1. Tính cấp thiết của đề tài
3.3.3 Vận dụng mô hình nghiên cứu nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước trong
Tác giả luận án vận dụng Mô hình lý thuyết Sơđồ số 2.2 và tham chiếu đến Bảng 3.5 đối với chương trình nhà ở xã hội tỉnh Đồng Nai và các quận thuộc Hà Nội giai đoạn 2015-2018 đã chỉ ra rằng KTNN chưa thể hiện vai trò tiền kiểm từ năm (o) thể hiện qua:
Thứ nhất, thực hiện kiểm tra, giám sát hoạt động: Năm 2018, KTNN tiến hành kiểm tra, giám sát thường xuyên, liên tục tại khâu đầu vào với tổng chi phí tối thiểu 12.948 tỷđồng (X2014-2015) được hoạch định cho công tác giải phóng mặt bằng, lương, vật tư,... và giao cho Bộ xây dựng, Bộ Tài chính, Sở Xây dựng, Sở Tài chính địa phương thực hiện. Người phê duyệt chủ trương đầu tư chính sách là Chính phủ hoặc Ủy ban Nhân dân tỉnh. Tuy nhiên trong ngắn hạn, năm 2014 là năm đầu tiên hoạch định chính sách chuyển tiếp sang năm 2015, KTNN lại không thực hiện vai trò tiền kiểm, tính kinh tếđược đánh giá đảm bảo mục tiêu KTHĐ hay không thì vai trò giám sát giúp cho việc định toán chi phí bồi hoàn đất đai, hoa mầu, cơ sở hạ tầng trên đất, hoạch định chính sách vay vốn từ
ngân hàng chính sách hiệu quả cho người có thu nhập thấp có đúng đối tượng, phù hợp với pháp luật, mang lại chi phí đầu tư thấp nhất kỳ vọng. Mô hình 3.2 cho thấy, vai trò KTNN trong việc kiểm tra, giám sát đầu vào ngắn hạn (năm 2014-2015) giúp cho các nhà quản lý hoạch định chính sách ngăn chặn trước rủi ro tiềm tàng (IR) mà đảm bảo được chất lượng của các yếu tốđầu vào. Tại khâu đầu vào cũng cần có sự kiểm soát định kỳ của người có thẩm quyền qua các hoạt động thanh sát (thanh tra, giám sát) đột xuất, kiểm định chất lượng định kỳđối với vật tư, vật liệu, thiết bị và phương thức bảo quản, sử dụng.
Thứ hai, thực hiện kiểm soát hoạt động: Năm 2015 – 2018 là giai đoạn đưa dự
án vào hoạt động đấu thầu, thi công xây dựng. Khi KTNN bỏ qua vai trò tiền kiểm đầu vào đối với công tác lập, quyết định dự toán, lập chủ trương đầu tư, lập quy hoạch và kế hoạch hoạt động sẽ tiềm ẩn nhiều rủi ro chuyển tiếp trong giai đoạn hoạt động tổ
chức đấu thầu và thi công dự án. Giai đoạn trung hạn năm 2015 – 2018, KTNN cũng bỏ qua phương thức hiện kiểm, việc đó khó có thể giúp ích cho chủ thể thực hiện cuộc
KTHĐ kiểm soát việc xây dựng kết cấu hạ tầng để đảm bảo rằng chất lượng thi công xây dựng kiên cố, đúng theo quy định của Luật xây dựng, ngăn chặn tình trạng công trình bị rút ruột, thất thoát 211 tỷđồng (b) làm xuống cấp nhanh hệ thống nhà ở xã hội, giảm sút chất lượng sử dụng và cung ứng dịch vụ công ích. Tuy nhiên, hoạt động kiểm soát thi công chỉ thực hiện tổng thể, định kỳ khi thực hiện phương thức hiện kiểm trong trung hạn nhưng cần có sự hỗ trợ giám sát thường xuyên, liên tục, để nâng cao vai trò, hiệu quả, hiệu lực của chủ thể thực hiện cuộc KTHĐ nhà ở xã hội, KTV có thể
sử dụng máy ghi hình, ghi âm liên tục quá trình diễn biến thi công từ công tác đào móng, đổ bê tông, xây dựng và hoàn thiện cơ sở hạ tầng trên đất.
Qua đánh giá thực trạng mô hình trên cho thấy, vai trò kiểm soát hoạt động của KTNN rất quan trọng trong quá trình tổ chức hậu kiểm từ năm 2018 về sau (2018+n) đối với đầu ra sau khi các chương trình, dự án hoàn thành đưa vào hoạt động (hình thành nên tài sản công Y(2018+n) là hệ thống nhà ở xã hội và dịch vụ tiện ích với tổng giá trị tối thiểu 12.737 tỷđồng) và quyết toán NSNN. Vai trò của KTNN trong kiểm soát hoạt động cũng giúp cho việc đánh giá chất lượng, tác động và hiệu quả hoạt động của hệ thống nhà ở xã hội cùng với các dự án khác được hình thành và hoạt động song hành có sự tương tác về
dịch vụ, tiện ích đô thị, sự hài lòng của người dân khi tham gia vay vốn đầu tư vào nhà ở xã hội trong dài hạn. Kiểm soát đầu ra trong dài hạn giúp cho việc quản lý tốt công tác sử dụng tài sản công là nhà ở xã hội mang lại sự tiện ích, công ích đô thị, chỉnh trang hạ tầng và kiểm soát nguồn thu cho quỹđầu tư phát triển trong tương lai. Tại khâu đầu ra KTNN cũng có vai trò trong kiểm tra, giám sát định kỳ về quản lý thu chi tài chính từ việc người dân nộp thuế, nộp phí cho ban quản lý dự án để bảo trì công trình và tái đầu tư hàng năm.
Thứ ba, thực hiện tham vấn quản lý: Mô hình quan hệ KTHĐ với vai trò KTNN
đã chỉ ra việc tham vấn trong KTHĐ thường được KTNN thực hiện tại khâu đầu ra và kết quả vì kết quả hình thành nên những tác động, sự kiện và hiệu quả, hiệu lực của chính sách nhà ở xã hội. Hiệu năng của bộ máy quản lý Nhà nước đối với nhà ở xã hội và đánh giá chính sách đảm bảo được mục tiêu vay vốn từ ngân hàng chính sách cho người có thu nhập thấp mua nhà ở là hiệu quả, mang lại an sinh xã hội. Để nâng cao vai trò, KTNN tham vấn chính sách nhằm sửa đổi, hiệu chỉnh phù hợp tình hình thực tế giúp cho Quốc hội, Chính phủ và các nhà quản lý, đối tượng sử dụng thông tin kiểm soát
được sự vận hành chính sách nhà ở xã hội. Tham vấn cũng được thực hiện tại khâu đầu vào nhưng không thường xuyên, liên tục mà chỉ thực hiện đột xuất khi có xẩy ra hoàn cảnh bất khả kháng như thiên tai, dịch họa, thay đổi chủ trương, chính sách hỗ trợ cho vay ưu đãi đầu tư nhà ở. Mô hình vận dụng:
Sơđồ 3.2: Thực trạng quan hệ KTHĐ với vai trò KTNN trong quản lý nhà ở xã hội
Nguồn: Tác giả tổng hợp
Mô hình ứng dụng trên còn có ý nghĩa giúp nâng cao vai trò KTNN trong việc KTV có thể thực hiện phương thức kiểm toán theo phân kỳ kiểm soát quý của năm (o+n/4) hoặc theo tháng trong năm (o+n/12) nhằm kiểm soát được rủi ro trong tiền kiểm và hiện kiểm. Trên thực tế, chương trình nhà ở xã hội tỉnh Đồng Nai; quận Hà Đông, Cầu Giấy, Bắc Từ
Liêm, Tp. Hà Nội giai đoạn 2015-2017 và chương trình nhà ở xã hội Quận Thanh Trì, Long Biên, Đông Anh, Tp. Hà Nội giai đoạn 2015-2018 kết thúc mới được KTNN thực hiện KTHĐ với phương thức hậu kiểm năm 2018 và 2019 mà chưa thực hiện tiền kiểm cho các năm 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 dẫn đến tồn tại nhiều rủi ro tiềm tàng (IR), các sai phạm xẩy ra trước đó chưa được kiểm soát, ngăn chặn ngay từ giai đoạn đầu của dự án đi vào hoạt
động. Mô hình KTHĐ trên cho thấy hạn chế lớn nhất mà KTNN cần quan tâm đến phương
Tiền kiểm: Kiểm tra, giám sát, ngăn chặn rủi ro (Rick) lãng phí nguồn
lực trong ngắn hạn (Năm 2014-2015)
Hiện kiểm: Giám sát, kiểm soát uốn nắn, hiệu chỉnh kịp thời trong quản lý đầu
tư nhà ở trung hạn (Năm 2015-2018)
Hậu kiểm: Kiểm soát, tham vấn chính sách khai thác, quản lý và sử dụng nhà ở trong dài hạn (Năm 2018 về sau) Kiểm tra, giám sát thực hiện tiền đầu tư, xây dựng Kiểm soát quá trình thực hiện quy hoạch, đấu thầu thi công
và xây dựng Tham vấn chính sách quy hoạch, hoạch định chương trình nhà ở xã hội Chi phí (x): Vốn đầu tư, hỗ trợ chính sách... (≥12.948 tỷ) Đầu vào: Chủ trương, giao đất, xây dựng... Hoạt động: Quy hoạch, giải phóng mặt bằng, bồi thường,đấu giá, xây dựng... Đầu ra (y): Căn hộ, tiện ích, chỉnh trang đô thị,... (≥12.737 tỷ) Kết quả (b): Mục tiêu sử dụng; chiến lược dài hạn, hỗ trợ vốn vay (211 tỷ) Tính kinh tế: Kiểm tra, giám sát tiết kiệm, tối thiểu nguồn lực Tính hiệu quả: Giám sát, kiểm soát năng xuất tối đa Tính hiệu lực:Kiểm soát, tham vấn hiệu chỉnh chính sách
thức tiền kiểm, hiện kiểm để nâng cao vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công. Khi áp dụng kiểm toán theo phương thức phân kỳ kiểm soát quý của năm o+n/4 hoặc tháng của năm o+n/12 thì n có thểđược quy đổi ra tháng để chia sau đó quy đổi lại theo năm hoặc KTV có thể quy ước n/4 và n/12 là 1/4 và 1/12 tùy từng thời điểm áp dụng linh hoạt. Cụ thể, chương trình nhà ở xã hội như trên khi được tổ chức phương thức tiền kiểm, hiện kiểm theo phân kỳ
kiểm soát quý của năm (o+n/4), tức là năm 2014 là năm đầu tiên (o) đã được KTHĐ thì quý I năm 2015 sẽđược thực hiện tiếp các bước theo dõi, quan sát và giám sát thường xuyên diễn biến thi công hiện trường cho đến quý II, quý III, quý IV năm 2015 và từng quý cho các năm 2016, năm 2017, năm 2018 được gọi là kiểm toán lập kỳ, liên tục cho cùng một đối tượng kiểm toán nhà ở xã hội trên cùng một địa bàn được kiểm toán. Tương tựđối với phương thức KTHĐ phân kỳ kiểm soát theo tháng thì được tổ chức kiểm tra, giám sát thường xuyên hàng tháng của năm (o+n/12). Áp dụng phương thức kiểm toán theo phân kỳ kiểm soát phải được lập biên bản kiểm tra hiện trường, báo cáo kiểm toán liên tục theo quý hoặc năm tùy theo quy
định của KTNN. Đến hết giai đoạn 2015-2018, chủ thể thực hiện KTHĐ có đầy đủ thông tin kiểm soát hiện trường lập báo cáo KTHĐ cho cả giai đoạn. Ưu điểm của phương thức này là: Thông tin được nắm bắt kịp thời, chính xác, hữu ích, ngăn chặn rủi ro tiềm tàng (IR), rủi ro kiểm soát (CR), rủi ro phát hiện (DR) trước, trong và sau hoạt động; hạn chế là: Phương thức này tiêu tốn chi phí, nhân lực, vật lực và thời gian, các KTV cần sử dụng đến các công cụ như
video, camara, búa đo cường lực độ cứng, máy soi kết cấu,... để theo dõi, giám sát chi tiết diễn biến quá trình thi công nhà ở xã hội, thu thập thông tin kịp thời cập nhật vào biên bản, báo cáo kiểm toán liên tục. Vì những hạn chế trên, vai trò KTNN chỉ thực hiện tổ chức KTHĐ khi chương trình, dự án đã kết thúc giai đoạn như: Giai đoạn lập chủ trương, phân bổ vốn, quy hoạch, đấu thầu là những năm đầu (o) quan trọng nhất, chuyển tiếp sang các năm sau (o+n) khi công trình được quyết toán giai đoạn, hạng mục thì KTNN mới tổ chức KTHĐ trở lại mà không thực hiện phân kỳ kiểm soát liên tục theo tháng, quý cho từng năm.
Tác giả Luận án vận dụng tiếp mô hình lý thuyết Sơđồ 2.3 đối với hai chương trình nhà ở xã hội và chính sách phát triển y tế trong hệ thống quản lý: Hộp thứ (1), (2), (3) giúp cho KTNN thực hiện vai trò, chức năng, thẩm quyền ban hành quyết định, kế hoạch KTHĐ
chương nhà ở xã hội và chính sách phát triển y tế tại hộp (4). Loại hình kiểm toán là KTHĐ
và áp dụng các quy trình, chuẩn mực kiểm toán được KTNN tổ chức kiểm toán thường xuyên, liên tục tại hộp số (5). Loại hình KTHĐ tại hộp số (6) giúp KTNN có vai trò tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm và hậu kiểm trong các giai đoạn đầu vào hoạt động và đầu ra của chương trình nhà ở xã hội và chính sách y tế. Kết thúc giai đoạn thực hiện phương thức tiền kiểm, hiện kiểm và hậu kiểm, kết quả là sản phẩm các báo cáo kiểm toán liên tục, thường xuyên được lập, thẩm định, kiểm soát tại hộp số (8), tổng hợp lập báo cáo KTHĐ và xét duyệt báo cáo tại hộp số (9). Giúp KTNN phát hành báo cáo KTHĐđược thông báo, công
khai, minh bạch tại hộp số (10). Từđó kết quả KTHĐđược báo cáo, công bốđến Quốc hội, Chính phủ, Bộ y tế; Bộ xây dựng; Bộ Tài chính; Ngân hàng chính sách; Uỷ ban Nhân dân, Sở, Ngành quản lý, công chúng, các cơ sở y tế, nhà đầu tư quan tâm tại hộp số (11). Căn cứ
kết quả KTHĐ, giúp KTNN thực hiện vai trò tham vấn đến Quốc hội, Chính phủ, người quản lý chỉ đạo, điều hành hiệu chỉnh và ban hành chính sách, tham vấn đến các tổ chức hợp tác, đầu tư ngoài nước, ngân hàng, bảo lãnh nợ tại hộp số (12) và tác động đến các đối tượng được kiểm toán là: Sở Y tế, Sở Tài chính, Sở Xây dựng, Uỷ ban Nhân dân, Ngân hàng chính sách, cơ sở y tế, bệnh viện tại hộp số (7) để chấn chỉnh trong quản lý, điều hành và áp dụng chế tài xử phạt vi phạm trong quản lý. Mô hình vận dụng:
Sơđồ 3.3: Mô hình thực hiện vai trò KTNN và KTHĐ trong hệ thống quản lý chương trình nhà ở xã hội và chính sách phát triển y tế Nguồn: Tác giả tổng hợp Kiểm toán Nhà nước (1) (12) Ảnh hưởng bởi: 1.Quốc hội, Chính phủ, các chủ thể quản lý, điều hành, hiệu chỉnh và ban hành chính sách... 2. Các tổ chức hợp tác,
đầu tư ngoài nước, ngân hàng, bảo lãnh nợ... Chức năng, thẩm quyền (2):Kiểm tra, xác nhận, đánh giá hiệu quả sử dụng nhà ở xã hội, thuốc, thiết bị y tế Vai trò, thiết chếđộc lập (3): Kiểm soát, giám sát, tham vấn chính sách đầu tư, quản lý, hoạch định chiến lược
Đối tượng kiểm toán (4):Chương trình nhà ở xã hội; chính sách phát triển y tế; hệ thống giám sát, quản lý
Mô hình tổ chức KTHĐ (6): Tiền kiểm việc lập quy hoạch, hoạch định vốn,...; Hiện kiểm việc tổ chức đấu thầu, đấu
giá, mua sắm; Hậu kiểm việc quản lý, khai thác
(7) Mối quan hệ:
1. Sở Y tế, Sở xây dựng, Sở Tài chính, Kho bạc Nhà nước, Ngân hàng chính sách, Uỷ ban Nhân dân...
2. Công chúng, bệnh viện, các cơ sở y tế, nhà đầu tư... Quy trình lập Báo cáo kiểm toán liên tục (8): Báo
cáo tiền kiểm, hiện kiểm, hậu kiểm từng giai đoạn lập kỳ về chính sách y tế, chương trình nhà ở xã hội
Quy trình lập, xét duyệt báo cáo KTHĐ (9):
Tổng hợp từng báo cáo kiểm toán liên tục, lập báo cáo KTHĐ, thẩm định và xét duyệt công khai báo cáo
Công bố báo cáo KTHĐ (10): Phát hành báo cáo KTHĐ, thông báo kết quả KTHĐ
(11) KTNN tham vấn tới: 1. Quốc hội, Chính phủ 2. Bộ y tế; Bộ xây dựng; Bộ Tài chính; Uỷ ban Nhân dân, Ngân hàng chính sách, Sở, Ngành... 3. Công chúng, cơ sở y tế, nhà đầu tư... Loại hình, quy trình, Chuẩn mực KTHĐ (5): Kiểm toán hoạt động; kiểm toán liên tục, thường xuyên
KTHĐ). Cụ thể: (1) Mô tả bức tranh thực trạng các yếu tố ảnh hưởng đến vai trò của KTNN trong tổ chức các cuộc KTHĐ như yếu tố kỹ năng nghiệp vụ, khả năng của KTNN trong tổ chức KTHĐ, chuẩn mực, đạo đức nghề nghiệp, yếu tố môi trường pháp lý…, giúp hoàn thiện hệ thống pháp luật KTNN và các thể chế hay thông lệ hoạt động; (2) nghiên cứu vai trò KTNN như vai trò của một chuyên gia nắm quyền kiểm soát trước, trong và sau hoạt động QLTC, tài sản công góp phần ngăn chặn rủi ro tiềm tàng, rủi ro kiểm soát trong quản lý qua thực hiện phương thức kiểm toán trước (tiền kiểm) và kiểm toán trong (hiện kiểm) hoạt động với phân kỳ kiểm soát theo quý cho các năm (o+n/4), tháng của năm (o+n/12) nhằm cung cấp thông tin kịp thời để lập các báo cáo kiểm toán liên tục cho báo cáo KTHĐ cả giai đoạn từ năm (o) đến năm (o+n).
Thứ ba,Luận án đưa ra đánh giá, phân tích sâu các yếu tố làm nổi bật lên vai trò, thẩm quyền của KTNN trong kiểm tra, giám sát, kiểm soát việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công cùng với việc tham vấn. Cụ thể: (1) Chỉ ra các tác động trong mối quan hệảnh hưởng đến KTHĐ và vai trò KTNN do các yếu tố con người; yếu tố thăng tiến; vật chất; pháp chế pháp luật, quyền lực công, chuẩn mực hoạt động,… Đề cao vai trò của KTNN trong công cuộc CCHC công qua kết quả KTHĐ, kết quả kiểm tra, giám sát và kiểm soát hoạt động để tham vấn hiệu chỉnh các chính sách; (2) Qua đó, Tác giả luận án vận dụng phân tích thuộc tính của tiêu chí phụ về chuẩn mực trong hoạt động công vụ, phân tích vai trò pháp chế trong thực thi pháp luật ảnh hưởng đến sự phát triển KTHĐ và