quyết định thanh tra quyết định. Người ra quyết định thanh tra hoặc Trưởng đoàn thanh tra được ủy quyền đọc toàn văn kết luận thanh tra; nêu rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện kết luận thanh tra. Lập, bàn giao hồ sơ thanh tra: Trưởng đồn thanh tra có trách nhiệm tổ chức việc lập hồ sơ cuộc thanh tra và bàn giao hồ sơ thanh tra cho cơ quan trực tiếp quản lý
Trưởng đoàn thanh tra.
c. Thời hạn thanh tra hành chính
Theo quy định tại Điều 45 Luật thanh tra năm 2010, thời hạn thực hiện một cuộc thanh tra được quy định như sau: Cuộc thanh tra do Thanh tra Chính phủ tiến hành khơng q 60 ngày, trường hợp phức tạp thì có thể kéo dài, nhưng không quá 90 ngày. Đối với cuộc thanh tra đặc biệt phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều địa phương thì thời hạn thanh tra có thể kéo dài, nhưng không quá 150 ngày; Cuộc thanh tra do Thanh tra tỉnh, Thanh tra bộ tiến hành không q 45 ngày, trường hợp phức tạp thì có thể kéo dài, nhưng không quá 70 ngày; Cuộc thanh tra do Thanh tra huyện, Thanh tra sở tiến hành không quá 30 ngày; ở miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn thanh tra có thể kéo dài, nhưng khơng q 45 ngày.
Thời hạn của cuộc thanh tra được tính từ ngày công bố quyết định thanh tra đến ngày kết thúc việc thanh tra tại nơi được thanh tra. Việc kéo dài thời hạn thanh tra theo quy định trên do người ra quyết định thanh tra quyết định.
d. Công khai Kết luận thanh tra
Kết luận thanh tra hành chính là một khâu quan trọng trong hoạt động thanh tra, là cơ sở để Đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra thực hiện quyền kết luận, kiến nghị trong hoạt động thanh tra hành chính. Kết luận thanh tra được xây dựng dựa trên cơ sở báo cáo kết quả thanh tra, ý kiến giải trình của đối tượng thanh tra và ý kiến của các cơ quan, đơn vị liên quan (nếu có).
Theo quy định của pháp luật, kết luận thanh tra phải được cơng khai theo các hình thức được pháp luật quy định (trên phương tiện thông tin đại chúng; trên trang thông tin điện tử; niêm yết tại trụ sở đối tượng thanh tra). Đây là nguyên