Những hạn chế về hiệu quả trong công tác quản lý DTNHNN do nhiều nguyên nhân gây nên. Có những hạn chế do một nguyên nhân gây nên, có những hạn chế do tác động của nhiều nguyên nhân hội tụ, trong đó có thể có những nguyên nhân chủ quan, những nguyên nhân khách quan và có những nguyên nhân xuất phát từ chính những hạn chế của công tác quản lý, cụ thể như sau:
2.3.3.1. Nguyên nhân liên quan đến các qui định pháp lý
Nghị định 86 kể từ khi được ban hành năm 1999- từ những buổi sơ khai hình thành DTNHNN- đến nay đã được hơn 12 năm. Đây là nguyên nhân khiến một số
85
quy định tại Nghị định khi chiếu với thực tế thực hiện đã trở nên bất cập, thiếu rõ ràng, chồng chéo, không đồng nhất với những văn bản mới, gây khó khăn cho việc thực hiện, cụ thể:
-Không có sự đồng nhất giữa các văn bản về khái niệm, phạm vi quản lý DTNHNN, khó khăn cho việc thực hiện và làm giảm hiệu quả quản lý
Pháp lệnh Ngoại hối do UBTV Quốc hội thông qua năm 2005 quy định DTNHNN là tài sản bằng ngoại hối thể hiện trong bảng cân đối tiền tệ của NHNN. Các tài sản ngoại hối được thể hiện trên bảng cân đối tiền tệ của NHNN bao gồm: (i) Quỹ Dự trữ ngoại hối; (ii) Quỹ Bình ổn tỷ giá và giá vàng; (iii) Tiền gửi của Kho bạc Nhà nước; (iv) Tiền gửi của Tổ chức tín dụng; (v) Các tài sản ngoại hối khác.
Như vậy, theo Pháp lệnh mọi nguồn ngoại hối thể hiện trong bảng cân đối tiền tệ của NHNN đều thuộc DTNHNN, bao gồm cả nguồn tiền gửi của Kho bạc Nhà nước và các tổ chức tín dụng.
Tuy nhiên, theo quy định tại Nghị định 86/1999/NĐ-CP, DTNHNN là tài sản thuộc sở hữu Nhà nước được thể hiện trong bảng cân đối tiền tệ của NHNN mà NHNN quản lý DTNHNN chỉ bao gồm: Quỹ Dự trữ ngoại hối và Quỹ Bình ổn tỷ giá và giá vàng. Phần tiền gửi của Kho bạc Nhà nước và các tổ chức tín dụng không thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định 86. Do vậy, các Quyết định của NHNN ban hành theo Quyết định 86 khi quy định các điều khoản về quản lý DTNHNN chỉ đề cập tới 02 Quỹ, không có hướng dẫn đối với phần tiền gửi của Kho bạc Nhà nước và các tổ chức tín dụng.
-Chưa quy định rõ ràng về nguyên tắc bảo toàn DTNHNN dẫn đến những cách hiểu, cách đánh giá không chính xác về hiệu quả quản lý DTNHNN
Điều 4, Nghị định 86/1999/NĐ-CP qui định, DTNHNN được quản lý theo 3 nguyên tắc: Bảo toàn dự trữ; bảo đảm khả năng sẵn sàng thanh toán, đáp ứng các nhu cầu ngoại hối khi cần thiết; Sinh lời thông qua các nghiệp vụ đầu tư. Đưa ra các nguyên tắc quản lý, nhưng Nghị định không có giải thích cụ thể đối với từng nguyên tắc. Do vậy, có thời kỳ, khi đánh giá công tác quản lý theo các nguyên tắc đề ra, đã có sự không đồng nhất quan điểm giữa cơ quan quản lý DTNHNN và các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán đối với nguyên tắc thứ nhất là “Bảo toàn dự trữ”.
Căn cứ Nghị định 86/1999/NĐ-CP, ngày 17/5/2001, NHNN đã ban hành quyết định số 653/2001/QĐ-NHNN về việc ban hành Qui chế tổ chức thực hiện
86
những nhiệm vụ về quản lý DTNHNN, trong đó qui định một trong những nguyên tắc quản lý DTNHNN là “Bảo đảm an toàn Dự trữ ngoại hối Nhà nước theo nguyên tệ hoặc hiện kim, hạch toán theo năm tài chính”. Nghĩa là, NHNN có trách nhiệm bảo toàn số dư của từng loại ngoại tệ và vàng. Tuy nhiên, trên thực tế, khó có thể bảo toàn giá trị theo nguyên tệ do DTNHNN được quản lý theo cơ cấu ngoại tệ và cơ cấu ngoại tệ có thể thay đổi giữa các kỳ do vậy số dư từng loại ngoại tệ sẽ có sự thay đổi, thêm vào đó là các biến động thu/chi trong kỳ. Trong khi đó, một số đoàn kiểm tra, kiểm toán khi đánh giá về nguyên tắc bảo toàn DTNHNN lại căn cứ vào kết quả đánh giá lại giá trị các loại ngoại tệ trong DTNHNN theo VND vào thời điểm cuối năm tài chính. Theo họ, DTNHNN được bảo toàn khi kết quả đánh giá cuối năm so với đầu năm cho giá trị dương (căn cứ vào số dư tài khoản chênh lệch đánh giá lại ngoại tệ DTNHNN theo VND, nếu tài khoản có số dư có được đánh giá là thực hiện tốt nguyên tắc bảo toàn dự trữ ngoại hối và ngược lại là trường hợp tài khoản có số dư nợ), nói cách khác là tổng giá trị DTNHNN qui theo VND tại thời điểm cuối năm phải tăng so với đầu năm, sau khi loại trừ ra các biến động thu/chi trong năm. Quan điểm này, nhìn về mặt lý thuyết trong hạch toán kinh tế, dường như là tương đối chính xác, bởi quản lý tốt là phải biết lựa theo diễn biến thị trường để dự trữ sao cho cơ cấu ngoại tệ không chịu những ảnh hưởng bất lợi của biến động tỷ giá. Tuy nhiên, đối với quản lý DTNHNN lại không thể áp dụng theo quan điểm này. Một trong những mục tiêu hàng đầu của DTNHNN là sử dụng làm công cụ để hỗ trợ thực thi chính sách tiền tệ, chính sách tỷ giá và để sẵn sàng đảm bảo khả năng thanh toán quốc tế (nguyên tắc thanh khoản). Do vậy, NHNN không thể chạy theo những biến động ngắn hạn của thị trường để thường xuyên thay đổi cơ cấu ngoại tệ nhằm bảo toàn giá trị. Cơ cấu ngoại tệ DTNHNN vẫn phải dựa trên những yếu tố nêu tại phần về cơ cấu ngoại tệ tại điểm 2.3.2.1 ở trên, trong đó, đồng tiền đóng vai trò chủ đạo trong can thiệp thị trường, trong thanh toán quốc tế vẫn phải chiếm ưu thế. Vì vậy, với vai trò làm chính sách, với mục tiêu sẵn sàng đáp ứng các nhu cầu thanh toán quốc tế của Nhà nước, việc quản lý DTNH sẽ phải chấp nhận những rủi ro nhất định về mặt tỷ giá, đặc biệt là đối với những biến động ngắn hạn, có nghĩa là không thể chỉ căn cứ vào sự tăng/giảm về giá trị DTNH khi quy ra một đồng tiền nào đó để đánh giá tính hiệu quả. Hơn nữa, việc quy đổi các loại ngoại tệ trong DTNHNN ra VND cũng không hoàn toàn
87
chính xác, bởi lẽ, tỷ giá hạch toán USD/VND do NHNN công bố và các loại ngoại tệ khác khi quy ra VNĐ đều phải tính chéo thông qua USD/VND. Trong khi đó tỷ giá USD/VNĐ do NHNN xác lập theo mục tiêu chính sách tỷ giá của từng thời kỳ.
Vậy thế nào là bảo toàn DTNHNN? Cần phải có định nghĩa rõ ràng về khái niệm này để việc đánh giá được đảm bảo chính xác, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý DTNHN.
- Quy định về dự báo quy mô DTNHNN còn có bước chưa hợp lý, khó khăn cho việc thực hiện.
Theo Nghị định 86/1999/NĐ-CP, hàng năm, NHNN xây dựng và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt mức DTNHNN dự kiến hàng năm. Cuối năm, NHNN báo cáo lại Thủ Tướng về thực tế thực hiện DTNHNN so với mức đã được phê duyệt. Nếu thực tế thực hiện không đạt được tới mức phê duyệt, coi như NHNN đã không hoàn thành kế hoạch được giao và phải có giải trình nguyên nhân. Do vậy, trong năm, khi NHNN nhận thấy không thể đảm bảo mức DTNHNN vào thời điểm cuối năm, NHNN phải báo cáo tình hình, lý giải nguyên nhân và trình Thủ Tướng ra quyết định phê duyệt lại mức DTNH. Quy trình này chưa thật sự hợp lý, đồng thời gây áp lực đối với NHNN (đặc biệt là khi NHNN buộc phải thực hiện bán can thiệp với số lượng lớn nhằm thực hiện chính sách tỷ giá khiến cho quy mô DTNH sụt giảm), trong khi NHNN không phải là chủ thể duy nhất quyết định quy mô DTNHNN. Mức DTNHNN dự kiến được căn cứ vào dự báo cán cân thanh toán của NHNN, kế hoạch bán ngoại tệ của Bộ Tài chính, dự kiến mua bán ngoại tệ với các Ngân hàng thương mại trong nước và các tổ chức quốc tế (yếu tố này gần như không có cơ sở để dự kiến, nó phụ thuộc tình hình cung cầu ngoại tệ trên thị trường trong nước, do vậy chỉ có thể căn cứ số thực hiện năm trước để áp cho năm nay), dự kiến lãi thu được từ nguồn ngoại tệ đầu tư tại nước ngoài của NHNN (yếu tố này phụ thuộc khách quan vào tình hình thị trường tài chính tiền tệ quốc tế). Hơn nữa, giữa kế hoạch và dự kiến có khoảng cách khá lớn. Kế hoạch mang tính cụ thể, chủ động và chắc chắn. Dự kiến mang tính phán đoán, không chắc chắn và chịu tác động của khách quan. Thêm vào đó, cơ sở của từng căn cứ để dự báo đối với từng chỉ tiêu lại hết sức mỏng manh. Do vậy, nếu thực tế thực hiện không chính xác như dự kiến là điều dễ xảy ra. Mục đích của việc đưa ra mức DTNHNN dự kiến là để báo cáo Chính phủ xu hướng quy mô DTNHNN trong năm để Chính phủ định liệu
88
trong chi dùng và căn cứ vào đó có đường lối, chính sách quản lý sao cho phù hợp, không phải là kế hoạch đặt ra buộc NHNN phải thực hiện, bởi việc thực hiện không chỉ phụ thuộc vào ý muốn chủ quan của NHNN, mà chịu tác động của các chủ thể khác cũng như của nhiều yếu tố khách quan.
-Quy định về các hình thức đầu tư DTNHNN còn hạn hẹp, chưa có tính mở theo hướng tạo sự chủ động cho NHNN để có thể đa dạng hóa danh mục đầu tư, hạn chế rủi ro
Theo Nghị định 86/1999/NĐ-CP và quyết định số 653/2001/QĐ-NHNN ngày 17/5/2001 của Thống đốc NHNN, DTNHNN được đầu tư thông qua các nghiệp vụ sau: Gửi ngoại tệ và vàng ở trong và ngoài nước; mua, bán ngoại tệ và vàng ở nước ngoài; mua bán hối phiếu, giấy nhận nợ, chứng khoán nợ bằng ngoại tệ do Chính phủ các nước, ngân hàng nước ngoài, tổ chức tiền tệ hoặc ngân hàng quốc tế phát hành hoặc bảo lãnh; các hình thức đầu tư khác sẽ do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Như vậy, theo qui định hiện hành, so với các NHTƯ trên thế giới và trong khu vực, các công cụ đầu tư DTNHNN của NHNN còn khá hạn chế và bị bó hẹp trong một số ít công cụ có tính an toàn và thanh khoản cao nhất trên thị trường tài chính. Với quy định này, NHNN sẽ kém phần chủ động, linh hoạt trong việc áp dụng các sản phẩm đầu tư mới nhằm tăng cơ hội sinh lời đồng thời cung cấp thêm công cụ phòng ngừa rủi ro tỷ giá và lãi suất cho đầu tư DTNHNN.
-Chưa quy định cụ thể trách nhiệm phối hợp của BTC với NHNN trong quản lý DTNHNN, phần nào khó khăn cho việc tận dụng nguồn thu của BTC cho mục tiêu tăng dự trữ
Theo Nghị định 86/1999/NĐ-CP, DTNHNN do NHNN quản lý nhằm thực hiện Chính sách tiền tệ quốc gia và bảo đảm khả năng thanh toán quốc tế.
Theo Pháp lệnh Ngoại hối (điều 35), Thủ tướng Chính phủ qui định mức ngoại tệ Bộ Tài chính được giữ lại từ nguồn thu ngân sách để đảm bảo nhu cầu chi ngoại hối thường xuyên của Ngân sách Nhà nước. Như vậy, bên cạnh phần tài sản ngoại hối thuộc sở hữu nhà nước mà Chính phủ giao cho NHNN quản lý theo Nghị định 86/1999/NĐ-CP, còn một bộ phận ngoại tệ nữa do Bộ Tài chính quản lý nhằm đáp ứng nhu cầu chi ngoại hối thường xuyên của Ngân sách Nhà nước. Như vậy, theo pháp lệnh ngoại hối, 02 nguồn ngoại tệ của Nhà nước do 02 cơ quan của Chính phủ quản lý để sử dụng cho các mục đích khác nhau, căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ
89
được giao. Trong khi đó, điều 17, Nghị định số 86/1999/NĐ-CP qui định: Thủ tướng Chính phủ quyết định tạm ứng từ Quỹ Dự trữ ngoại hối do NHNN quản lý cho ngân sách nhà nước để đáp ứng nhu cầu đột xuất, cấp bách của Nhà nước do Bộ trưởng Bộ Tài chính trình, không trích từ nguồn ngoại tệ do Bộ Tài chính quản lý. Đồng thời, trong Nghị định cũng không có điều khoản nào qui định cơ chế phối hợp giữa Bộ Tài chính và NHNN khi sử dụng ngoại tệ từ Quỹ Dự trữ ngoại hối và cũng không đề cập đến vấn đề trách nhiệm của Bộ Tài chính phải bán ngoại tệ cho NHNN để bổ sung vào Quỹ Dự trữ ngoại hố,i khi lượng ngoại tệ do Bộ Tài chính quản lý vượt qui định cho phép. Đây cũng là một bất cập khiến cho việc quản lý ngoại hối của Nhà nước thiếu tập trung, làm ảnh hưởng tới mục tiêu gia tăng DTNH.
2.3.3.2. Những hạn chế trong việc thực hiện các hoạt động nghiệp vụ
- Định hướng chiến lược đầu tư còn mang tính chất thụ động
Chiến lược đầu tư mới chỉ dừng ở chỗ nhằm đảm bảo cho việc thực hiện đầu tư tuân thủ đúng các quy định về quản lý DTNH, chưa chủ động có những bước tiến mới, đột phá nhằm nâng cao hiệu quả của đầu tư . Hạn chế này cũng do một số nguyên nhân, cụ thể:
+ Do năng lực quản lý còn hạn chế, do trình độ chuyên môn nghiệp vụ của cán bộ chưa cao nên việc nghiên cứu, ứng dụng những giải pháp mới trong chiến lược đầu tư còn gặp khó khăn, hạn chế.
+ Do đầu tư luôn là lĩnh vực rủi ro, mạo hiểm, với sự song song đồng hành của lợi nhuận cao là theo rủi ro lớn, trong khi đó NHNN chưa có các cơ chế phù hợp cho việc sẵn sàng chấp nhận rủi ro, vì vậy xu hướng tìm kiếm những nơi lợi nhuận cao bị hạn chế.
+ Do cơ sở vật chất chưa tốt, chưa có đầy đủ các hệ thống phần mềm cần thiết hỗ trợ cho việc ứng dụng những nghiên cứu mới cũng như là hỗ trợ cho việc đánh giá, nhận diện và đo lường các rủi ro, vì vậy khó khăn trong việc chủ động quản lý rủi ro.
+ Trong bối cảnh tình hình thị trường tài chính tiền tệ bất ổn khó lường, giải pháp chiến lược được lựa chọn thường là chiến lược thụ động, bởi sự chủ động có thể còn mang lại rủi ro hơn là không có động thái gì.
- Các hình thức đầu tư còn đơn điệu
90
tờ có giá, là những hình thức đầu tư khá truyền thống, NHNN chưa bổ sung thêm hình thức đầu tư mới nào vào danh mục để đa dạng hóa danh mục nhằm phân tán rủi ro và tăng cơ hội kiếm lời. Đối với giấy tờ có giá, phạm vi đầu tư thực tế hiện nay cũng chỉ là trái phiếu chính phủ Mỹ, Đức, Nhật và trái phiếu do Ngân hàng Thanh toán quốc tế (BIS) phát hành, chưa sử dụng hết giới hạn được phép trong đầu tư giấy tờ có giá. Ngoài ra, theo khái niệm DTNHNN, vàng cũng là một bộ phận cấu thành nên DTNHNN. Tuy nhiên, hiện tại, lượng vàng trong dự trữ không được đầu tư sinh lời cũng khiến DTNHNN mất đi một phần lợi nhuận thu từ vàng. Nguyên nhân:
+ Do quy mô DTNH nhỏ nên nhu cầu thực hiện đa dạng hóa danh mục đầu tư không nhiều
+ Do khả năng tiếp cận các hình thức đầu tư mới còn hạn chế
+ Do cơ chế hiện tại chưa tạo thế chủ động cho NHNN trong việc áp dụng các hình thức đầu tư mới (quy định tại Nghị định 86/CP như đã nêu ở phần trên). Ngoài ra, các chế độ về hạch toán kế toán cũng chưa kịp thời hỗ trợ cho việc thực hiện các hình thức đầu tư mới.
- Chưa áp dụng cách thức quản lý chuyên nghiệp của thế giới nên không có cơ sở để so sánh, đánh giá hiệu quả quản lý
Cách thức quản lý DTNHNN hiện nay tương đối giống mô hình của bộ phận quản lý vốn (Treasury) tại các ngân hàng thương mại, không như mô hình phổ biến của NHTW các nước, tức quản lý tài sản chuyên nghiệp theo các chỉ số chuẩn (benchmark). Với cách thức quản lý theo chỉ số chuẩn, khi quản lý, các NHTW sẽ sử dụng một chỉ số chuẩn nào đó (ví dụ Libor, chỉ số trái phiếu CP,...) để làm tham