1. Tính cấp thiết của đề tài
2.4.1 Các nhân tố ảnh hưởng đến sự phát triển vai trò kiểm toán
Tác giả Vũ Văn Họa (2010), nghiên cứu về “Tăng cường vai trò của kiểm toán hoạt động ở Việt Nam do Kiểm toán Nhà nước thực hiện”đã chỉ ra 6 nhóm nhân tố: (1) Môi trường pháp lý; (2) tổ chức bộ máy và sựđãi ngộ cho KTV; (3) cơ sở vật chất phục vụ cho đoàn KTHĐ; (4) nhận thức của các cấp, các ngành, của công chúng và xã hội về vai trò của KTNN; (5) cơ chế phối kết hợp giữa các cơ quan kiểm tra, thanh tra, kiểm toán; (6) hợp tác Quốc tế. Qua nghiên cứu các nhân tố trên cho thấy ở các SAIs đều có những đặc điểm chung ảnh hưởng đến sự hình thành và phát triển vai trò KTHĐ.
Kết quả nghiên cứu của Tác giả Pollite & cộng sự (1999), trong công trình
Performance Audit and Public Management in Five Countries, Oxford and York: Oxford University Press, Tác giả Đặng Anh Tuấn (2015), đã chỉ ra các nhân tố ảnh hưởng, tác động đến sự hành thành và phát triển của KTHĐ sau đây:
Hai nhóm nhân tố chính là: Khả năng của KTNN, kỹ năng của KTV trong 33 nhân tố nghiên cứu thì có 15 nhân tố tác động mạnh và được chia thành bốn nhóm nhân tố: (1) Chính trị; (2) kinh tế; (3) khả năng triển khai của KTNN; (4) kỹ năng của KTV. Hai nhóm nhân tố số 3 và số 4 là nghiên cứu chính của Tác giảđược thể hiện như sau:
Tác giả đã chỉ ra trong nhóm nhân tố có nhân tố năng lực của KTV, kỹ năng nghề nghiệp, được hình thành qua quá trình giáo dục, đào tạo, huấn luyện và hình thành nên kỹ năng, kinh nghiệm để đáp ứng yêu cầu khả năng triển khai KTHĐ. Tác giảđã đưa ra cơ sở rằng các SAIs đều biểu quyết vấn đề năng lực KTV là nhân tốảnh hưởng lớn đến việc hoàn thành các nghĩa vụ nghề nghiệp, phần lớn ở các SAIs cũng
đang hạn chế yếu tố này trong BMKT của các SAIs nhất là trong những lĩnh vực đặc thù, mới lạđể thực hiện KTHĐ.
Ngoài nhân tố con người nêu trên, Tác giả còn chỉ ra nhân tốthay đổi Luật và các quy định, Tác giảđã phân tích sự thay đổi của Luật KTNN và Luật NSNN qua các thời kỳ ảnh hưởng lớn đến TCKT, HĐKT và địa vị pháp lý của KTNN. Những năm gần đây, Quốc hội đã ban hành các Nghị quyết, quyết sách về chủ trương tiết kiệm vốn trong đầu tư công, chi tiêu công. Tuy nhiên, tính pháp chế trong thi hành pháp luật chưa thể hiện rõ ràng, chỉ mang tính khẩu hiệu, chưa có chế tài phán quyết mạnh và truy cứu trách nhiệm
đến hành vi sai phạm. Pháp luật KTNN cũng chưa có chế tài chính thức xử phạt hay truy cứu trách nhiệm việc đối tượng không tuân thủ chấp hành kiến nghị của KTNN, khách thể
kiểm toán thiếu tinh thần hợp tác công vụ,... nhất là trong KTHĐ.
Qua nghiên cứu các nhân tố trên cho thấy, hai yếu tố quyết định ảnh hưởng to lớn đối với sự hình thành, phát triển KTHĐ và trong vai trò của chủ thể thực hiện KTHĐ, đó là: Yếu tố chuẩn mực hoạt động được hình thành từ yếu tố con người “nhân”, yếu tố này quyết định đến chất lượng HĐKT và TCKT; yếu tố pháp chế thi hành pháp luật là tiêu điểm, mấu chốt hình thành một khuôn khổ, an ninh tài chính, trật tự phép tắc trong hoạt động như một thông lệ chung có tính chế tài rõ ràng tác động trực tiếp đến đối tượng thi hành pháp luật mà không có sự ngoại lệ cho bất kỳ một trường hợp nào đối với chủ thể KTNN lẫn khách thể kiểm toán.
Qua nghiên cứu các nhóm nhân tố kể trên đã được các Tác giả kiểm định và phát triển, là nền tảng lý thuyết và tiền đề vận dụng vào thực tiễn các quốc gia đang phát triển. Qua đó, Tác giả luận án phát triển thêm hai nhân tố phụ và chỉ rõ mối quan hệ giữa các nhân tố trong việc vận dụng vào KTHĐ trong tổ chức kiểm toán của KTNN sau đây:
2.4.1.1 Pháp chế thi hành pháp luật
Tính pháp chế trong thi hành pháp luật thể hiện vai trò như một quyền năng của hệ thống pháp luật và việc vận dụng mang tính pháp lệnh trong tổ chức KTHĐ (tiền, hiện và hậu kiểm). Vai trò của KTNN trong tổ chức KTHĐ qua các phương thức thực hiện tiền kiểm, hiện kiểm thì vai trò pháp chế thể hiện rõ nét và có sựảnh hưởng sâu sắc qua việc: Quy định các thể chế, chính sách mà không cho phép việc thoát ly ra ngoài vòng pháp luật khi một đối tượng có biểu hiện che dấu, biển thủ tài chính, tài sản công hay lợi ích nhóm gây thiệt hại cho quỹ công quốc gia; xây dựng và tăng cường vai trò pháp chế trong việc rời bỏ quyền lực khi một chủ thể KTNN thực hiện KTHĐ hay một
đối tượng QLTC, tài sản công vi phạm các thông lệ, quy trình và chuẩn mực hoạt động gây hậu quả nghiêm trọng và phải tương ứng với mức độ bồi thường thiệt hại theo quy
định của các SAIs và đạo Luật, thậm chí đẩy mạnh biện pháp truy cứu trách nhiệm hơn là biện pháp giáo dục thông thường (Đặng Văn Hải, 2014).
Theo nghiên cứu của Tác giả Kjell Storlokken (2007), nhân tố pháp chế pháp quyền được hình thành ở mọi lĩnh vực, mọi hoàn cảnh khác nhau trong Luật, đạo Luật, thể chế chính trị, đường lối của Đảng, CSPL của Nhà nước. Pháp chế thể hiện như một quyền năng hay nguyên tắc mang tính pháp lệnh cao hơn là tự nguyện trong tổ chức KTHĐ của KTNN. Tính pháp chế thường được gắn chặt với các quy chuẩn, quy định của luật pháp và được xem như một công chứng cho các đối tượng được điều chỉnh của luật pháp luôn đi đúng định hướng trong sự vận động và điều chỉnh của các mối quan hệ kinh tế, xã hội thể hiện qua báo cáo KTHĐ. Trong vai trò của KTNN, tính pháp chế thể hiện nguyên tắc độc lập, khách quan khi tác động đến một đối tượng mà INTOSAI đã chỉ rõ.
Nhân tố pháp chế hình thành trong KTHĐ và quyền năng pháp luật trong HĐKT cần được phát huy mạnh hơn ở mọi hoàn cảnh khác nhau so với Chuẩn mực kiểm toán. Tính pháp chế được xem là uy lực của luật pháp, của quy trình hay chuẩn mực KTHĐ và những thông lệ cho đến thể chế hoạt động. Nâng cao vai trò KTNN khi thực hiện KTHĐ cùng với việc tăng cường vai trò pháp chế ở chỗ: Nâng cao tính thưởng phạt nghiêm minh trong thực thi pháp luật kiểm toán; nâng cao tính dân chủ
cho các đối tượng được điều chỉnh thực thi pháp luật kiểm toán để tăng cường vai trò, trách nhiệm và nhận thức trong thi hành Luật; đẩy mạnh truyền thông, đa dạng hóa thông tin minh bạch trong báo cáo KTHĐ qua cổng thông tin đại chúng hay sách, báo
điện tử; vai trò của chủ thể thực hiện KTHĐ luôn gắn với vai trò pháp chế trong hệ
2.4.1.2 Chuẩn mực hoạt động
Hướng nghiên cứu của Tác giả Woodall,J. & Winstanley,D. (1998), về các hành vi, đạo đức và chuẩn mực, phẩm chất cũng như thái độđúng đắn của KTV, Tác giả làm toát lên vai trò chuẩn mực của chủ thể KTNN. Chuẩn mực hoạt động khác với chuẩn mực trong kế toán, kiểm toán và thể hiện một ý nghĩa như là hành động ý thức để hiệu lực hóa các chuẩn mực mang tính tự giác hơn là bắt buộc. Trên thực tế, chuẩn mực hoạt động
được hình thành trong tổ chức KTHĐ và được hiểu như một thông lệ chung, quy chuẩn của những điều lệ, quy định mang tính ý thức chấp hành gắn liền với nghĩa vụ và đạo đức nghề nghiệp hơn là tính pháp lệnh. Tiêu chí chuẩn mực được hình thành có ý nghĩa giúp hiệu lực hóa toàn bộ các quy tắc, chế tài trong các khâu của quá trình hoạt động và còn có tác dụng hỗ trợđánh giá tính hiệu năng trong phân cấp QLTC, tài sản công.
Nhân tố chuẩn mực hoạt động được vận dụng ảnh hưởng trong các phương thức kiểm toán là yêu cầu tất yếu mà chủ thể KTNN hết sức quan tâm khi thực hiện. Khi thực hiện phương thức tiền kiểm, hiện kiểm yêu cầu các KTV tuân thủ chấp hành các quy định, điều lệ hoạt động và thông lệ chung của cuộc KTHĐ. Nâng cao chuẩn mực
đạo đức và tư duy nghề nghiệp góp phần phát huy chuẩn mực hoạt động qua: Nêu cao tinh thần sáng kiến, cải tiến trong kiểm toán; luôn ý thức trách nhiệm công vụ, nghề
nghiệp; giữ vững lập trường, tư tưởng và bản lĩnh chính trị, đạo đức nghề nghiệp; đề
cao cảnh giác với những hậu quảđáng tiếc và việc nhận thức rằng có nguy cơ tồn vong sự nghiệp hay uy tín của KTV và những thiệt hại đáng tiếc gây ra cho cộng đồng và xã hội. Hình thành nên chuẩn mực của KTV thực hiện KTHĐ góp phần không nhỏ trong tiến trình phát triển kinh tế xã hội, không những giúp cho Nhà nước phòng chống tiêu cực, thất thoát nguồn lực công mà còn được trọng thị như là đại biểu của dân, là người tài trí đại diện Nhân dân quản lý thuế quan, giúp dân xây dựng đất nước, mang lại lợi ích cho cộng đồng xã hội (Nguyễn Đình Hựu, 2012).
Hình thành chuẩn mực hoạt động đểđánh giá hiệu lực, hiệu năng trong KTHĐ cần phải dựa trên các nguyên tắc đã được xác định. Việc vận dụng tiêu chí chuẩn mực hoạt
động hỗ trợđánh giá tính hiệu lực, hiệu năng trong KTHĐ cần phải hiệu lực hóa các mối quan hệ nhân quả có tình tiết phức tạp, mâu thuẫn nội tại mà ởđó nhà cầm quyền ban hành chếđộ, CSPL không phù hợp. Giải quyết được mối quan hệđó sẽđạt được tính hiệu năng trong dài hạn. Những định hướng chiến lược và hoạch định chính sách có tính khả
thi và ý nghĩa thiết thực phải thể hiện trong đó tính hiệu năng quản lý, tính chuẩn mực thi hành là yếu tố cấu thành điều kiện pháp lý và ý thức của chủ thể QLTC, tài sản công.
Nghiên cứu của Tác giả Peter Carey and Roger Simnett (2006) chỉ rõ các yếu tố năng lực của KTV thực hiện KTHĐ gắn liền với chuẩn mực, đạo đức nghề
nghiệp là yếu tố dẫn đến KTV thôi nắm giữ trọng trách hay phải thuê chuyên gia. Hình thành tiêu chí chuẩn mực trong vai trò của chủ thể KTNN khi thực hiện KTHĐ phải có một quá trình nhất định, chuẩn mực hoạt động phụ thuộc vào nhiều yếu tố, không chỉ yếu tố con người mà phụ thuộc vào các yếu tố môi trường như:
Đảm bảo cơ sở vật chất và điều kiện thiết yếu cho HĐKT; chính sách tiền lương như ở SAI Nhật Bản là nâng mức thu nhập của KTV cao nhất trong bộ máy Nhà nước; phát triển tri thức toàn diện, đa lĩnh vực cho KTV thực hiện KTHĐ theo hướng phát triển của các nước tiên tiến trên thế giới; phát triển môi trường pháp luật trong kiểm toán và trong CCHC công đồng bộ, minh bạch và đổi mới; ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại, chuyên nghiệp trong CCHC và trong HĐKT,…
Nhìn nhận một cách khác, tính chuẩn mực trong thực hiện KTHĐ cũng luôn
được xem như là ý thức, đạo đức nghề nghiệp, một tư duy, ý chí hay uy tín nghề
nghiệp. Chuẩn mực hoạt động cũng nói lên việc phân chia ranh giới mà ở đó kết quả
của chuẩn mực hoạt động thể hiện rõ nét qua quá trình KTHĐ cũng được phân chia theo lĩnh vực, tính chất và nội dung hoạt động. Tiêu chí của chuẩn mực hoạt động tồn tại ở mọi hoàn cảnh khác nhau và được áp dụng trong tất cả các khâu, các bộ phận của quá trình hoạt động, quá trình điều hành và QLTC, tài sản công.
2.4.1.3 Tăng cường pháp chế, nâng cao chuẩn mực thực hiện KTHĐ của KTNN
Tăng cường vai trò pháp chế và nâng cao chuẩn mực thi hành pháp luật cần có sựđổi mới đồng bộ về cơ chế và CSPL. Điều đó thể hiện qua khả năng thích ứng của chủ thể KTNN và khách thể kiểm toán, kết quảđạt được thể hiện qua:
Nhân tố pháp chế và chuẩn mực hoạt động trước đây chưa được đề cập và phát triển trong tổ chức KTHĐ và trong vai trò của KTNN. Trong tổ chức KTHĐ cũng như trong tổ
chức điều hành và QLNN, sự hiểu biết và nhận thức đúng đắn pháp luật là một nghĩa vụ bắt buộc mà ởđó hiệu quả của pháp luật là sự hình thành và tăng cường pháp chế như một quyền lực của pháp luật trong từng bối cảnh, mọi thời điểm khác nhau. Quan trọng hơn hết là hình thành một tư duy, ý thức và chuẩn mực thi hành pháp luật một cách nghiêm minh nâng cao vai trò của các chủ thể trong quản lý, điều hành kinh tế. Đất nước ngày càng phát triển giàu mạnh thì ý thức cũng dần được nâng cao, là điều kiện thuận lợi để hình thành nên chuẩn mực hoạt động và tăng cường pháp chế trong thi hành pháp luật, góp phần nâng cao vai trò, hiệu quả, hiệu lực của KTNN (Nguyễn Đình Hựu, 2012).
Nhìn chung, chuẩn mực hoạt động có mối quan hệ sâu sắc với tính pháp chế
trong Luật. Một chủ thể hay khách thể quản lý khi vận dụng hoàn hảo tính pháp chế và chuẩn mực hoạt động sẽ mang lại kết quả hoạt động hữu ích thì tổ chức đó thực sự
vững mạnh. Khi chuẩn mực hoạt động và tính pháp chế không có quan hệ tương quan thì hoạt động của một bộ máy quản lý có quy mô, mạnh mẽ đến đâu cũng không thể
hình thành một tổ chức hay một thực thể hoàn hảo, phát triển bền vững để thực hiện trọng trách, vai trò trong QLTC, tài sản quốc gia nhất là trong thực hiện vai trò KTNN.