1. Tính cấp thiết của đề tài
3.2.1 Quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công qua kết quả kiểm toán hoạt động
3.2.1.1 Nội dung quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công qua kiểm toán
Quá trình nghiên cứu, sửa đổi Luật NSNN năm 2002, Luật Quản lý thuế, tiến chuyển thời kỳổn định NSNN trong phân cấp QLTC, tài sản công, tăng cường huy động các nguồn lực đầu tư, nâng cao hiệu quả quản lý, chi tiêu công quỹ; tăng cường kiểm soát hoạt động chuyển giá, chống thất thu ngân sách, bảo toàn bền vững thu, chi tài chính công quốc gia. Luật quản lý thuế năm 2006 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2012 Số
21/2012/QH13; Luật NSNN năm 2015 thay thế có ảnh hưởng lớn đến vai trò của KTNN trong tổ chức các cuộc KTHĐđối với việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công. Trong QLTC, tài sản công được chi phối bởi các Luật KTNN, Luật NSNN, Luật đầu tư công sửa
đổi năm 2015, 2016. Trong đó, Luật NSNN năm 2015 có hiệu lực áp dụng từ năm 2017, tuy chậm đi vào cuộc sống nhưng là bước ngoặt lớn khắc phục được nhiều khó khăn ở các cấp QLNN mà sựảnh hưởng đó đến vai trò của KTNN trong QLTC công luôn phải gắn với nghĩa vụ tăng cường phát huy tốt vai trò KTHĐ. Trước tình hình cấp bách với yêu cầu phân cấp quản lý vốn đầu tư, hoạt động đầu tư phải được công khai, minh bạch giữa các cấp QLNN và nhà đầu tư ngày càng đòi hỏi phức tạp, phân cấp rõ ràng, đồng bộ,
đặt lợi ích cộng đồng lên trên mục đích đầu tư sinh lợi. Loại hình KTHĐ là công cụ
quan trọng để thực hiện nâng cao vai trò KTNN mà yêu cầu các cấp chính quyền, các cơ quan công quyền Nhà nước cần chung tay giải quyết những vấn đề về môi trường,
đất đai, tài nguyên khoáng sản, phòng cháy chữa cháy, chính sách y tế, an toàn thực phẩm bảo vệ người tiêu dùng,... Để quản lý hiệu quả tài chính công được kiểm soát bởi Luật phòng chống tham nhũng năm 2018, có hiệu lực tháng 7 năm 2019, đây là sựđổi mới trong phòng chống tiêu cực, làm trong sạch bộ máy công quyền, kiểm soát quản lý mọi nguồn lực tài chính, tài sản công. Qua kết quả kiểm toán những năm qua, Nhà nước đã xử lý hàng trăm vụ việc tham nhũng làm thất thiệt NSNN hàng trăm nghìn tỷ đồng nhất là trong quản lý dự án, đầu tư xây dựng, quy hoạch đất đai,... (kiemtoannn.gov.vn). Kết quả về quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công được KTNN kiểm toán, kiến nghị sau:
Bảng 3.3: Tài chính, tài sản công giai đoạn 2014 - 2019 Năm
(o+n)
Giá trị hình thành tài chính, tài sản công (Tỷđồng) Giá trị thực (Y) Giá trịđược kiểm toán (X) Sai phạm (B)
2014 1.254.579 1.277.710 23.131 2015 1.482.326 1.502.189 19.863 2016 1.463.413 1.502.189 38.776 2017 1.483.125 1.574.448 91.323 2018 1.588.914 1.681.414 92.500 2019 1.788.695 1.869.791 81.096
Nguồn: Báo cáo kiểm toán giai đoạn 2014-2019
X là giá trị vốn đầu tư, nguồn lực công qua các năm trong hệ thống tài chính công được báo cáo để kiểm toán, Y là giá trị đích thực sau khi được kiểm toán đã
được loại trừ sai phạm ra khỏi quyết toán. Y là giá trị tài chính công cuối cùng cũng chính là giá trị tài sản công ban đầu được hình thành để đưa vào khai thác, quản lý và sử dụng trong dài hạn và được tính toán: Y = X – B. Mức độ sai phạm tăng dần qua các năm sẽ có ba trường hợp ảnh hưởng đến vai trò, hiệu quả, hiệu lực của KTNN: (1) Kỳ vọng của việc chấn chỉnh sai phạm ở mức thấp; (2) quy mô hoạt động lớn (X,Y tăng dần), phạm vi sai phạm rộng; (3) năng lực kiểm toán nâng cao. Tuy nhiên, giá trị sai phạm được KTNN kiến nghị tại các thời điểm báo cáo trong năm khác nhau chưa được cấp có thẩm quyền phê chuẩn quyết toán nên việc KTNN xác nhận trong báo cáo quyết toán NSNN hàng năm để đảm bảo rằng, việc phê chuẩn quyết toán đồng bộ theo nhiệm vụ phân cấp QLNS mà không phải điều chỉnh lại quyết toán (Báo cáo kiểm toán năm 2014-2019). Trên thực tế, giá trị B được nghiên cứu đểđo lường giá trị của những sai phạm phải được loại trừ và là cơ sởđểđo lường giá trịđích thực hình thành nên tài sản công Y dựa trên X được quyết toán hoàn thành. Để nâng cao vai trò của KTNN cần có một phương thức tổ chức KTHĐ hiệu quả việc quản lý và sử dụng nguồn lực công và được cụ thể qua các chương trình, dự án trọng điểm có nhiều rủi ro, đang gây bức xúc trong công chúng cần được giải quyết.
3.2.1.2 Kết quả kiểm toán hoạt động đối với việc quản lý và sử dụng tài chính công
Để kiểm chứng thực trạng quản lý và sử dụng tài chính công nêu trên, Tác giả luận án phân tích kết quả KTHĐ do KTNN Việt Nam thực hiện giai đoạn 2014-2019 như sau: (1) Năm 2014, KTNN đã thực hiện 02 cuộc KTHĐđộc lập: “Chương trình nhà ở xã hội của thành phố
Hà Nội” (NOXH) và “Công tác cấp phép và QLNN đối với hoạt động của các cơ sở y tế trên
địa bàn thành phố Hà Nội”. (2) Năm 2015, KTNN thực hiện 07 cuộc KTHĐđộc lập, gồm: 03 cuộc kiểm toán “Hệ thống xử lý chất thải y tế tại các bệnh viện tuyến trung ương trên địa bàn
thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2015”; Hoạt động giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt
động và công khai thông tin tài chính đối với các doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu và doanh nghiệp có vốn Nhà nước tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đối với niên độ tài chính 2014”; Hoạt động quản lý và sử dụng Qũy bảo vệ môi trường Việt Nam giai đoạn 2012- 2015”; 02 cuộc kiểm toán do Đại sứ quán Canada đề xuất là “Dự án phát triển nông nghiệp tỉnh Hà Tĩnh năm 2014”, Dự án phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa tỉnh Sóc Trăng năm 2014”; 02 cuộc kiểm toán do KTNN khu vực III và khu vực IV thực hiện là Chương trình NOXH của thành phốĐà Nẵng”, Chương trình nhà ở xã hội của thành phố Hồ Chí Minh”. (3) Năm 2016, KTNN đã thực hiện 19 cuộc KTHĐ mở rộng tại các tỉnh thành trên toàn quốc. Thời điểm này, KTNN chưa thực hiện tăng số cuộc KTHĐ so với năm trước. (4) Năm 2017, KTNN tiếp tục thực hiện 19 cuộc KTHĐ độc lập mở rộng tại các tỉnh thành trên toàn quốc. (5) Năm 2018, KTNN tiếp tục thực hiện 20 cuộc KTHĐđộc lập. Giai đoạn này, KTNN đã thực hiện nâng cao vai trò với việc tăng dần các cuộc KTHĐ nhằm giám sát, kiểm soát tốt hơn quá trình hoạt động của các chương trình, chính sách, dự án đầu tư phát triển gắn với hiệu lực, hiệu quả và hiệu năng QLTC công. Tuy nhiên, (6) năm 2019, KTNN chỉ thực hiện 15 cuộc KTHĐđộc lập mở
rộng tại các tỉnh thành trên toàn quốc, giảm 5 cuộc so với năm 2018 (20 cuộc) do thực hiện chủ
trương của KTNN về cắt giảm đơn vịđầu mối kiểm toán, giảm số lượng, nâng cao chất lượng HĐKT. Điều đó đã làm giảm số lượng cuộc KTHĐ, chưa đáp ứng được mục tiêu đề ra tại Đại hội ASOSAI 14 (Theo Báo cáo kiểm toán 2014-2019 và Phụ lục số 01).
Đểđạt được mục tiêu KTHĐ kỳ vọng cao nhất thì rủi ro kiểm toán (AR) phải được kiểm soát thấp nhất và cho phép tối đa kỳ vọng không vượt (%) quy định. Tức là giá trị
vốn đầu tư và tài chính công ban đầu được hình thành tính toán trên cơ sở trị số sai phạm (b), với % quy định của KTNN tại Quyết định Số 1793/QĐ-KTNN ngày 04/11/2015, có tỷ lệ sai phạm thấp nhất với mục tiêu kỳ vọng ở mức tối đa 2% (AR ≤2%) giá trị được kiểm toán. X là giá trị báo cáo quyết toán để KTHĐ, Y là giá trị QLTC công cuối cùng, công bố trước công chúng được hình thành theo công thức y = x – b như sau:
Y(2016) ≥ x - 2%*x. Ta có b = 2%*x = 1.558.025.939 đồngvà b(2016)/x ≤ 2% =>
X(2016) ≥ 77.901.296.950đồng. Vậy giá trị đích thực tài chính công phân bổ và sử dụng vốn đầu tưđược công bố Y(2016) ≥ x – b ≥ 76.343.271.011đồng.
Tương tự, năm 2017, 2018, 2019 có giá trị X(2016+1), X(2016+2), X(2016+3) và Y(2016+1), Y(2016+2), Y(2016+3) là giá trị vốn đầu tư và nguồn lực công (tài chính công) tối thiểu được mang đi đầu tư, phân bổ chi tiêu đầu tư cho các chương trình, dự án. Giá trị tài chính công cuối cùng (y) hình thành nên tài sản công ban đầu để đưa vào khai thác, quản lý và sử dụng. Tác giả luận án tổng hợp kết quả sau khi phát hành báo cáo KTHĐđược công bố tại bảng sau:
Bảng 3.4: Giá trị tài chính công giai đoạn 2014 - 2019 được báo cáo KTHĐ Đơn vị tính: Đồng Năm (o+n) Số cuộc KTHĐ mở rộng Vốn đầu tư công KTHĐcông bố (y) Vốn đầu tư công được KTHĐ (x) với sai sót ≤ 2% Vốn đầu tư công KTHĐkiến nghị (b) Tổng kiến nghị KTHĐ Tổng kiến nghị kiểm toán tài chính, TSC (B) Tỷ lệ (%) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (6)/(7) 2014 2 ∞ ∞ 0 0 23.130.504.712.287 0,00% 2015 7 ∞ ∞ 0 0 19.863.476.046.428 0,00% 2016 19 76.343.271.011 77.901.296.950 1.558.025.939 10.215.640.475 38.775.912.479.285 0,03% 2017 19 5.477.336.499.460 5.589.118.877.000 111.782.377.540 561.326.610.636 91.322.710.630.274 0,61% 2018 20 6.850.739.066.640 6.990.550.068.000 139.811.001.360 2.513.314.430.094 92.499.528.246.395 2,72% 2019 15 23.406.230.065.155 23.883.908.229.750 477.678.164.595 823.629.393.290 81.095.642.516.194 1,02%
Năm 2014 là năm đầu thực hiện thí điểm các cuộc KTHĐ trọng điểm, chưa có kết quả xử lý tài chính. Năm 2016, 2017, 2018, 2019 KTNN mở rộng đối tượng, quy mô KTHĐ hơn, kết quả xử lý kiến nghị sai phạm trong QLTC công qua KTHĐ càng khác biệt rõ rệt nhất so với kết quả xử lý trong kiểm toán tuân thủ và kiểm toán tài chính ở
chỗ: Năm 2014, 2015 không có kết quả xử lý kiến nghị KTHĐ sai phạm đối với QLTC công nên tỷ lệ đạt 0%. Đến năm 2016, KTNN thực hiện 19 cuộc KTHĐ, kết quả xử lý kiến nghị KTHĐ sai phạm trong QLTC công với 10 tỷđồng, đạt 0,03% tổng kiến nghị
xử lý sai phạm trong quản lý và sử dụng tài chính công toàn ngành.
Năm 2017, KTNN cũng thực hiện 19 cuộc KTHĐ, kết quả kiến nghị xử lý tài chính KTHĐ với số tiền 561,3 tỷđồng, đạt 0,61% tổng kiến nghị xử lý về kiểm toán tài chính, tài sản công toàn ngành, tăng 5.395% so với năm 2016. Tuy không tăng số cuộc KTHĐ so với năm 2016 nhưng kiến nghị xử lý tài chính tăng đáng kể, nguyên nhân ngành thực hiện các cuộc KTHĐ ngân sách cấp huyện, thành phố vì ngân sách cấp này phản ánh toàn diện bức tranh về QLTC, tài sản công của một cấp ngân sách, vì vậy vai trò KTNN càng thể hiện rõ hơn việc kiểm soát tổng thể các hoạt động thu, chi ngân sách.
Năm 2018, KTNN thực hiện 20 cuộc KTHĐ, kết quả kiến nghị xử lý tài chính KTHĐ với số tiền 2.513,3 tỷ đồng, đạt 2,72% tổng kiến nghị xử lý về kiểm toán tài chính, tài sản công toàn ngành, tăng 347% so với năm 2017, tăng 24.502% so với năm 2016. Thời điểm này số cuộc KTHĐ chỉ tăng 01 so với năm 2017 nhưng kiến nghị xử lý tài chính tăng đột biến. Nguyên nhân toàn ngành tăng cường thực hiện các cuộc KTHĐ
chương trình, dự án “Việc thực hiện giải pháp giảm sử dụng túi ni lông thông thường của Thành phố Hồ Chí Minh theo đề án của Chính phủ”, “Hoạt động đầu tư xây dựng, việc thực hiện các mục tiêu xây dựng và phát triển Khu công nghệ cao Thành phố Hồ
Chí Minh” và “Chương trình nhà ở xã hội của giai đoạn 2015-2017 tỉnh Đồng Nai; quận Hà Đông, Cầu Giấy, Bắc Từ Liêm - Hà Nội” với phương pháp và tiêu chí kiểm toán
được xây dựng khá chặt chẽ, KTV dần thích ứng với loại hình KTHĐ, năng lực kiểm toán cũng được nâng cao là điều kiện thuận lợi cho đoàn KTHĐ tập trung vào kiểm toán các chương trình, dự án hiệu quả hơn kiểm toán toàn diện ngân sách một cấp.
Năm 2019, KTNN cũng thực hiện 15 cuộc KTHĐ, kết quả kiến nghị xử lý tài chính KTHĐ với số tiền 823,63 tỷđồng, đạt 1,02% tổng kiến nghị xử lý về kiểm toán tài chính, tài sản công toàn ngành, giảm 67% so với năm 2018, tăng 47% so với năm 2017, tăng 7.962% so với năm 2016. Nguyên nhân toàn ngành thực hiện giảm 05 cuộc KTHĐ
so với năm 2018 (20 cuộc), kiến nghị xử lý tài chính tăng so với năm 2017 với một số
cuộc KTHĐ “Hoạt động xây dựng và quản lý, sử dụng vốn đầu tư dự án phát triển bền vững thành phố Đà Nẵng” và “Chương trình nhà ở xã hội giai đoạn 2015-2018 Quận
Thanh Trì, Long Biên, Đông Anh TP Hà Nội”. Như vậy, năm 2019 và năm 2018 vai trò KTNN đã thể hiện rõ hơn, kiểm soát toàn diện về quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công, tập trung vào kiểm toán các chương trình, dự án trọng điểm, trong đó dự án phát triển nhà ở xã hội ngày càng được quan tâm và kết quả kiểm toán thể hiện rõ hơn.
Kết quả sau tham chiếu tới Bảng 3.4 cho thấy, giá trị vốn đầu tư năm 2014, 2015 có số kiến nghị xử lý tài chính bằng không, tức là b = 0. Tuy nhiên khó có thể áp dụng phương thức tính toán theo tỷ lệ % (AR) quy định của KTNN và giá trị vốn đầu tư công sẽ tiến tới ∞. Qua kết quả KTHĐ toàn ngành, Tác giả luận án lựa chọn hai chương trình nhà ở xã hội và chương trình y tếđể tổng hợp số liệu, đánh giá, phân tích tại bảng sau (Theo Phụ lục số 01):
Bảng 3.5: Giá trị tài chính công KTHĐ chương trình nhà ở xã hội và y tế giai đoạn 2014 – 2019
Năm
(o+n) Tên cuộc KTHĐ
Giá trị quyết toán vốn đầu tư (Tỷđồng) Y X (AR ≤ 2%) b TT Cộng 12.737 12.948 211 2014 Chương trình Nhà ở xã hội và Y tế Tp. Hà Nội. ∞ ∞ 0 2015 Chương trình Nhà ở xã hội Tp. Hồ Chí Minh và Tp. Đà Nẵng. ∞ ∞ 0 2018 Chương trình Nhà ở xã hội giai đoạn 2015-2017 của tỉnh Đồng Nai; quận Hà Đông, Cầu Giấy, Bắc Từ Liêm, Tp. Hà Nội. 4.745 4.793 48 2019 Chương trình Nhà ở xã hội giai đoạn 2015-2018, Quận Thanh Trì, Long Biên, Đông Anh, Tp. Hà Nội.
7.993 8.156 163
Nguồn: Báo cáo kiểm toán giai đoạn 2014 - 2019
Kết quả trên cho thấy, tiến trình quản lý và sử dụng tài chính công qua thực hiện KTHĐđã bộc lộ nhiều sai phạm đối với:
Thứ nhất: Chính sách y tế về hoạt động cấp phép, quản lý và sử dụng thuốc, thiết bị y tế tại các cơ sở y tế. Qua kết quả thực hiện vai trò KTNN trong tổ chức KTHĐđã có những cảnh báo trong QLNN về quy trình cấp phép hoạt động cho các cơ sở khám chữa bệnh chưa chặt chẽ, thiếu thủ tục, thiếu sự kiểm tra, thanh tra và kiểm soát của các cơ
quan Nhà nước, các cơ sở khám chữa bệnh đều vi phạm trong hoạt động. Sự phối hợp của các cơ quan Nhà nước chưa chặt chẽ trong quản lý hoạt động chuyên môn, dẫn đến thất thoát vốn, quỹ công trong QLTC các nguồn lực công, các cơ sở khám chữa bệnh đều hướng vào mục đích lợi nhuận, chiếm dụng thuế làm thất thu quỹ công,… Cụ thể: Thiếu cơ chế phối hợp giữa Sở Y tế Hà Nội và các phòng Y tế quận, huyện, thị xã nên hoạt động thanh tra, kiểm tra còn chồng chéo và chưa bao quát được hoạt động của các cơ sở khám, chữa bệnh; kết quả kiểm tra của một số Phòng y tế quận, huyện còn chưa phát hiện được hành vi vi phạm của các cơ sở khám chữa bệnh để có biện pháp chấn chỉnh, xử lý kịp thời; một số hồ sơ thanh, kiểm tra của Sở y tế Hà Nội và Phòng Y tế quận, huyện, thị xã chưa lưu trữ đầy đủ bằng chứng về vi phạm và xử lý vi phạm; Uỷ ban Nhân dân các phường không có chức năng kiểm tra, kiểm soát các cơ sở khám chữa bệnh, thực tế đã thực hiện nhiều lượt kiểm tra nhưng hiệu quả thấp; trình độ cán bộ y tế của các phường, xã, thị trấn trên địa bàn Hà Nội còn hạn chế(Báo cáo kiểm toán năm 2014, tr.9).
Kết quả trên cho thấy, bước đầu chủ thể thực hiện cuộc KTHĐđã thể hiện được vai trò của báo cáo KTHĐ là đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong quản lý và sử dụng nguồn lực công để đầu tư, mua sắm thuốc, vật tư, thiết bị y tế chưa đảm bảo mục tiêu, ảnh hưởng đến chất lượng cung ứng dịch vụ y tế trong khám, chữa bệnh