5. Kết cấu đề tài
1.1.4. Nội dung quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc
1.1.4. Nội dung quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc nƣớc
1.1.4.1. Xây dựng và tổ chức thực hiện chương trình, kế hoạch, chính sách đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Chính sách đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN là những định hƣớng mang tính chiến lƣợc, dài hạn, đƣợc các quốc gia, các vùng lãnh thổ phù hợp, tạo cơ sở hạ tầng cho các quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn. Có những sự khác biệt giữa các thời kỳ của quá trình phát triển kinh tế - xã hội mà ngay bản thân trong một quốc gia, các địa phƣơng, các vùng miền cũng đặt ra những chiến lƣợc, những ƣu tiên trong đầu tƣ XDCB từ nguồn vốn NSNN hòng tạo ra những cơ sở vật chất phù hợp với định hƣớng phát triển trong quy hoạch, kế hoạch mà các địa phƣơng, các vùng miền đặt ra trong xu thế phát triển chung của cả một quốc gia.
Khi đã đƣa ra những chiến lƣợc đó, phải đi kèm với những chƣơng trình, kế hoạch, các giải pháp triển khai thực hiện cụ thể thực hiện đƣợc chính sách, trong đó việc hoạch định, lên đƣợc kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN và quản lý đƣợc nguồn vốn đó mang ý nghĩa hết sức quan trọng. Các chƣơng trình đầu tƣ, các kế hoạch đầu tƣ từ nguồn NSNN sẽ là những hoạt động đầu tƣ mang tính định hƣớng, tạo cơ sở vật chất đồng thời định hƣớng phát triển kinh tế - xã hội cho cả cộng đồng dân cƣ.
1.1.4.2. Xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
ây là nội dung đƣợc thực hiện chủ yếu bởi các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm tổng hợp trong công tác quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN, thƣờng là Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và ầu tƣ, Bộ Tài chính và các Sở theo ngành dọc tại các địa phƣơng. Các chính sách, các văn bản quy phạm pháp luật này là cơ sở để thực hiện việc quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN, đây là các công cụ mà qua đó Nhà nƣớc đảm bảo các đơn vị trực thuộc tuân thủ chính xác những nguyên tắc quản lý vốn đầu tƣ XDCB.
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN là một hệ thống mang tính bắt buộc và hƣớng dẫn. Các đơn vị, cá nhân sử dụng vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định trên đồng thời trong quá trình triển khai báo cáo tới các đơn vị có chức năng tổng hợp về những bất cập hay khó khăn khi triển khai hệ thống này hòng xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý vốn đầu tƣ XDCB ngày càng hiệu quả.
1.1.4.3. Quản lý quá trình triển khai các dự án vốn đầu xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
a. Quản lý vốn trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư
* Nghiên cứu, lập chủ trƣơng đầu tƣ dự án
Quá trình nghiên cứu bƣớc đầu này vô cùng quan trọng, nó là bƣớc quyết định tới hiệu quả, sự thành công của dự án đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN. ánh giá hiệu quả kinh tế xã hội đối với dự án hạ tầng kinh tế xã hội, nhu cầu sử dụng đất và một số yếu tố khác. Thông thƣờng định hƣớng, chủ trƣơng đƣợc xác định rõ theo kế hoạch 5 năm hoặc hàng năm, căn cứ vào chủ trƣơng, các cấp, các ngành xem xét để xây dựng các dự án với sự trợ giúp của các cơ quan chuyên môn.
Quá trình nghiên cứu bƣớc đầu này vô cùng quan trọng, nó là bƣớc quyết định tới hiệu quả, sự thành công của dự án đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN, nếu đƣa ra chủ trƣơng sai sẽ dẫn đến hậu quả lãng phí nghiêm trọng nguồn vốn NSNN và gây ra những dƣ luận xấu từ phía nhân dân. Cá nhân, đơn vị đƣợc giao trách nhiệm quản lý chủ trƣơng đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN cần phải xem xét dự án đầu tƣ trong tổng thể phát triển của vùng, địa phƣơng và định hƣớng quy hoạch phát triển trong thời gian trung hạn nhằm nâng cao công năng sử dụng trong thời gian dài.
* Lập dự án đầu tƣ:
Căn cứ chủ trƣơng đồng ý triển khai đầu tƣ dự án đầu tƣ, đơn vị đƣợc cấp có thẩm quyền giao nhiệm vụ triển khai dự án (chủ đầu tƣ) thực hiện công tác lập dự án đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN dựa trên các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến cách tính các loại chi phí, vật tƣ, ... Trong bản dự án đầu tƣ này chủ đầu tƣ phải làm rõ các nội dung chủ yếu của dự án đƣợc thể hiện nhƣ sau:
- Sự cần thiết phải đầu tƣ xây dựng dự án từ nguồn vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN; các điều kiện thuận lợi và khó khăn khi triển khai dự án; chế độ khai thác và sử dụng tài nguyên quốc gia nếu có;
- Dự kiến quy mô đầu tƣ của dự án: căn cứ trên sự cần thiết đầu tƣ, bản dự án phải đề cập tới công suất, diện tích xây dựng; các hạng mục công trình thuộc dự án; dự kiến về địa điểm xây dựng công trình và nhu cầu sử dụng đất; đồng thời căn cứ tính toán để đƣa ra tổng mức đầu tƣ của dự án;
- Phân tích, lựa chọn sơ bộ về công nghệ và các thông số kỹ thuật; các điều kiện cung cấp vật tƣ thiết bị, nguyên vật liệu, năng lƣợng, dịch vụ, hạ tầng kỹ thuật; phƣơng án giải phóng mặt bằng, tái định cƣ nếu có; các ảnh hƣởng của dự án đối với môi trƣờng, sinh thái, phòng, chống cháy nổ, an ninh, quốc phòng;
- Xác định, đề xuất hình thức đầu tƣ, xác định sơ bộ tổng mức đầu tƣ, thời gian thực hiện dự án, phƣơng án sử dụng vốn, phân kỳ đầu tƣ theo tiến độ và hiệu quả kinh tế - xã hội mà dự án đem lại.
Công tác lập dự án đầu tƣ cũng cần có sự cân đối giữa sự cần thiết, quy mô, tổng mức đầu tƣ với khả năng cân đối ngân sách của cấp có thẩm quyền. Nếu quy mô dự án quá lớn so với khả năng cân đối ngân sách thì sẽ khó triển khai đồng bộ, gây nên kéo dài thời gian thi công, nếu quy mô dự án quá nhỏ trong khi khả năng cân đối ngân sách cho phép một quy mô lớn hơn thì có khả năng gây ra thiếu sự đồng bộ hoặc công trình, dự án đầu tƣ chỉ mang tính tạm thời, không có thời gian sử dụng lâu dài.
* Thẩm định dự án đầu tƣ:
Sau khi nhận đƣợc hồ sơ đề nghị thẩm định dự án đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN, ngƣời có thẩm quyền ra quyết định đầu tƣ có trách nhiệm tổ chức thẩm định dự án trƣớc khi phê duyệt, đầu mối thẩm định dự án là đơn vị chuyên môn trực thuộc cấp quyết định đầu tƣ. ối với các dự án đã đƣợc phân cấp hoặc uỷ quyền quyết định đầu tƣ thì ngƣời đƣợc phân cấp hoặc uỷ quyền quyết định đầu tƣ có trách nhiệm tổ chức thẩm định dự án. Việc thẩm định dự án đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN chủ yếu xem xét lại các thông số, các nội dung mà đơn vị chủ đầu tƣ đã thực hiện, đƣợc thể hiện trong tờ trình và bản dự án đầu tƣ đƣợc trình sang. Các nội dung thẩm định chủ yếu:
- Xem xét các yếu tố đảm bảo tính hiệu quả của dự án, bao gồm: sự cần thiết đầu tƣ; các yếu tố đầu vào của dự án; quy mô, công suất, công nghệ, thời gian, tiến độ thực hiện dự án; phân tích tài chính, tổng mức đầu tƣ, hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án;
- Xem xét các yếu tố đảm bảo tính khả thi của dự án, bao gồm: sự phù hợp với quy hoạch; nhu cầu sử dụng đất, tài nguyên (nếu có); khả năng giải phóng mặt bằng, khả năng huy động vốn đáp ứng tiến độ của dự án; kinh nghiệm quản lý của chủ đầu tƣ; khả năng hoàn trả vốn vay; giải pháp phòng
cháy, chữa cháy; các yếu tố ảnh hƣởng đến dự án nhƣ quốc phòng, an ninh, môi trƣờng và các quy định khác của pháp luật có liên quan;
- Xem xét thiết kế cơ sở bao gồm: Sự phù hợp của thiết kế cơ sở với quy hoạch chi tiết xây dựng hoặc tổng mặt bằng đƣợc phê duyệt; sự phù hợp của thiết kế cơ sở với phƣơng án tuyến công trình đƣợc chọn đối với công trình xây dựng theo tuyến; sự phù hợp của thiết kế cơ sở với vị trí, quy mô xây dựng và các chỉ tiêu quy hoạch đã đƣợc chấp thuận đối với công trình xây dựng tại khu vực chƣa có quy hoạch chi tiết xây dựng đƣợc phê duyệt; Sự phù hợp của việc kết nối với hạ tầng kỹ thuật của khu vực; Sự hợp lý của phƣơng án công nghệ, dây chuyền công nghệ đối với công trình có yêu cầu công nghệ; Việc áp dụng các quy chuẩn, tiêu chuẩn về xây dựng, môi trƣờng, phòng cháy, chữa cháy; iều kiện năng lực hoạt động xây dựng của tổ chức tƣ vấn, năng lực hành nghề của cá nhân lập thiết kế cơ sở theo quy định;
- Xem xét giá trị dự toán đầu tƣ xây dựng hạng mục, công trình, kiểm tra mức độ phù hợp về khối lƣợng công việc triển khai, các loại chi phí có hợp lý không hay các đơn giá đƣa ra có đúng theo quy định hiện hành hay không hay việc áp dụng các phƣơng pháp tính chi phí đã căn cứ đúng theo các văn bản hƣớng dẫn của các văn bản quy phạm pháp luật hay chƣa. Việc thẩm định lại giá trị dự toán đầu tƣ xây dựng công trình sẽ quyết định liệu dự án có cần điều chỉnh, bổ sung tổng mức đầu tƣ hay không, điều này hoàn toàn phụ thuộc vào năng lực thẩm định của cán bộ thực hiện thẩm định.
Việc thẩm định dự án là vô cùng quan trọng. Mục đích của thẩm định dự án chính là tổ chức các cuộc phản biện khoa học nhằm xác định tính khả thi của dự án. Kết quả thẩm định là cơ sở pháp lý quan trọng để cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tƣ.
ối với công trình, dự án sử dụng vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN, khi có khối lƣợng phát sinh ngoài thiết kế, dự toán xây dựng công trình làm vƣợt tổng mức đầu tƣ thì chủ đầu tƣ phải báo cáo ngƣời quyết định đầu tƣ để xem
xét, quyết định. Khối lƣợng phát sinh đƣợc chủ đầu tƣ hoặc ngƣời quyết định đầu tƣ chấp thuận, phê duyệt là cơ sở để thanh toán, quyết toán công trình. Mặc dù có quy định nhƣ trên nhƣng không máy móc nhìn vào giá trị mà còn phải tuỳ theo dự án đó thuộc trọng điểm nào? ý nghĩa xã hội ra sao, tính chất kỹ thuật nhƣ thế nào để có quyết định cụ thể chính xác hơn về thẩm quyền cho đáp ứng đúng yêu cầu quản lý. Quá trình này đƣợc thể hiện bằng sơ đồ sau:
(Nguồn : Tổng hợp các quy định về dự án đầu tư) Sơ đồ 1.1: Trình bị giai đoạn chuẩn bị đầu tư
b. Quản lý vốn trong giai đoạn thực hiện dự án * Công tác đấu thầu, lựa chọn nhà thầu
Theo khoản 12, điều 4, Luật đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013: “Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu để ký kết và thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tƣ vấn, dịch vụ phi tƣ vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp; lựa chọn nhà đầu tƣ để ký kết và thực hiện hợp đồng dự án đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ, dự án đầu tƣ có sử dụng đất trên cơ sở bảo đảm cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế.
Lựa chọn nhà thầu là quá trình đấu thầu hoặc chỉ định thầu để xác định nhà thầu đáp ứng yêu cầu nêu trong hồ sơ mời thầu hoặc hồ sơ yêu cầu về năng lực, kinh nghiệm và có đề xuất về mặt kỹ thuật, về mặt tài chính là khả thi và hiệu quả nhất để thực hiện đầu tƣ dự án.
Chủ trƣơng đầu tƣ của cấp có thẩm quyền (1) Chủ đầu tƣ thuê cơ quan tƣ vấn xây dựng dự án (2) Thẩm định thiết kế cơ sở Thẩm định dự án của cơ quan có
thẩm quyền (4) Cấp có thẩm quyền quyết định phê duyệt dự án đầu tƣ (5) Thực hiện dự án đầu tƣ
* Quản lý thanh toán vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN
Việc thanh toán vốn đầu tƣ cho các công việc, nhóm công việc hoặc toàn bộ công việc lập dự án, khảo sát, thiết kế, thi công xây dựng, giám sát và các hoạt động xây dựng khác phải căn cứ theo giá trị khối lƣợng thực tế hoàn thành và nội dung phƣơng thức thanh toán trong hợp đồng đã ký kết. Căn cứ thời gian thực hiện hợp đồng, tính chất hợp đồng, các bên tham gia thoả thuận áp dụng một hoặc kết hợp các phƣơng thức thanh toán: thanh toán theo giá trọn gói đƣợc áp dụng cho gói thầu đƣợc xác định rõ về khối lƣợng, chất lƣợng và thời gian; thanh toán theo đơn giá cố định đƣợc áp dụng bằng cách xác định giữa khối lƣợng công việc hoàn thành thực tế với đơn giá đã đƣợc xác định trƣớc trong hợp đồng; thanh toán theo giá điều chỉnh áp dụng cho những gói thầu không đủ điều kiện xác định chính xác về số lƣợng và khối lƣợng hoặc có biến động lớn về giá cả do nhà nƣớc thay đổi và hợp đồng có thời gian thực hiện trên 12 tháng.
Trong quản lý thanh toán vốn cần đặc biệt lƣu ý tính hợp pháp của các điều kiện thanh toán là: Khối lƣợng và chất lƣợng nghiệm thu hoàn thành, đơn giá dự toán và đơn giá trúng thầu. ây là khâu mà tiền từ NSNN sẽ đƣợc chuyển ra cho các đơn vị nhà thầu do đó, các đơn vị quản lý thanh toán vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN đóng vai trò rất quan trọng trong việc kiểm soát tuân thủ các thủ tục, tính hợp pháp, các văn bản liên quan đối với một lần thực hiện giao dịch.
* Quản lý quyết toán vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN
Vốn đầu tƣ đƣợc quyết toán là toàn bộ chi phí hợp pháp đã đƣợc thực hiện trong quá trình đầu tƣ để đƣa dự án vào khai thác, sử dụng. Chi phí hợp pháp là chi phí đƣợc thực hiện đúng với thiết kế, dự toán đƣợc phê duyệt, bảo đảm đúng định mức, đơn giá, chế độ tài chính kế toán, hợp đồng kinh tế đã ký kết và các quy định khác của nhà nƣớc có liên quan. ối với các dự án sử
dụng vốn NSNN thì vốn đầu tƣ đƣợc quyết toán phải nằm trong giới hạn tổng mức đầu tƣ đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Chủ đầu tƣ chịu trách nhiệm lập hồ sơ quyết toán vốn đầu tƣ dự án hoàn thành để trình ngƣời có thẩm quyền phê duyệt chậm nhất 10 tháng đối với các dự án quan trọng quốc gia; đối với dự án nhóm A 7 tháng; đối với dự án nhóm B 5 tháng; đối với các dự án nhóm C 4 tháng; các dự án lập báo kinh tế kỹ thuật xây dựng là 3 tháng kể từ khi công trình hoàn thành đƣa vào khai thác sử dụng. Ngƣời có thẩm quyền phê duyệt quyết toán vốn đầu tƣ sử dụng đơn vị chức năng thuộc quyền quản lý để trực tiếp thẩm tra quyết toán vốn đầu tƣ dự án hoàn thành hoặc thẩm tra lại đối với các dự án thuê kiểm toán vốn đầu tƣ trƣớc khi phê duyệt và chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về quyết định của mình.
Sau khi quyết toán toàn bộ dự án, quá trình quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN có thể coi là tạm dừng, toàn bộ công trình của dự án, các hạng mục sẽ đƣợc bàn giao cho đơn vị thụ hƣởng để triển khai việc sử dụng thành quả của đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN. Các sửa chữa nhỏ phát sinh sẽ đƣợc sử dụng từ nguồn vốn khác.
c. Quản lý giai đoạn sau đầu tư