Thứ nhất, tăng dần mức độc lập của NHNN. Trên thế giới hiện nay có ba mô hình NHTW bao gồm NHTW thuộc Quốc hội, NHTW thuộc Chính phủ và NHTW thuộc Bộ Tài chính và không mô hình nào trong số đó thích hợp cho mọi quốc gia. Việc lựa chọn áp dụng mô hình NHTW không phải là ý muốn chủ quan của chính quyền quốc gia đó mà phải phụ thuộc vào hoàn cảnh lịch sử, điều kiện kinh tế - xã hội và thể chế chính trị của quốc gia. Điều đó có nghĩa rằng mỗi một quốc gia có thể vận dụng một mô hình NHTW khác nhau phù hợp với điều kiện thực tiễn của mình. Việc NHNN là một cơ quan trực thuộc Chính phủ đã tồn tại trong thời gian dài tại Việt Nam. Với cơ cấu tổ chức và bộ máy Nhà nước Việt Nam, NHNN sẽ vẫn là một cơ quan thuộc Chính phủ trong một thời gian dài tiếp theo. Vấn đề đặt ra hiện nay là NHNN, cơ quan chịu trách nhiệm duy trì sự ổn định giá trị đồng tiền, đang được độc lập ở mức độ nào. Nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, ở quốc gia nào NHTW càng độc lập thì mục tiêu duy trì tỷ lệ lạm phát thấp của quốc gia đó càng dễ thực hiện. Việt Nam đối mặt với lạm phát không phải chỉ trong 1, 2 năm trở lại đây. CPI, chỉ số đo lường lạm phát của Việt Nam liên tục tăng cao từ năm 2004 đến nay, dù có một số năm, tốc độ tăng giá được kiềm chế chậm lại (năm 2006 và năm 2009) nhưng sau đó lại tiếp tục tăng cao hơn (năm 2007, 2008, 2010
và năm 2011). Rõ ràng, lạm phát ở Việt Nam chưa bao giờ được hoàn toàn kiểm soát. Một phần nguyên nhân là NHNN không có đủ độc lập để sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ làm chậm lại đà tăng giá.
Theo một nghiên cứu do Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) công bố vào tháng 12/2004, các NHTW trên thế giới được xếp theo 4 cấp độ độc lập gồm:
- Độc lập trong xác định mục tiêu cuối cùng chính sách tiền tệ: Ở mức độ này, NHTW có quyền quyết định chính sách tiền tệ, chế độ tỷ giá cũng như mục tiêu chính sách tiền tệ được ưu tiên hàng đầu trong số các mục tiêu đã được pháp luật quy định. Khi độc lập ở mức độ này, NHTW phải có năng lực điều hành tốt và uy tín cao mới có thể đạt được các mục tiêu chính sách tiền tệ.
- Độc lập trong xác định mục tiêu điều hành của chính sách tiền tệ: Ở mức độ
này, NHTW được quyền quyết định chính sách tiền tệ và chế độ tỷ giá nhưng mục tiêu chính sách tiền tệ của NHTW đã được quy định cụ thể trong Luật và NHTW phải thực hiện theo mục tiêu đó.
- Độc lập trong lựa chọn công cụ điều hành chính sách tiền tệ: Với mô hình này, Chính phủ hoặc Quốc hội quyết định mục tiêu chính sách tiền tệ sau khi thảo luận với NHTW. Khi quyết định được thông qua, NHTW có trách nhiệm thực hiện các mục tiêu này trên cơ sở được trao quyền lựa chọn các công cụ điều hành chính sách tiền tệ phù hợp và linh hoạt nhất.
- Mức độ độc lập bị hạn chế: là mức độ độc lập thấp nhất, theo đó Quốc hội hay Chính phủ là nơi đưa ra các mục tiêu cuối cùng, mục tiêu điều hành của chính sách tiền tệ đồng thời can thiệp vào quá trình thực hiện chính sách tiền tệ.
Điều 3 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010 quy định: Thủ tướng Chính phủ, Thống đốc NHNN quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia theo quy định của Chính phủ. Điều 10 quy định: Thống đốc NHNN quyết định việc sử dụng công cụ thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, bao gồm tái cấp vốn, lãi suất, tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở và các công cụ, biện pháp khác theo quy định của Chính phủ. Như vậy, các quy định trong văn bản pháp lý quan trọng nhất điều chỉnh hoạt động của NHNN cũng chỉ ra, Chính phủ có quyền can thiệp vào việc sử dụng công cụ chính sách tiền tệ của NHNN. Điều này cho thấy NHNN đang ở mức độc lập thấp nhất trong 4 mức theo đánh giá của IMF, mức độc lập bị hạn chế. Với thực tế như vậy, mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền của chính sách tiền tệ chắc chắn không thực hiện được vì bản thân Chính phủ cũng bị mâu thuẫn giữa mục tiêu ổn
định giá và mục tiêu tăng trưởng kinh tế cao. Để đạt tới sự phát triển kinh tế bền vững, tăng mức độ độc lập cho NHNN là tất yếu.
Trước hết, Chính phủ cần giảm sự chỉ đạo hành chính vào việc điều hành công cụ chính sách tiền tệ của NHNN. Vấn đề Chính phủ quan tâm là tăng trưởng kinh tế cao trong khi mục tiêu NHNN cần theo đuổi là ổn định giá và nhiệm vụ của NHNN là phải xây dựng mục tiêu lạm phát hàng năm. Khi Chính phủ là cấp trên của NHNN, họ mong muốn một sự điều khiển trực tiếp đối với NHNN để đạt được mục tiêu tăng trưởng. Tuy nhiên, để tăng cường sự độc lập cho NHNN, NHNN sẽ vẫn trực thuộc Chính phủ nhưng có được sự tự chủ trong việc đưa ra ý kiến tham vấn về tỷ lệ lạm phát mục tiêu. Nói cách khác, NHNN phụ thuộc Chính phủ về bộ máy tổ chức nhưng độc lập về chuyên môn. Trong quá trình bàn thảo để đi đến thống nhất được tăng trưởng kinh tế và CPI ở mức nào là thích hợp, vai trò của Chính phủ và NHNN phải là ngang nhau. Khi mục tiêu đã được quyết định, cả Chính phủ và NHNN phải nỗ lực để đạt được mục tiêu đó. Nếu NHNN nhận thấy cần điều chỉnh công cụ chính sách tiền tệ để đạt được mục tiêu kiểm soát lạm phát, NHNN phải được trao quyền để thực hiện sự điều chỉnh này. Nếu NHNN chờ đợi ý kiến chỉ đạo từ Chính phủ, hầu hết kết quả dẫn đến sẽ là sự thay đổi chính sách của NHNN quá chậm, không còn phù hợp vì tình hình thị trường biến động và thay vì có tác động tích cực, sự thay đổi chính sách của NHNN có thể làm trầm trọng thêm vấn đề. Với một công cụ chính sách tiền tệ có tính thị trường cao như nghiệp vụ thị trường mở, nếu NHNN phải chờ đợi ý kiến chỉ đạo của Chính phủ, ưu điểm rất quan trọng của công cụ này là tính linh hoạt sẽ không còn nữa. Khi Chính phủ cho phép NHNN được quyền chủ động sử dụng công cụ chính sách tiền tệ, Chính phủ đã đồng thời để NHNN góp phần tạo ra sự tăng trưởng kinh tế bền vững về dài hạn, mà điều này có ý nghĩa hơn rất nhiều việc đạt được tốc độ tăng trưởng GDP cao trong 3 hoặc 5 năm nhưng phải đánh đổi lạm phát không thể kiềm chế trong thời gian dài.
Sự chỉ đạo hành chính của Chính phủ vào quá trình sử dụng công cụ chính sách tiền tệ giảm đi tạo ra động lực khiến NHNN phải nâng cao năng lực nghiên cứu, điều hành để đưa quyết định hợp lý và tự chịu trách nhiệm về việc hoàn thành mục tiêu đã đặt ra. Điều này sẽ giúp NHNN dần tự chủ hơn, năng lực điều hành tốt hơn và có uy tín hơn với công chúng. Năng lực điều hành của NHNN càng tốt, sự chi phối của Chính phủ sẽ càng phải giảm xuống. Đến thời điểm thích hợp, Chính phủ cần để NHNN độc lập trong việc lựa chọn công cụ chính sách tiền tệ.
Triển khai mô hình NHNN thuộc Chính phủ xét về cơ cấu tổ chức nhưng độc lập về phương diện chuyên môn điều hành chính sách tiền tệ là vấn đề rất khó khăn, cần đến sự can thiệp điều chỉnh của cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội. Quốc hội thể chế hóa những vấn đề trên thành văn bản quy phạm pháp luật - Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, đồng thời nhận trách nhiệm giám sát trực tiếp quá trình triển khai đó. Cả Chính phủ cũng như NHNN có trách nhiệm báo cáo trực tiếp với Quốc hội về quá trình thực hiện trách nhiệm, quyền hạn của mình trong việc phối hợp điều hành chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Quốc hội là cơ quan quyết định mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ, sẽ bảo đảm sự độc lập của NHNN trong sử dụng công cụ chính sách tiền tệ để đạt được mục tiêu đó, tránh sự can thiệp của Chính phủ. Điều này đòi hỏi bản thân Quốc hội phải có sự đánh giá đúng đắn về tầm quan trọng của một NHTW độc lập trong thực hiện chính sách tiền tệ cũng như quyết tâm tiến hành sự thay đổi cơ bản về cơ chế điều hành này.
Với lộ trình tăng cường mức độ độc lập của NHNN như trên, việc sửa đổi Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cần phải được thực hiện. Theo đó, quá trình xây dựng mục tiêu lạm phát không còn là NHNN xây dựng mục tiêu để Chính phủ trình Quốc hội mà sẽ phải là NHNN phối hợp với Chính phủ xây dựng mục tiêu lạm phát hàng năm để trình Quốc hội quyết định. Luật cần có quy định rõ về việc phối hợp đồng bộ chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ cũng như Chính phủ có trách nhiệm phối hợp với NHNN xây dựng mục tiêu lạm phát. Đồng thời, NHNN hay Ủy ban chính sách tiền tệ sẽ là cơ quan duy nhất được quyền đưa ra quyết định sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ để đạt được mục tiêu này.
Thứ hai, điều chỉnh mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế, thiết lập lại các cân đối vĩ mô, đặc biệt chú trọng thay đổi động lực tăng trưởng kinh tế và cân nhắc chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế. Vấn đề với nền kinh tế Việt Nam là tăng trưởng kinh tế chỉ tập trung vào số lượng, bề rộng, năng suất lao động thấp và động lực tăng trưởng không bền vững, lệ thuộc nhiều vào vốn đầu tư, trong đó có một phần lớn là tín dụng ngân hàng. Nền kinh tế xuất hiện những mất cân đối nghiêm trọng: thâm hụt cán cân thương mại, bội chi ngân sách, đầu tư công không hiệu quả gây ứ đọng vốn, thị trường chứng khoán có giai đoạn bùng nổ bất thường và sau đó sụt giảm mạnh, giá bất động sản quá cao, lượng lớn tín dụng ngân hàng đưa vào các lĩnh vực phi sản xuất. Những mất cân đối này là nguyên nhân sâu xa dẫn đến tình trạng lạm phát cao kéo dài và làm chính sách tiền tệ mất hiệu lực điều tiết đối với lạm phát. Để có thể điều chỉnh lại sự mất cân đối của nền kinh tế, Quốc hội và
Chính phủ cần xem xét lại mục tiêu tăng trưởng kinh tế, tốc độ có thể không cao nhưng tăng trưởng về chiều sâu, hướng vào nâng cao năng suất lao động, tập trung vốn cho sản xuất vật chất. Nền kinh tế phát triển vững chắc là điều kiện cũng là động lực cho sự phát triển thị trường tài chính; đến lượt mình, sự phát triển thị trường tài chính lại là điều kiện để tăng khả năng tác động của nghiệp vụ thị trường mở đến mục tiêu chính sách tiền tệ.
Thứ ba, trong thời gian tới, Chính phủ nên xem xét đến việc chuyển đổi khung mục tiêu chính sách theo hướng thực hiện chính sách mục tiêu lạm phát linh hoạt - Flexible Inflation Targeting (FIT) nhằm hướng hai chính sách vào mục tiêu chung. Theo đuổi chính sách này, cả NHNN và Bộ Tài chính sẽ cùng tham gia xác định khung mục tiêu chính sách cho giai đoạn trung hạn, tạo thế chủ động và linh hoạt trong quá trình phối hợp để đạt mục tiêu. Mặt khác, chính sách FIT cho phép quan tâm cả mục tiêu kiểm soát lạm phát và mục tiêu tăng trưởng thông qua chỉ số độ lệch sản lượng. Điều chỉnh này rất tương thích với việc lựa chọn mục tiêu của các nước đang phát triển như Việt Nam. Chủ trương cũng như sự quyết tâm theo đuổi mục tiêu ổn định vĩ mô của Chính phủ trong thời gian qua là bước dấu hiệu quan trọng cho phép triển khai chính sách FIT ở Việt Nam trong thời gian tới. Vì những biến động vĩ mô sẽ trở nên phức tạp hơn và không dễ để đối phó. Những dấu hiệu kinh tế suy giảm, sức cầu giảm sâu, đặc biệt là cầu đầu tư, nguy cơ lạm phát thường trực bởi chỉ số lòng tin của người tiết kiệm và người đầu tư đối với môi trường vĩ mô và hệ thống tài chính là rất nhỏ. Các chỉ số tài chính như: bội chi ngân sách, nợ công, nợ nươc ngoài, hiệu quả đầu tư, độ lành mạnh của hệ thống ngân hàng, lãi suất... đang ở mức độ rất dễ tổn thương. Việc điều chỉnh các chỉ số này cho mục tiêu tăng trưởng hay kiềm chế lạm phát sẽ gây nên những tác động trái chiều nếu không có sự phối hợp chặt chẽ giữa hai CSTT và chính sách tài khóa một cách bài bản và thực chất. Trước mắt, các yếu tố nền tảng cho yêu cầu phối hợp chính sách cần phải được thiết lập. Việc vận hành linh hoạt công cụ thuế, lãi suất với cơ cấu và điều chỉnh thích hợp theo mục tiêu vĩ mô xác định sẽ là hướng phối hợp cần thiết trong thời gian tới.