1. Tính cấp thiết của đề tài
2.3.1 Sự hình thành và phát triển Kiểm toán Nhà nước
"Audit" từ dịch nghĩa kiểm toán, có nguồn gốc tiếng Latinh, thời La Mã trước Công nguyên, vào Thế kỷ thứ III. Thời Đế chế nước Đức, phòng Thẩm kế tối cao hay
được gọi là Thẩm kế viện ra đời năm 1914; tại nước Pháp được gọi là Tòa Thẩm kế -
Cour des comptes ra đời năm 1807. KTNN được ra đời gắn với HĐKT tại thời điểm này giúp cho Nhà nước kiểm tra hoạt động tài chính quốc gia nhằm công bố thông tin tài chính cho người sử dụng (Jean Rattegeau và Fermand Dubois, 1984).
Vào những năm đầu Thế kỷ thứ XX, từ sau cuộc cách mạng cải cách nền kinh tế, công nghiệp hóa thì HĐKT mới có vai trò thực sự làm minh bạch hóa nền tài chính công. KTNN có nhiều tên gọi khác nhau tùy thuộc vào mỗi Quốc gia như: “Toà Thẩm kế Cộng hoà Pháp, Cơ quan Tổng Kế toán Hoa Kỳ, Cục Kiểm toán Liên bang Nga, Uỷ ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc, Uỷ ban Kiểm toán và Kiểm soát Ấn Độ; Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản, v.v… các Quốc gia này gia nhập thành một Tổ chức Quốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối cao trong khu vực (SAI- International Organization of Supreme Audit Institutions-INTOSAI)”.
Như vậy tính đến thời điểm hiện tại, KTNN trên thế giới đã hình thành và phát triển hơn 200 năm, lịch sử phát triển KTNN đều gắn với sự hình thành và phát triển của nền tài chính công. Nhà nước có vai trò đại diện trực tiếp trong quản lý, chi tiêu ngân khố quốc gia, hoạch định chính sách, xác lập kỷ cương, kỷ luật tài chính,… KTNN ra đời và có vai trò giúp Nhà nước quản lý, kiểm soát hoạt động chi tiêu ngân quỹ, phát hiện và chặn đứng tham nhũng, tiêu cực, qua đó KTNN cũng giúp cho Nhà nước thực hiện CCHC công và QLTC, quỹ công quốc gia (Kjell Storlokken, 2007). KTNN đã được hình thành và phát triển trong hoạt động kiểm toán thì chức năng, vị trí pháp lý của KTNN thể hiện được vai trò cơ bản sau đây:
Thứ nhất, chức năng của Kiểm toán Nhà nước trong QLTC, tài sản công qua thực hiện kiểm toán hoạt động
INTOSAI đã đưa ra khái niệm “Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định lượng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về
mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được xây dựng'' theo Luật KTNN thì các chức năng cơ bản của KTNN được chỉ rõ (INTOSAI, 2007):
Một là, bày tỏ ý kiến: Chức năng này rất có ý nghĩa trong mọi giao dịch, mọi hoạt động QLTC, tài sản công. Với các loại hình hoạt động ngày càng đa dạng và phong phú, bày tỏ ý kiến thể hiện trong báo cáo KTHĐ là đưa ra những quan điểm hợp lý, thích ứng trong mọi hoàn cảnh mà ởđó đã được sàng lọc các rủi ro hay tách biệt những mâu thuẫn nội tại giúp cho việc hoàn chỉnh, hiệu chỉnh những thông tin không hợp lý đang tồn tại trên báo cáo KTHĐ. KTNN với chức năng bày tỏ ý kiến phải dựa trên cơ sở của luật pháp, đường lối, chính sách và thông lệ thực hiện giúp cho việc QLTC, tài sản công hiệu quả, hiệu lực.
Hai là, đánh giá và xác minh: Một bản báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán phản ánh nhiều thông tin đa chiều, số liệu và mọi biến động về tình hình QLTC, tài sản công và hoạt động của một đối tượng riêng biệt cho thấy sự hữu ích khi được người sử dụng thông tin quan tâm nhiều hơn trong quan hệ hợp tác. Các thông tin khi cần thiết phải được đánh giá và xác minh một cách hợp pháp, trung thực và do một cơ quan có thẩm quyền độc lập
đại diện pháp luật thực hiện thì thông tin ấy rất hữu ích và đáng tin cậy. CMKT quốc tế
INTOSAI đã chỉ ra rằng, chức năng xác minh còn có ý nghĩa xa hơn "Xác nhận hoặc chứng thực" đối với báo cáo kiểm toán. Đối với việc xác minh một kết quả KTHĐ về
thông tin tài chính, tài sản công cũng có ý nghĩa ở một phạm vi nào đó, trước và trong hoạt động khi sai phạm được phát hiện ở mức độ nghiêm trọng và được đề nghị cấp có thẩm quyền xác minh vấn đềđược đưa ra tại báo cáo KTHĐ.
Ba là,chức năng trọng tài: Ngoài các chức năng trên, KTNN còn có các chức năng phù hợp với thông lệ quốc tế như ở các nước Pháp, Hy Lạp, Tây Ban Nha… KTNN được gọi là Toà Thẩm kế. Tùy thuộc vào những đặc điểm chính trị của từng nước mà chức năng này thể hiện như một quan tòa hay một cơ quan điều tra, chống tham nhũng, tội phạm về kinh tế,... tương tự như tại nước Mỹ.
INTOSAI cũng chỉ ra rằng, các SAIs cần tiến hành KTHĐ đối với việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công với những vấn đề liên quan đến khả năng cung cấp thông tin, kiến thức, sáng tạo, có nhiều lĩnh vực nhạy cảm và nhiều rủi ro. Thực hiện KTHĐ đối với việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công giúp cho các nhà hoạch
định chiến lược, chính sách, điều hành quỹ công từ các cấp quản lý báo cáo Chính phủ
và Quốc hội kiểm tra, kiểm soát hoạt động và ban hành quyết sách, đặc biệt đối với các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển. Ngoài ra, qua báo cáo KTHĐ, KTNN còn có thẩm quyền trong việc tham vấn, kiến nghị với nhà hoạch định chính sách, các cơ quan quản lý sửa đổi chính sách, xây dựng kế hoạch chiến lược phát triển kinh tế, xã hội phù hợp hơn với tình hình thực tiễn (INTOSAI, 2007).
Bốn là,kiến nghị và công khai kết quả KTHĐ về quản lý và sử dụng tài chính công: Cũng như trong tổ chức kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, đánh giá kiến nghị qua KTHĐ là thông qua các hoạt động được kiểm toán, các vấn đềđược nêu lên làm rõ mối quan hệ và nguyên nhân của những hệ lụy dẫn đến sai phạm nghiêm trọng. Khi đánh giá có đầy đủ cơ sở pháp lý và sự kết thúc có chứng kiến, trách nhiệm đối với báo cáo KTHĐ nhằm đưa ra kiến nghị hợp lý giúp cho các cấp QLTC công hay nhà cầm quyền sử dụng thông tin hữu ích, xây dựng chiến lược và hoạch định chính sách trong tương lai.
Theo “Performance Audits Manual of the European Court of Auditors” năm 2014, với vị thế và chức năng vốn có của KTNN, cơ quan công quyền có vị trí trong việc tham gia các cuộc họp, hội nghị của Quốc hội, đề xuất, thảo luận quyết sách, các quy định về điều hành NSNN, tài chính, tài sản công góp phần ban hành các văn bản pháp luật, nghị quyết, nghịđịnh và các văn bản hành chính khác tại các bang, liên bang và các cấp QLNS, tài chính, tài sản quốc gia. Cũng như các nước phát triển: Mỹ, Áo, Pháp, Trung Quốc, Malaysia, Đức,... kiến nghị KTHĐ giúp cho việc điều chỉnh các mối quan hệ giữa chính sách QLTC công và chính sách tiền tệ. Các kiến nghị KTHĐ làm rõ trách nhiệm, vai trò của người đứng đầu tổ chức, người cung cấp thông tin, các đối tượng được điều chỉnh trong các mối quan hệ
Theo thông lệ quốc tế và chỉ dẫn của ASOSAI 14 và INTOSAI, các CQKT bắt buộc phải trình báo cáo KTHĐ về tình hình hoạt động, chi tiêu quỹ công quốc gia với trách nhiệm làm công khai, minh bạch và đáng tin cậy cho đối tượng sử
dụng thông tin và báo cáo các SAIs thành viên. Việc báo cáo công khai kết quả
KTHĐ sau một chu trình tổ chức rất có ý nghĩa giúp cho các nhà đầu tư quan tâm, cũng như sự quan tâm để ra quyết định đầu tư của các Tổ chức Quốc tế IMF. Các CQKT tối cao khẳng định sự công khai kết quả KTHĐ là hữu ích và đáng tin cậy, giúp cho người sử dụng thông tin, công chúng và kể cả các tổ chức phi Chính phủ
cũng đánh giá được thông tin, tình hình hoạt động của một chủ thể gắn với nhiệm kỳ
nắm giữ quyền lực công.
Thứ hai, vị trí pháp lý của Kiểm toán Nhà nước
Theo các SAIs (CQKT tối cao), KTNN đóng vị thế cao nhất trong các cơ quan công quyền của Nhà nước gắn với hoạt động kiểm tra, giám sát chi tiêu và QLTC công. Tùy thuộc vào đặc điểm chính trị của mỗi nước, phân cấp QLNN mà KTNN trực thuộc Quốc hội (Cơ quan lập pháp) hay Chính phủ (Cơ quan hành pháp) hoặc có thể hoạt động
độc lập. KTNN hoạt động phục vụ về lập pháp và hành pháp với tích chất đa dạng đó cũng ảnh hưởng và phụ thuộc vào đặc điểm tổ chức của BMKT tại một số nước trên thế
giới. Vị trí pháp lý của KTNN luôn gắn liền với các ràng buộc của luật pháp, thể chế
chính trị, tổ chức hoạt động. Vị trí pháp lý phải thể hiện được quyền năng, có tính pháp chế khi ban hành bộ luật KTNN và hệ thống văn bản dưới luật, thông lệ hoạt động. Trong tổ chức thực hiện KTHĐ, vị trí pháp lý của KTNN thể hiện được vai trò quan trọng như một đại biểu, một tổ chức công quyền độc lập và được giao nhiệm vụ kiểm soát tổng thể các hoạt động và báo cáo kết quả hoạt động. Vị trí pháp lý của KTNN là cơ
sở quan trọng để phát huy được vai trò của KTNN trong QLTC, tài sản công qua KTHĐ
(Vương Đình Huệ, 2012).
Cuộc họp diễn ra hồi tháng 10/1977 tại Lima - Thủđô Peru, Đại hội lần thứ IX- INTOSAI chỉ ra việc các CQKT tối cao cần thiết lập bộ máy tổ chức hoạt động theo các đạo Luật và Hiến pháp rõ ràng, Đại hội chỉ ra: “sự thiết lập các Cơ quan Kiểm toán tối cao và tính độc lập của nó phải được đảm bảo trong Hiếp pháp và các đạo Luật khác". Với nguyên tắc bất biến này thì trong QLTC công, KTNN phải xác định được vị trí quan trọng, có thể ở một vị thế cao nhất, độc lập với các cơ quan quyền lực của Nhà nước, hoạt động chỉ tuân theo pháp luật. Theo đó, KTNN là một cơ quan công quyền độc lập và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình đối với hoạt động QLTC công tại các cấp QLNN (INTOSAI, 2007).
Ở một số SAIs Tổng KTNN là người đứng đầu, được Quốc hội bầu, bổ nhiệm, bãi nhiệm và miễn nhiệm. KTNN hoạt động độc lập, là một trong các cơ quan công quyền cao nhất thuộc Quốc hội thành lập. Hoạt động của KTNN thuộc các SAIs thường độc lập, chỉ tuân theo đạo luật bang, liên bang, Hiến pháp và pháp luật; kết quả
kiểm toán báo cáo Nghị viện, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và cung cấp cho người sử dụng thông tin, công khai kết quả trước công chúng. Kết quả KTHĐ được các SAIs quan tâm nhiều hơn và yêu cầu KTNN phải thể hiện được vai trò, vị trí và hiệu quả, hiệu lực của mình trong báo cáo KTHĐ; báo cáo KTHĐ xác nhận thông tin, giá trị kiểm toán có hữu ích, đáng tin cậy và được công chúng sử dụng hay không.
2.3.2 Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công qua kiểm toán hoạt động