2.1. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ DỰ TRỮ NGOẠI HỐI TẠI NGÂN
2.1.1. Hệ thống các văn bản về quản lý Dự trữ ngoại hối nhà nước
2.1.1.1. Pháp lệnh ngoại hối
Pháp lệnh ngoại hối số 28/2005/PL-UBTVQH 11 (hiệu lực thi hành từ ngày 01/6/2006) điều chỉnh các hoạt động ngoại hối tại nước Cộng hòa XHCN Việt nam đối với các tổ chức, cá nhân là người cư trú, người không cư trú có hoạt động ngoại hối tại Việt nam. Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt nam thực hiện chính sách quản lý ngoại hối nhằm tạo điều kiện thuận lợi và đảm bảo lợi ích hợp pháp cho các tổ chức, các nhân tham gia hoạt động ngoại hối, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế; thực hiện mục tiêu của chính sách tiền tệ quốc gia, nâng cao tính chuyển đổi của đồng Việt nam; thực hiện mục tiêu trên lãnh thổ Việt nam chỉ sử dụng đồng Việt nam; thực hiện các cam kết của nước Cộng hòa XHCN Việt nam trong lộ trình hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cường hiệu lực quản lý Nhà nước về ngoại hối và hoàn thiện hệ thống quản lý ngoại hối của Việt nam. NHNN là người cuối cùng thực hiện việc mua, bán ngoại tệ trên thị trường ngoại tệ trong nước để thực hiện mục tiêu của chính sách tiền tệ quốc gia.
Pháp lệnh ngoại hối gồm 10 chương, 46 điều, trong đó chương VI quy định một số vấn đề liên quan đến quản lý DTNHNN như sau:
-Khái niệm DTNHNN: là tài sản bằng ngoại hối thể hiện trong bảng cân đối tiền tệ của NHNN Việt Nam.
-Thành phần DTNHNN bao gồm: Ngoại tệ tiền mặt, tiền gửi bằng ngoại tệ ở nước ngoài; Chứng khoán và các giấy tờ có giá khác bằng ngoại tệ do Chính phủ, tổ chức nước ngoài, tổ chức quốc tế phát hành; Quyền rút vốn đặc biệt , dự trữ tại Qũy Tiền tệ quốc tế; vàng ; Các loại ngoại hối khác.
-Nguồn hình thành DTNHNN: Ngoại hối mua từ ngân sách Nhà nước và thị trường ngoại hối; Ngoại hối từ các khoản vay ngân hàng và tổ chức tài chính quốc tế; Ngoại hối từ tiền gửi của Kho bạc Nhà nước và các TCTD; Ngoại hối từ các nguồn khác.
43
- Quản lý DTNHNN:
+ NHNNVN quản lý DTNHNN theo quy định của Chính phủ nhằm thực hiện chính
sách tiền tệ quốc gia, bảo đảm khả năng thanh toán quốc tế và bảo toàn DTNHNN. + Bộ Tài chính kiểm tra việc quản lý DTNHNN do NHNNVN thực hiện theo quy định của Chính phủ
+ Chính phủ báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội về tình hình biến động DTNHNN.
-Ngoại hối thuộc Ngân sách Nhà nước: Thủ tướng Chính phủ quy định mức ngoại tệ Bộ Tài chính được giữ lại từ nguồn thu ngân sách để bảo đảm nhu cầu chi ngoại hối thường xuyên của Ngân sách Nhà nước. [4]
2.1.1.2. Nghị định số 86/1999/NĐ-CP về quản lý Dự trữ ngoại hối Nhà nước
Ngày 15/8/1999 Thủ Tướng Chính phủ ký ban hành Nghị định số 86/1999/NĐ-CP về quản lý DTNHNN. Nghị định này thay thế quyết định số 105/CT ngày 10/4/1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về việc thành lập Quỹ Điều hoà ngoại tệ. Với kết cấu gồm 6 chương, 23 điều, Nghị định 86/1999/NĐ-CP quy định chi tiết cách thức sử dụng quỹ DTNHNN và cũng đề cập khá đầy đủ, chi tiết các vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của các đơn vị tham gia công tác quản lý DTNHNN, cụ thể như sau:
- Khái niệm: DTNHNN là tài sản thuộc sở hữu nhà nước được thể hiện trong bảng cân đối tiền tệ của NHNN. NHNN là cơ quan quản lý DTNHNN nhằm thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, bảo đảm khả năng thanh toán quốc tế, bảo toàn DTNHNN.
- Thành phần: DTNHNN bao gồm ngoại tệ tiền mặt, số dư ngoại tệ trên tài khoản tiền gửi ở nước ngoài; Hối phiếu và các giấy nhận nợ của nước ngoài bằng ngoại tệ; Các chứng khoán nợ do Chính phủ, ngân hàng nước ngoài, tổ chức tiền tệ hoặc ngân hàng quốc tế phát hành, bảo lãnh ; Vàng tiêu chuẩn quốc tế; Các loại ngoại hối khác.
- Nguồn: DTNHNN được hình thành từ các nguồn (1)Ngoại hối hiện có thuộc sở hữu của Nhà nước do NHNN quản lý; (2) Ngoại hối mua từ ngân sách nhà nước và thị trường ngoại hối; (3) Ngoại hối từ các khoản vay ngân hàng và tổ chức tài chính quốc tế; (4) Ngoại hối từ các nguồn khác.
-Nguyên tắc quản lý: DTNHNN được quản lý theo nguyên tắc: (1) Bảo toàn dự trữ; (2)Bảo đảm khả năng sẵn sàng thanh toán, đáp ứng các nhu cầu noại hối khi
44
cần thiết; (3)Sinh lời thông qua các nghiệp vụ đầu tư.
-Cơ cấu: DTNHNN được lập thành 02 quỹ, quỹ DTNHNN (quỹ Dự trữ) và quỹ Bình ổn tỷ giá và giá vàng (quỹ Bình ổn).
-Quỹ dự trữ ngoại hối được sử dụng trong các trường hợp sau: Điều hòa nguồn ngoại hối với Quỹ bình ổn khi cần thiết; Thực hiện các nghiệp vụ đầu tư; Tạm ứng cho ngân sách nhà nước để đáp ứng nhu cầu ngoại hối đột xuất, cấp bách của nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
-Cơ cấu của Quỹ dự trữ ngoại hối được xác định trên cơ sở: Tỷ trọng các loại ngoại tệ sử dụng trong thanh toán xuất nhập khẩu hàng hóa và dịch vụ của Việt nam; Tỷ trọng các loại ngoại tệ vay và trả nợ nước ngoài của Việt nam; Dự báo xu hướng biến động của từng loại ngoại tệ và vàng; Tỷ trọng của từng loại ngoại tệ trong dự trữ quốc tế và thanh toán quốc tế của các nước trên thế giới.
-Các trường hợp được phép sử dụng Quỹ Bình ổn: Can thiệp thị trường ngoại tệ và thị trường vàng trong nước; Điều hòa nguồn ngoại tệ với Quỹ Dự trữ khi cần thiết; Thực hiện các nghiệp vụ đầu tư theo quy định.
- Quy định về quyền hạn trong quản lý DTNHNN:
+ Thủ tướng Chính phủ quyết định : Mức DTNHNN dự kiến đạt được hàng năm do Thống đốc NHNN trình; Tạm ứng từ quỹ DTNH cho Ngân sách Nhà nước để đáp ứng các nhu cầu đột xuất , cấp bách của Nhà nước do Bộ trưởng Bộ Tài chính trình; Hạn mức ngoại hối của Quỹ Bình ổn; Điều chuyển ngoại hối từ Quỹ Dự trữ sang Quỹ Bình ổn theo đề nghị của Thống đốc NHNN; Các hình thức, nghiệp vụ đầu tư DTNHNN mới do Thống đốc NHNN trình.
+ Thống đốc NHNN quyết định: Cơ cấu Quỹ Dự trữ và Quỹ Bình ổn; Hình thức đầu tư và thời hạn đầu tư; Tiêu chuẩn lựa chọn đối tác để thực hiện đầu tư; Điều chuyển ngoại hối từ Quỹ Bình ổn sang Quỹ Dự trữ khi Quỹ Bình ổn vượt hạn mức cho phép.
+ Bộ Tài chính có trách nhiệm: Kiểm tra việc quản lý DTNHNN của NHNN theo chức năng, nhiệm vụ được giao và việc chấp hành các quy định tại Nghị định này; trình Thủ Tướng Chính phủ quyết định tạm ứng từ Quỹ Dự trữ cho Ngân sách Nhà nước để đáp ứng các nhu cầu đột xuất, cấp bách của Nhà nước; Sử dụng và hoàn trả các khoản tạm ứng từ quỹ Dự trữ theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. [6]
45
dụng được gần 13 năm, do vậy khó tránh khỏi những bất cập, không phù hợp với tình hình
thực tế. NHNN đã trình Chính phủ bản Dự thảo Nghị định mới thay thế cho Nghị định 86.
2.1.1.3. Quyết định số 653/QĐ-NHNN về quản lý Dự trữ ngoại hối Nhà nước
Căn cứ Nghị định số 86/1999/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý DTNHNN, ngày 17/5/2001, Thống đốc NHNN ký Quyết định số 653/2001/QĐ-NHNN về việc ban hành Quy chế tổ chức thực hiện những nhiệm vụ về quản lý DTNHNN. Quyết định này quy định nhiệm vụ của Ban Điều hành DTNHNN, nhiệm vụ của các vụ chức năng có liên quan tại NHNN trong việc tổ chức thực hiện những nhiệm vụ của Thống đốc NHNN về quản lý DTNHNN và cụ thể hóa một số nội dung đã được quy định trong Nghị định số 86/1999/NĐ-CP ngày 30/8/1999 của Chính phủ về quản lý DTNHNN. Nhiệm vụ của từng đơn vị liên quan đến quản lý DTNHNN sẽ được trình bày tại phần cơ cấu tổ chức và quy trình quản lý DTNHNN.
2.2.1.4. Quyết định số 1278/2001/QĐ-NHNN về việc ban hành Quy chế hoạt động của Ban Điều hành quản lý Dự trữ ngoại hối Nhà nước
Ngày 09/10/2001 Thống đốc NHNN ký quyết định số 1278/2001/QĐ- NHNN về việc ban hành Quy chế hoạt động của Ban Điều hành quản lý DTNHNN. Ban điều hành Quản lý DTNHNN (sau đây gọi tắt là Ban điều hành) được thành lập để tham mưu cho Thống đốc NHNN trong việc quản lý DTNHNN và điều hành việc thực hiện các nhiệm vụ về quản lý DTNHNN theo qui định của Thống đốc NHNN. Theo đó Ban Điều hành gồm 05 thành viên (01 Phó Thống đốc NHNN làm Trưởng ban, Vụ trưởng Vụ Quản lý Ngoại hối, Vụ trưởng Vụ Chính sách tiền tệ, Giám đốc Sở Giao dịch và 01 thư ký). Điều hành hoạt động của Ban điều hành là Trưởng ban. Giúp việc Trưởng ban có Phó trưởng ban và chịu trách nhiệm thay mặt Trưởng ban khi được Trưởng ban ủy quyền;. Ban điều hành hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ và chế độ thủ trưởng. Các vấn đề được đưa ra thảo luận tập thể và thống nhất ý kiến trong cuộc họp. Trường hợp còn có ý kiến khác nhau thì Trưởng ban là người quyết định cuối cùng. Chức năng, nhiệm vụ của Ban cũng sẽ được trình bày ở phần sau.
2.1.1.5. Thông tư 02/2012/TT-NHNNhướng dẫn giao dịch hối đoái giữa Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và các tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài hoạt động tại Việt Nam
46
dẫn giao dịch hối đoái giữa NHNN Việt Nam và các TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài hoạt động tại Việt Nam thay thế cho Quyết định 101/1999/QĐ- NHNN13 ngày 26/3/1999. Theo đó, TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài được NHNN xem xét thiết lập quan hệ giao dịch hối đoái khi có đủ các điều kiện sau: được thành lập và hoạt động theo luật các TCTD; được NHNN cấp phép hoạt động, cung ứng dịch vụ ngoại hối trên thị trường ngoại tệ Việt Nam; có hệ thông máy móc, thiết bị phương tiện giao dịch hối đoái như hệ thống Reuters hoặc các phương tiện giao dịch khác được NHNN chấp thuận trong từng thời kỳ. Đây là cơ sở pháp lý để các TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài hoạt động tại Việt Nam tham gia hoạt động mua bán ngoại tệ với NHNN và NHNN tham gia thị trường ngoại tệ liên ngân hàng với tư cách là người mua, bán cuối cùng, thực hiện can thiệp khi cần thiết, vì mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia.
2.1.1.6.Các Quyết định định kỳ của Thống đốc về cơ cấu, tiêu chuẩn, hạn mức đầu tư
Các Quyết định này được Thống đốc NHNN ban hành 6 tháng/lần trong năm. Quyết định quy định cụ thể về tỷ lệ phần trăm từng loại ngoại tệ, từng loại kỳ hạn đầu tư (ngắn, trung và dài hạn), từng loại hình đầu tư (tiền gửi thanh toán, tiền gửi có kỳ hạn, giấy tờ có giá, ủy thác đầu tư) áp dụng cho từng Quỹ (Quỹ Dự trữ và Quỹ Bình ổn), quy định về tiêu chuẩn đối tác để thực hiện giao dịch, đầu tư và quy định hạn mức đầu tư tại từng đối tác dựa trên mức xếp hạng. Đây là các quyết định mang tính định hướng cho việc đầu tư DTNHNN. Việc xây dựng cơ cấu tỷ lệ DTNHNN dựa trên mục tiêu quản lý và sử dụng DTNH đối với từng quỹ, riêng tỷ lệ cơ cấu ngoại tệ của từng Quỹ được xây dựng không chỉ dựa trên mục tiêu quản lý và sử dụng, mà còn dựa trên các yếu tố như: (1) Tỷ trọng các loại ngoại tệ sử dụng trong thanh toán xuất nhập khẩu của Việt nam, (2) Tỷ trọng các loại ngoại tệ sử dụng trong hoạt động vay trả nợ nước ngoài của Việt nam, (3)Dự báo xu hướng biến động tỷ giá các loại ngoại tệ trong dự trữ, giá vàng trong và ngoài nước, (4) Xu hướng biến động tỷ trọng các loại ngoại tệ trong dự trữ quốc tế và thanh toán quốc tế của các nước trên thế giới (5) Loại ngoại tệ sử dụng để can thiệp.
2.1.1.7. Các quy định khác
Ngoài các văn bản nêu trên, Thống đốc NHNN còn ban hành một số văn bản liên quan khác như các Quyết định quy định về xác định và sử dụng tiền cung ứng cho mục tiêu tăng DTNH, về chế độ hạch toán, kế toán, chứng từ kế toán...
47
2.1.2. Cơ cấu tổ chức
Mô hình cơ cấu tổ chức thực hiện nhiệm vụ quản lý DTNHNN như sau:
Sơ đồ 2.1: Cơ cấu tổ chức quản lý Dự trữ ngoại hối Nhà nước
Thủ tướng Chính phủ
48
- Thủ Tướng Chímh phủ: là cấp cao nhất quyết định các vấn đề sau: Mức DTNH dự kiến đạt được hàng năm và hạn mức ngoại hối của Quỹ Bình ổn do Thống đốc NHNN trình; Tạm ứng từ Quỹ Dự trữ cho Ngân sách Nhà nước để đáp ứng các nhu cầu đột xuất, cấp bách của Nhà nước do Bộ trưởng Bộ Tài chính trình; Điều chuyển ngoại hối từ quỹ Dự trữ sang quỹ Bình ổn theo đề nghị của Thống đốc NHNN; Các hình thức, nghiệp vụ đầu tư DTNHNN mới do Thống đốc NHNN trình.
- Thống đốc Ngân hàng Nhà nước: Thống đốc NHNN quyết định các vấn đề: Cơ cấu Quỹ Dự trữ và Quỹ Bình ổn; Hình thức đầu tư và thời hạn đầu tư; Tiêu chuẩn lựa chọn đối tác để thực hiện đầu tư; Can thiệp thị trường ngoại tệ và thị trường vàng trong nước khi cần thiết để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ (thời điểm can thiệp, loại ngoại tệ can thiệp, tỷ giá và giá vàng can thiệp, số lượng vàng và ngoại tệ can thiệp, hình thức can thiệp và đối tác cần can thiệp).
- Ban Điều hành Dự trữ ngoại hối Nhà nước: Ban Điều hành DTNHNN có chức năng, nhiệm vụ sau: (i)Tham mưu cho Thống đốc trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt: mức DTNHNN dự kiến hàng năm, hạn mức ngoại hối của quỹ Bình ổn, việc điều chuyển từ quỹ Dự trữ sang quỹ Bình ổn, các hình thức, nghiệp vụ đầu tư mới; (ii) Tham mưu cho Thống đốc trong việc ban hành: quyết định việc trích tạm ứng từ quỹ Dự trữ cho Ngân sách Nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ; quyết định việc xuất, nhập khẩu vàng tiêu chuẩn quốc tế thuộc DTNHNN; quyết định phương án can thiệp thị trường ngoại hối trong nước khi cần thiết; (iii) Định kỳ 6 tháng/lần hoặc khi cần thiết dự kiến tiêu chuẩn, hạn mức đầu tư DTNHNN và cơ cấu của quỹ Dự trữ trình Thống đôc ký ban hành; (iv) Hàng năm hoặc khi cần thiết, thông qua các Báo cáo về tình hình thực hiện quản lý và sử dụng DTNHNN để trình Thống đốc phê duyệt trước khi trình Chính phủ và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.
-Trưởng Ban Điều hành Dự trữ ngoại hối Nhà nước: Là một Phó Thống đốc NHNN, có nhiệm vụ và quyền hạn như sau: Chỉ đạo và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ của Ban Điều hành; Triệu tập và chủ trì các cuộc họp Ban Điều hành; Quyết định các vấn đề sau: cơ cấu Quỹ Bình ổn, cơ cấu quỹ Dự trữ khi được Thống đốc uỷ quyền, phương án đầu tư, các khoản đầu tư có giá trị tương đương từ 30 triệu USD trở lên; Quyết định việc can thiệp thị trường ngoại tệ trong nước; quyết định điều chuyển ngoại hối từ quỹ Bình ổn sang quỹ Dự trữ khi số dư quỹ Bình ổn
49
vượt hạn mức quy định của Thủ Tướng Chính phủ; Chỉ đạo các vụ liên quan tổ chức thực hiện công tác quản lý DTNHNN theo chức năng, nhiệm vụ do Thống đốc quy định.
-Vụ Chính sách tiền tệ: Những chức năng, nhiệm vụ của Vụ Chính sách tiền tệ có liên quan tới công tác quản lý DTNHNN gồm: Trình Thống đốc lượng tiền cung ứng từng thời kỳ cho mục tiêu tăng DTNHNN; Định kỳ quý, năm cung cấp số liệu và tình hình thực hiện cán cân thanh toán thực tế quý, năm trước, số liệu tiền tệ