1. Tính cấp thiết của đề tài
2.4.2 Khung phân tích nhân tố và phát triển trong mô hình nghiên cứu
Các nhân tố quyết định đến sự hình thành và phát triển của KTHĐ có quan hệảnh hưởng đến vai trò KTNN; các SAIs rất khó định lượng được mức độảnh hưởng và phạm vi ảnh hưởng như thế nào đến vai trò chung. Các SAIs chỉ tập trung vào việc hiệu quả, hiệu lực của KTHĐ cùng với thực hiện vai trò của KTNN tùy thuộc vào đặc điểm kinh tế
chính trịở từng quốc gia của SAI mình và trong khu vực. Qua đó, khung phân tích các nhân tố cấu thành vai trò KTNN và KTHĐđược xây dựng:
2.4.2.1 Khung phân tích các nhân tố trong thực hiện KTHĐ của KTNN
Trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết từ các trường phái và áp dụng trong các mô hình phân tích, các công trình nghiên cứu hiện nay của Tác giả Warning & Morgan (2007); Albert & cộng sự (2009); Lonsdale & công sự (2011); Put & Turksema (2011); Hui Fan (2012); Ferdous (2012), đã chỉ ra nhiều nhóm nhân tố ảnh hưởng
đến quá trình phát triển của KTHĐ. Theo đó, Tác giả luận án phát triển thêm hai nhân tố phụ: (1) Nhân tố chuẩn mực hoạt động; (2) nhân tố pháp chế thi hành pháp luật. Đây là nhân tố độc lập hay được xem là nhân tố phụ được phát triển từ các nhóm nhân tố như môi trường pháp lý, khả năng của KTV, thái độ hợp tác,… mà Tác giả Đặng Anh Tuấn năm 2015, đã xác định. Do đó, Tác giả luận án đưa ra khung phân tích các nhân tố sau:
Thứ nhất, chuẩn mực hoạt động trong kiểm toán: Trong KTHĐ, nhân tố
chuẩn mực hoạt động được hình thành bởi các nguyên tắc nhất định và ứng dụng trong mô hình Logic cụ thể như sau: Tại khâu đầu vào, chuẩn mực hoạt động rất quan trọng và gắn liền với chủ thể quản lý hay cả trong việc phân cấp, ủy nhiệm cho thuộc cấp để đảm bảo sự tin tưởng rằng các yếu tố đầu vào luôn được kiểm soát, giám sát chặt chẽ; không tạo cơ hội bòn rút nguồn lực đầu vào, tránh thất thoát ở mức độ hợp lý. Hành vi lúc này là yếu tố quyết định đối với người được thừa nhiệm, hành vi đúng đắn trong quản lý, giám sát hoạt động và kể cả đối với chủ thể thực hiện KTHĐ mà các KTV kiểm toán hoạt động thực hiện trong phương thức tiền kiểm, hiện kiểm cũng đều thể hiện chuẩn mực hoạt động như là một hành vi có ý thức hơn là biện pháp chế tài.
[I1] Có 9/9 Cán bộ QLNN (với 14/18 ý kiến, đạt 78%) và 9/10 Kiểm toán viên (với 14/18 ý kiến, đạt 78%) đồng ý cao ở mức 4, 5 với việc KTNN tăng cường lựa chọn chủ đề, đối tượng kiểm toán góp phần tăng cường năng lực quản lý ngân sách, tài chính, tài sản công tại các đơn vị vì vai trò KTNN giúp cho các cấp QLNN giải quyết được những mâu thuẫn của quy định pháp luật hiện hành, bất đồng chính sách của nhà đầu tư và dân chúng về những lĩnh vực luôn gây bức xúc trong công chúng như: Đất đai, tài nguyên, biến đổi khí hậu, môi trường,...
[I2] Có 9/9 Cán bộ QLNN (với 26/27 ý kiến, đạt 96%) và 9/10 Kiểm toán viên (với 20/27 ý kiến, đạt 74%) đồng ý cao ở mức 4, 5 với việc KTNN tăng cường Vai trò KTNN giúp các cấp quản lý Nhà nước kiểm soát được rủi ro, chấn chỉnh sai phạm kịp thời trong hoạt động quản lý vì KTNN giúp cho các cấp QLNN chỉ ra kịp thời sai phạm trước, trong giai đoạn thi công, đầu tư khai thác và sinh lợi; đồng thời chủ thể
KTNN đưa ra kiến nghị, tư vấn, tham vấn kịp thời để hoàn thiện chính sách quản lý, kiểm soát hoạt động và hiệu chỉnh đồng bộ hệ thống kiểm soát nội bộ.
[I3] Có 9/9 Cán bộ QLNN (với 25/27 ý kiến, đạt 93%) và 9/10 Kiểm toán viên (với 22/27 ý kiến, đạt 81%) đồng ý cao ở mức 4, 5 với việc KTNN tăng cường Vai trò KTNN giúp các cấp quản lý Nhà nước hoàn thiện hệ thống quản lý ngân sách, tài chính, tài sản công vì KTNN giúp cho Quốc hội, Chính phủ và HĐND giám sát, kiểm soát tổng thể việc xây dựng dự toán, chấp hành ngân sách và tham vấn để hoàn thiện hệ thống pháp luật Nhà nước, pháp luật hiện hành.
[I4] Có 9/9 Cán bộ QLNN (với 27/27 ý kiến, đạt 100%) và 9/10 Kiểm toán viên (với 25/27 ý kiến, đạt 93%) đồng ý cao ở mức 4, 5 với việc KTNN Tăng cường nhận thức về vai trò KTNN trong mối quan hệ hợp tác công vụ vì KTNN luôn là cơ quan công quyền cao nhất của Quốc hội thực hiện vai trò thiết chế kiểm soát, giám sát việc quản lý và sử dụng nguồn lực công góp phần phòng chống tham nhũng, thất thoát quỹ công quốc gia.
Tác giả luận án tổng hợp tiếp kết quả khảo sát, điều tra đối tượng 2 (Object 2 Questionlưới câu hỏi Phụ lục 03) với hai mức độđồng tình, không đồng tình.
Bảng 3.2: Tổng hợp kết quả khảo sát, điều tra đối tượng 2 Nội dung Kết quả điều tra Mức độ đồng ý Mức độ không đồng ý Số lượng Tỷ lệ (%) Số lượng Tỷ lệ (%) Cộng 360 288 80 72 20 [F1] Tầm quan trọng về vai trò của kiểm toán hoạt động (10*05 Question) 50 44 88 6 12 [F2] Về sự cần thiết lựa chọn đối tượng, xây
dựng kế hoạch, chiến lược kiểm toán hoạt
động (10*05 Question)
50 37 74 13 26
[F3] Về thực hiện kiểm toán trước giai đoạn tổ chức thi công, đầu tư và phát triển của chương trình, dự án (Tiền kiểm đầu vào) (10*06 Question)
60 41 68 19 32
[F4] Thực hiện kiểm toán trong giai đoạn
đầu tư phát triển, xây dựng và thi công (Hiện kiểm đầu vào - đầu ra)
(10*06 Question)
60 54 90 6 10
[F5] Về tổ chức kiểm toán sau giai đoạn hoàn thành của dự án, chương trình, chính sách đầu tư phát triển (Hậu kiểm kết quảđầu ra) - (10*02 Question)
20 13 65 7 35
[F6] Về đánh giá quan điểm tổ chức kiểm toán hoạt động theo xu hướng mới
(10*04 Question)
40 25 63 15 37
[F7] Về nâng cao vai trò tổ chức kiểm toán trước, trong và sau hoạt động của dự án, chương trình (10*03 Question)
30 27 90 3 10
[F8] Đánh giá việc vận dụng vai trò trong
kiểm toán hoạt động (10*02 Question) 20 18 90 2 10 [F9] Về tổ chức các mối quan hệ với khách
thể kiểm toán (10*03 Question) 30 29 97 1 3
[F1] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 44/50 ý kiến, đạt 88%) đồng ý với
Tầm quan trọng vai trò của KTHĐ là phải đánh giá được mục tiêu kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong mối quan hệ 3Es qua các tiêu chí đầu vào, đầu ra và kết quả; 12% ý kiến không đồng ý do chưa hiểu hết vai trò của KTHĐ.
[F2] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 37/50 ý kiến, đạt 74%) đồng ý với việc KTNN thực sự ưu tiên Về sự cần thiết lựa chọn đối tượng, xây dựng kế hoạch, chiến lược kiểm toán hoạt động vì đối tượng là những chương trình, dự án, chính sách
đầu tư phát triển, an sinh xã hội có nhiều lĩnh vực rủi ro và gây bức xúc trong dư luận cần đưa vào kế hoạch chiến lược kiểm toán hoạt động là phân kỳ, kiểm toán liên tục (lập kỳ); 26% ý kiến không đồng ý do chưa nhận thức được nội dung, đối tượng của KTHĐ là rất cần thiết để tổ chức kiểm toán.
[F3] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 41/60 ý kiến, đạt 68%) đồng ý với KTNN Về thực hiện kiểm toán trước giai đoạn tổ chức thi công, đầu tư và phát triển của chương trình, dự án (Tiền kiểm đầu vào) là việc tổ chức tiền kiểm, kiểm toán liên tục rất quan trọng nhằm kiểm soát quản lý liên tục các yếu tố đầu vào của chu trình hoạt động; có 32% ý kiến không đồng ý vì cho rằng KTNN tổ chức tiền kiểm toán kết quả chưa rõ ràng, chưa phát hành được báo cáo kiểm toán liên tục.
[F4] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 54/60 ý kiến, đạt 90%) đồng ý với việc KTNN Thực hiện kiểm toán trong giai đoạn đầu tư phát triển, xây dựng và thi công (Hiện kiểm đầu vào - đầu ra) là việc tổ chức hiện kiểm, kiểm toán liên tục, rất quan trọng nhằm kiểm soát quản lý liên tục các yếu tố đầu vào - đầu ra của chu trình hoạt động; có 10% ý kiến không đồng ý vì cho rằng tại các báo cáo kiểm toán chưa thể
hiện rõ việc đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực của khâu đầu vào, đầu ra.
[F5] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 13/20 ý kiến, đạt 65%) đồng ý với KTNN Về tổ chức kiểm toán sau giai đoạn hoàn thành của dự án, chương trình, chính sách đầu tư phát triển (Hậu kiểm kết quả đầu ra) là việc tổ chức hậu kiểm ít quan trọng trong việc kiểm soát quản lý liên tục các yếu tố đầu vào - đầu ra của chu trình hoạt động mà có ý nghĩa đối với kết quả của đầu ra hay điều chỉnh báo cáo quyết toán và kiến nghị xử lý tài chính; có 35% ý kiến không đồng ý vì cho rằng bước hậu kiểm cũng rất quan trọng với kết quả kiến nghị hoàn thiện báo cáo tài chính và chính sách chếđộ là rất cần thiết với tình hình thực tiễn ở Việt Nam hiện nay.
[F6] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 25/40 ý kiến, đạt 63%) đồng ý với KTNN
Vềđánh giá quan điểm tổ chức kiểm toán hoạt động theo xu hướng mới là việc phải làm thay đổi tư duy, quan điểm của trước đây mà KTV không muốn chuyển đổi phương pháp hậu kiểm sang phương pháp tiền kiểm và hiện kiểm vì lý do: Thói quen và phương pháp dễ
thực hiện; trách nhiệm không cao, lợi ích lớn; thời gian ngắn, nhân sự ít; kết quả hậu kiểm thiên về kết quả xử lý tài chính nên gắn liền với uy lực của KTV; dễđưa ra kiến nghị kiểm toán, đơn vịđược kiểm toán dễ thực hiện.... (Câu hỏi mở); có 37% ý kiến không đồng ý vì cho rằng việc thay đổi quan điểm tổ chức KTHĐ theo xu hướng mới là khó thực hiện vì phương pháp kiểm toán truyền thống đã theo lối mòn dễ thực hiện đối với KTV.
[F7] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 27/30 ý kiến, đạt 90%) đồng ý với KTNN Về nâng cao vai trò tổ chức kiểm toán trước, trong và sau hoạt động của dự án, chương trình là việc tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm giúp nâng cao vai trò KTNN trong kiểm soát, giám sát hoạt động của quá trình đầu tư, xây dựng dự án, chương trình nhằm kịp thời đưa ra kiến nghị tham vấn hiệu chỉnh trong quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công; có 10% ý kiến không đồng ý vì họ cho rằng vai trò của KTNN hiện nay chưa thể thực hiện ngay ở giai đoạn tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm.
[F8] Có10/10 Kiểm toán viên chính (với 18/20 ý kiến, đạt 90%) đồng ý với KTNN
Đánh giá việc vận dụng vai trò trong kiểm toán hoạt động rất thiết thực đối với việc tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm giúp đánh giá mục tiêu kinh tế, hiệu quả, hiệu lực được cụ thể hoá trong báo cáo KTHĐ nhằm tham vấn quản lý từ kết quảđánh giá mục tiêu KTHĐ vì lý do: Trước đây, mục tiêu trong báo cáo kiểm toán không có vai trò nhiều cho việc kiến nghị
kiểm toán; các KTV trước đây chưa đánh giá được mục tiêu KTHĐ như mong muốn vì chỉ
quan tâm đến kết quả hậu kiểm theo báo cáo quyết toán hoàn thành và bỏ sót các sai phạm, rủi ro trong quá trình hình thành của dự án, chương trình (Câu hỏi mở); có 10% ý kiến không đồng ý vì họ cho rằng vận dụng vai trò KTHĐ chưa thiết thực do tiêu chí kiểm toán chưa được xác định rõ ràng, năng lực vận dụng yếu kém, chưa đổi mới phương pháp.
[F9] Có 10/10 Kiểm toán viên chính (với 29/30 ý kiến, đạt 97%) đồng ý với KTNN Về tổ chức các mối quan hệ với khách thể kiểm toán nhằm tăng cường quan hệ
hợp tác giữa KTNN và các cấp QLNN (khách thể kiểm toán) cần tập trung vào: (1) Phối hợp trong xây dựng kế hoạch kiểm toán; (2) Phối hợp trong thực hiện kiểm toán; (3) Phối hợp trong thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán; và (4) Phối hợp trong hoạt động giám sát, kiểm soát QLTC, tài sản công, tư vấn, tham vấn hiệu chỉnh chính sách; có 3% ý kiến không đồng ý do họ xem nhẹ các mối quan hệ hợp tác giữa chủ thể
kiểm toán và khách thể kiểm toán, xem chuẩn mực hoạt động và vai trò pháp chế, chế
tài được quy định tại Quy chế hoạt động không có nhiều ý nghĩa.
Qua các bước khảo sát, điều tra thực nghiệm trên cho thấy, ý nghĩa và tính cấp thiết của việc nghiên cứu lý thuyến KTHĐ vận dụng vào thực tiễn làm nâng cao vai trò
của KTNN trong QLTC, tài sản công là thiết thực. Qua đó, Tác giả luận án tiếp tục nghiên cứu, đánh giá thực trạng thông qua hệ thống dữ liệu, thông tin tình hình KTHĐ
giai đoạn 2014-2020 và các vấn đề trước sau có liên quan do KTNN đã thực hiện từ
khi thành lập đến nay làm tiền đề, là chứng thực cho tính cấp thiết nghiên cứu và đề
xuất giải pháp hoàn thiện KTHĐ nâng cao vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công.
3.2 Thực trạng kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò kiểm toán nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công
3.2.1 Quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công qua kết quả kiểm toán hoạt động
3.2.1.1 Nội dung quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công qua kiểm toán
Quá trình nghiên cứu, sửa đổi Luật NSNN năm 2002, Luật Quản lý thuế, tiến chuyển thời kỳổn định NSNN trong phân cấp QLTC, tài sản công, tăng cường huy động các nguồn lực đầu tư, nâng cao hiệu quả quản lý, chi tiêu công quỹ; tăng cường kiểm soát hoạt động chuyển giá, chống thất thu ngân sách, bảo toàn bền vững thu, chi tài chính công quốc gia. Luật quản lý thuế năm 2006 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2012 Số
21/2012/QH13; Luật NSNN năm 2015 thay thế có ảnh hưởng lớn đến vai trò của KTNN trong tổ chức các cuộc KTHĐđối với việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công. Trong QLTC, tài sản công được chi phối bởi các Luật KTNN, Luật NSNN, Luật đầu tư công sửa
đổi năm 2015, 2016. Trong đó, Luật NSNN năm 2015 có hiệu lực áp dụng từ năm 2017, tuy chậm đi vào cuộc sống nhưng là bước ngoặt lớn khắc phục được nhiều khó khăn ở các cấp QLNN mà sựảnh hưởng đó đến vai trò của KTNN trong QLTC công luôn phải gắn với nghĩa vụ tăng cường phát huy tốt vai trò KTHĐ. Trước tình hình cấp bách với yêu cầu phân cấp quản lý vốn đầu tư, hoạt động đầu tư phải được công khai, minh bạch giữa các cấp QLNN và nhà đầu tư ngày càng đòi hỏi phức tạp, phân cấp rõ ràng, đồng bộ,
đặt lợi ích cộng đồng lên trên mục đích đầu tư sinh lợi. Loại hình KTHĐ là công cụ
quan trọng để thực hiện nâng cao vai trò KTNN mà yêu cầu các cấp chính quyền, các cơ quan công quyền Nhà nước cần chung tay giải quyết những vấn đề về môi trường,
đất đai, tài nguyên khoáng sản, phòng cháy chữa cháy, chính sách y tế, an toàn thực phẩm bảo vệ người tiêu dùng,... Để quản lý hiệu quả tài chính công được kiểm soát bởi Luật phòng chống tham nhũng năm 2018, có hiệu lực tháng 7 năm 2019, đây là sựđổi mới trong phòng chống tiêu cực, làm trong sạch bộ máy công quyền, kiểm soát quản lý mọi nguồn lực tài chính, tài sản công. Qua kết quả kiểm toán những năm qua, Nhà nước đã xử lý hàng trăm vụ việc tham nhũng làm thất thiệt NSNN hàng trăm nghìn tỷ đồng nhất là trong quản lý dự án, đầu tư xây dựng, quy hoạch đất đai,... (kiemtoannn.gov.vn). Kết quả về quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công được KTNN kiểm toán, kiến nghị sau:
Bảng 3.3: Tài chính, tài sản công giai đoạn 2014 - 2019 Năm
(o+n)
Giá trị hình thành tài chính, tài sản công (Tỷđồng) Giá trị thực (Y) Giá trịđược kiểm toán (X) Sai phạm (B)
2014 1.254.579 1.277.710 23.131 2015 1.482.326 1.502.189 19.863 2016 1.463.413 1.502.189 38.776 2017 1.483.125 1.574.448 91.323 2018 1.588.914 1.681.414 92.500 2019 1.788.695 1.869.791 81.096
Nguồn: Báo cáo kiểm toán giai đoạn 2014-2019
X là giá trị vốn đầu tư, nguồn lực công qua các năm trong hệ thống tài chính công được báo cáo để kiểm toán, Y là giá trị đích thực sau khi được kiểm toán đã
được loại trừ sai phạm ra khỏi quyết toán. Y là giá trị tài chính công cuối cùng cũng chính là giá trị tài sản công ban đầu được hình thành để đưa vào khai thác, quản lý và sử dụng trong dài hạn và được tính toán: Y = X – B. Mức độ sai phạm tăng dần qua các năm sẽ có ba trường hợp ảnh hưởng đến vai trò, hiệu quả, hiệu lực của KTNN: (1) Kỳ vọng của việc chấn chỉnh sai phạm ở mức thấp; (2) quy mô hoạt động lớn (X,Y tăng dần), phạm vi sai phạm rộng; (3) năng lực kiểm toán nâng cao. Tuy nhiên, giá trị sai phạm được KTNN kiến nghị tại các thời điểm báo cáo trong năm khác nhau chưa được cấp có thẩm quyền phê chuẩn quyết toán nên việc KTNN xác nhận trong báo cáo quyết toán NSNN hàng năm để đảm bảo rằng, việc phê chuẩn quyết toán đồng bộ theo nhiệm vụ phân cấp QLNS mà không phải điều chỉnh lại quyết toán (Báo cáo kiểm toán năm 2014-2019). Trên thực tế, giá trị B được nghiên cứu đểđo lường