1. Tính cấp thiết của đề tài
2.2.1 Kiểm toán hoạt động và sự phát triển trong hoạt động Kiểm toán Nhà nước
2.2.1.1 Khái niệm về kiểm toán hoạt động
Khái niệm KTHĐđã được bàn luận và định nghĩa khác nhau nhưng chưa có sự
Thứ nhất, khái niệm của SAI Hoa Kỳ: Theo CQKT Chính phủ Hoa Kỳ (GAO) (The United States Government Accountability Office) cho thấy, KTHĐ cũng đưa ra với các mục tiêu về tính kinh tế, hiệu quả của chương trình và kiểm toán giá trị đồng tiền Kiểm toán hoạt động bao gồm kiểm toán tính kinh tế, tính hiệu quả và kiểm toán chương trình (Kiểm toán Nhà nước, 2015).
Theo nghiên cứu trên, kiểm toán tính kinh tế, tính hiệu quả là việc đánh giá tính chất hoạt động trong quản lý các nguồn lực ở mức độ hiệu quảđầu vào, hiệu lực đầu ra là mục tiêu trọng tâm. Qua đó, cũng xác định nguyên nhân không đạt được mục tiêu đề
ra. Kiểm toán các chương trình, dự án hay chính sách đầu tư là đánh giá tính hiệu quả đạt được của các chương trình, hoạt động đó gắn với giá trị lợi ích được tạo ra do các cơ quan có thẩm quyền hoặc cơ quan lập pháp thực hiện.
Thứ hai, khái niệm của KTNN Canada: CQKT Canada (Office of the Auditor General of Canada) xem KTHĐ là kiểm toán giá trị tiền (Kiểm toán VFM), cụ thể: Kiểm toán hoạt động là một việc kiểm tra có hệ thống, có mục tiêu, có tổ chức và khách quan các hoạt động quản lý tài chính, ngân sách của Chính phủ(Kiểm toán Nhà nước, 2013).
Kiểm toán giá trịđồng tiền cũng như kiểm toán chương trình đều hướng tới kết quảđầu ra, gắn với mục tiêu hiệu quả trong việc chính sách của chương trình phải nhất quán với mục tiêu đề ra. Xét trong phạm vi kiểm toán khu vực công, hai định nghĩa trên đều có điểm tương đồng đưa ra quan niệm KTHĐ về giá trịđồng tiền. Trong kiểm toán khu vực tư, Hiệp hội KTV nội bộ (IIA) đưa ra định nghĩa: Kiểm toán hoạt động là một quá trình đánh giá có hệ thống về sự hữu hiệu, tính hiệu quả và tính kinh tế của các hoạt động dưới sự kiểm soát của nhà quản lý và báo cáo cho các cá nhân thích hợp về kết quả của việc đánh giá, đồng thời đưa ra những kiến nghịđể cải tiến.
Thứ ba, khái niệm của KTNN Malaysia: CQKT Malaysia quan điểm về KTHĐ là có sự tổng hòa của kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và tính phù hợp. Kiểm toán tuân thủ, kiểm toán tài chính cũng có những đặc điểm chung là kiểm tra, xác nhận, công khai thông tin; kiểm toán tính phù hợp chính là kiểm toán đểđạt được mục tiêu về hiệu năng trong quản lý các chương trình, dự án, chính sách hay hoạt động hiện hữu. CQKT này cũng chỉ ra đối với KTHĐ, việc kiểm soát hiệu quảđể hướng tới những gì chưa thực hiện, đang thực hiện hơn là cái đã thực hiện để kiểm toán. Loại hình KTHĐ cũng cho thấy vai trò phát huy cao hơn hết trong thực hiện cụ thể vào các chương trình, dự án do một CQKT có thẩm quyền kiểm tra, giám sát và kiểm soát các hoạt động quản lý.
Thứ tư, khái niệm của KTNN Việt Nam: Chuẩn mực KTNN Số 300 - Các nguyên tắc cơ bản của KTHĐ của KTNN Việt Nam, chuẩn mực cũng chỉ ra mục tiêu KTHĐ là
đánh giá được tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công. KTHĐ cũng hướng đến một chủđề, chương trình, dự án hay một chính sách cụ thểđể đảm bảo rằng có đạt được tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực. KTHĐ xác định các tiêu chí nhất
định đểđánh giá, so sánh, phân tích nguyên nhân không đạt được mục tiêu dựa trên các tiêu chí đánh giá; từđó các kiến nghị kiểm toán cũng đảm bảo cho việc thực hiện kiến nghị của KTNN có hiệu lực trong quản lý và điều hành các chương trình, dự án,...
Thứ năm, khái niệm của INTOSAI: Theo ISSAI 300 - Các nguyên tắc cơ bản của KTHĐ, ISSAI300 cũng chỉ ra việc đánh giá khách quan, độc lập, đủđộ tin cậy để đo lường hệ thống các hoạt động, hành động của Chính phủ có đảm bảo và tuân thủ
tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực cũng như việc hiệu chỉnh cho những tồn tại hiện hữu (INTOSAI, 2004).
2.2.1.2 Sự phát triển kiểm toán hoạt động
Những năm cuối Thập niên 60, Thế kỷ XX, KTHĐ ra đời và được phát triển mạnh trong lĩnh vực quản lý công tại các quốc gia tiên tiến như: Mỹ, Canada, Thụy Điển,
Đức…,KTNN sử dụng loại hình KTHĐ chủ yếu phục vụ trong quản trị công và có vai trò to lớn trong việc quản lý hiệu quả, hiệu lực vềđầu tư, chi tiêu ngân quỹ quốc gia. Thời
điểm này, loại hình KTHĐ chỉđược các SAIs phát triển và đánh giá tuân thủ kiểm toán dựa trên nền tảng Luật và đạo Luật, tuy nhiêu yêu cầu đặt ra của các Nghị sĩ Quốc hội là các CQKT tối cao và KTV phải mở rộng quy mô HĐKT. Từđó, KTHĐđược phát huy vai trò của chủ thể KTNN giúp cho Nhà nước, Quốc hội giám sát, kiểm soát các hoạt
động quản lý công (Đoàn Xuân Tiên, 2012). Đối với KTNN ở Nhật Bản, KTHĐ hình thành với 05 mục tiêu: Tính đúng đắn, tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, tính hiệu quả
và tính hiệu lực. Đối với CQKT Quốc gia Úc (ANAO), với công cuộc đổi mới trên 30 năm KTHĐ, hiện nay ANAO dành 50% nhân lực và ngân sách đầu tư thực hiện KTHĐ
(Kiểm toán Nhà nước, 2004). Cũng như KTNN Nhật Bản, ANAO cũng xác định KTHĐ
phát triển nhằm cung cấp cho Quốc hội thông tin bảo đảm liên quan đến việc quản lý của các cơ quan Chính phủ Úc, các chương trình để hỗ trợ các nhà quản lý trong khu vực công nhằm thúc đẩy các hoạt động quản lý hành chính hiệu quả hơn. Mục tiêu cụ thể
trong KTHĐ là đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực, tính tuân thủ pháp luật. ANAO xem việc lập kế hoạch chiến lược KTHĐ là quan trọng hàng đầu trong tổ chức KTHĐ.
Theo nghiên cứu của Tác giả Woodall,J. & Winstanley,D. (1998), và Hoffmann,T. (1999), xác định hành vi, đạo đức, chuẩn mực của KTV thực hiện KTHĐở các nước đang phát triển, việc tuân thủ pháp luật vẫn được coi trọng hàng đầu; theo các nghiên cứu hiện nay, chuẩn mực hoạt động và vai trò pháp chế thi hành pháp luật mà các KTV tham gia KTHĐ chưa thực sự nhận thức đúng đắn. Sự ra đời của KTHĐ với vai trò to lớn, là công cụ
để KTNN thực hiện chức năng tham mưu, tư vấn điều hành hoạt động quản lý công (tham vấn quản lý), từđó giúp cho bộ máy Nhà nước thực hiện tốt chức năng QLTC, tài sản công.
Như vậy, phát triển vai trò KTHĐ hướng tới đánh giá mục tiêu tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng trong quản lý trung hạn và dài hạn. Mục đích của KTHĐ là xác nhận, cung cấp thông tin hữu ích tới công chúng và người sử dụng thông tin. KTHĐ
cũng thể hiện được vai trò trong QLTC, tài sản công là giúp cho các nhà quản lý, các cấp có thẩm quyền hoàn thiện một thể chế hoạt động, hiệu chỉnh các chính sách quản lý cho một chương trình, dự án, cải cách tổ chức bộ máy hoạt động hay phương thức cải tiến quy trình và định hướng chiến lược (Vũ Văn Họa 2004, 2010).