TẠI NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
2.3.1. Những kết quả đạt được
Từ việc xem xét thực trạng hiệu quả công tác quản lý DTNHNN, có thể thấy hiệu quả đó đã được thể hiện ở những kết quả nhất định dưới đây:
- Thứ Nhất, gia tăng quy mô DTNHNN: Ban đầu, với Quỹ Điều hòa ngoại tệ được hình thành từ nguồn ngoại tệ do Nhà nước cấp và giao cho NHNN quản lý, quy mô DTNHNN đã tăng dần qua các năm. Từ chỗ chưa thể đáp ứng yêu cầu cần thiết về quy mô DTNH, đến năm 2007, quy mô DTNH đã đạt tới đỉnh cao là 18,5 tuần nhập khẩu, đáp ứng được các nhu cầu chi dùng của Chính phủ, đảm bảo can thiệp thị trường. Đây là con số ấn tượng của nền kinh tế Việt nam. Nhờ đó, Việt nam đã được các nhà đầu tư biết đến như một cơ hội vàng để đầu tư. Bên cạnh đó, quy mô DTNH tăng đã hạn chế được những tác động tiêu cực từ bên ngoài. Tuy nhiên sau năm 2007, do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính- tiền tệ thế giới, của tình hình kinh tế trong nước, DTNH đã được sử dụng khá nhiều để thực hiện vai trò
81
của nó nhằm ổn định nền kinh tế (chi tiêu của Chính phủ và can thiệp TTNTLNH) khiến quy mô DTNH giảm mạnh, đặc biệt là trong các năm 2009 và 2010. Sau đó, quy mô DTNH đã được cải thiện trở lại. Đến hết năm 2011, DTNH đạt 13,54 tỷ USD, tương đương 7,6 tuần nhập khẩu. Trong bối cảnh tình hình tài chính tiền tệ trong và ngoài nước có nhiều bất ổn, mặc dù quy mô DTNH vẫn còn thấp, chưa đảm bảo mức yêu cầu đối với một nền kinh tế đang từng bước hội nhập và gặp rất nhiều khó khăn, thách thức, nhưng sự tăng trưởng DTNH từng bước thận trọng cũng là một trong những cố gắng lớn của NHNN.
- Thứ Hai, đáp ứng nhu cầu chi dùng của Nhà nước, đảm bảo khả năng thanh toán quốc tế, khả năng can thiệp nhằm ổn định thị trường ngoại hối trong nước: Đây là một trong những nguyên tắc ưu tiên hàng đầu trong quản lý DTNH của NHNN. Trong quản lý DTNH những năm qua, dù với quy mô thế nào chăng nữa, NHNN vẫn luôn đảm bảo tính thanh khoản của DTNH. NHNN tập trung đầu tư DTNH vào tiền gửi kỳ hạn ngắn và các trái phiếu có tính thanh khoản cao, chủ động chuyển đổi giữa các loại ngoại tệ, hoán đổi ngoại tệ giữa 02 quỹ để vừa đảm bảo tuân thủ cơ cấu ngoại tệ theo quy định, đồng thời vẫn có đủ lượng theo loại ngoại tệ ở từng quỹ nhằm đáp ứng đầy đủ, kịp thời nhu cầu ngoại tệ cho can thiệp hoặc trích DTNHNN theo lệnh của Chính phủ, vừa tránh được những chi phí phát sinh cuả việc tạo thanh khoản trong các trường hợp phải chi lớn và bất thường mà khả năng thanh khoản bình thường chưa đáp ứng kịp thời. Đây cũng được xem là một trong những thành công của NHNN trong quản lý DTNH.
- Thứ Ba, đảm baỏ an toàn trong đầu tư: Cùng với nguyên tắc thanh khoản, nguyên tắc này được coi là nguyên tắc ưu tiên hàng đầu trong quản lý DTNHNN của NHNN, đặc biệt là trong những giai đoạn thị trường tài chính tiền tệ gặp bất ổn. DTNHNN được NHNN đầu tư chủ yếu vào các công cụ an toàn cao như Trái phiếu Chính phủ các nước Mỹ, Đức, Nhật, trái phiếu do ngân hàng Thanh toán quốc tế (BIS) phát hành và tiền gửi của các TCQT có mức xếp hạng cao, kỳ hạn đầu tư tập trung chủ yếu vào các kỳ hạn ngắn từ 1-3 năm. Đồng thời, NHNN thường xuyên theo dõi tình hình thị trường thế giới và mức xếp hạng hệ số tín nhiệm do các TCQT đánh giá đối với các ngân hàng và công ty tài chính là đối tác của NHNN để quản lý DTNNN an toàn trước những biến động lớn. Đối với một số ngân hàng đối tác đã bị giảm mức xếp hạng tín nhiệm, NHNN điều chỉnh giảm hạn mức đầu tư
82
thực tế xuống mức thích hợp và chấm dứt quan hệ với một số đối tác nhằm hạn chế rủi ro. Trong những năm qua, trước những biến động khôn lường của tình hình thị trường tài chính tiền tệ thế giới, nhưng DTNHNN vẫn được đảm bảo an toàn, không xảy ra mất mát, thâm hụt - đó thực sự là một nỗ lực không thể phủ nhận của NHNN
- Thứ Tư, đảm bảo duy trì lợi nhuận từ đầu tư DTNHNN: Năm 2007, với mức DTNHNN đạt quy mô lớn nhất, tổng lãi thu được từ đầu tư DTNH và các nguồn ngoại tệ khác cũng là lớn nhất (đạt khoảng 3,7% trên tổng nguồn vào thời điểm cuối năm). Sang năm 2008, với những bất ổn của thị trường tài chính, lãi suất cơ bản của các đồng tiền chủ chốt trong DTNH liên tục bị cắt giảm. Tuy nhiên, với việc điều chỉnh cơ cấu đầu tư DTNH theo hướng tăng đầu tư trái phiếu chính phủ kỳ hạn trung và dài đồng thời giảm tỷ lệ đầu tư tiền gửi, tổng lãi thu được từ đầu tư DTNH và các nguồn ngoại tệ khác vẫn đạt gần tương đương mức lãi năm 2007.
Kể từ năm 2009 cho đến giữa năm 2012, khi lãi suất các đồng tiền mạnh đã đạt tới mức thấp chưa từng có (lãi suất cơ bản của đồng USD là 0,25%, đồng EUR là 1%, đồng GBP là 0,5%, đồng JPY là 0,1%), thêm vào đó là sự sụt giảm về quy mô DTNHNN, việc đầu tư trên thị trường quốc tế gặp nhiều khó khăn hơn. Tuy nhiên, những điều chỉnh phù hợp về cơ cấu đầu tư đã giúp cho DTNHNN vẫn thực hiện được các mục tiêu an toàn, thanh khoản, đồng thời duy trì được khả năng sinh lời, cho dù là mức sinh lời không cao như các năm trước đó.
Biến động lãi suất của các loại ngoại tệ mạnh từ 2007-7/2012 như sau:
Biểu đồ 2.5: Biến động lãi suất của các loại ngoại tệ mạnh từ 2007-7/2012(Nguồn Reuters) (Nguồn Reuters)
83
Như vậy, trong những năm qua, với tình hình khó khăn của các thị trường tài chính, nhưng NHNN vẫn đảm bảo được mục tiêu sinh lời, cho dù rằng mức sinh lời không cao như những năm 2006, 2007, do lãi suất các loại ngoại tệ mạnh đứng ở mức thấp, lãi coupon của trái phiếu bị sụt giảm. Trong bối cảnh thị trường tài chính quốc tế biến động bất ổn, nhiều ngân hàng trên thế giới bị xuống hạng, bị thất thoát, đảm bảo được mục tiêu an toàn đã rất khó khăn, nhưng với việc điều chỉnh linh hoạt tỷ lệ các loại ngoại tệ trong DTNH, tỷ lệ đầu tư giữa trái phiếu và tiền gửi theo từng thời kỳ, thu nhập từ đầu tư DTNH có bị sụt giảm so với giai đoạn trước, nhưng vẫn cao hơn mức mong đợi, đã góp phần duy trì và củng cố nguồn thu hàng năm cho ngân sách Nhà nước. Đây quả là một thành tích đáng ghi nhận trong quản lý DTNHNN của NHNN. Thực tế cho thấy, hàng năm NHNN đã nộp ngân sách nhà nước những khoản tiền không nhỏ và nguồn thu đó chủ yếu hình thành từ các hoạt động nghiệp vụ đầu tư DTNHNN.
- Thứ Năm, đảm bảo tuân thủ các quy định pháp lý hiện hành liên quan: Bên cạnh việc thực hiện được những mục tiêu đặt ra trong quản lý DTNHNN, công tác quản lý trong những năm qua luôn đảm bảo tuân thủ các quy định hiện hành mà quan trọng nhất là các quy định về cơ cấu, tiêu chuẩn, hạn mức đầu tư DTNHNN. Mặc dù chưa có các hệ thống phần mềm chuyên nghiệp hỗ trợ cho việc theo dõi, cập nhật những biến động về tình hình cơ cấu thực tế, nhưng SGD đã nỗ lực trong việc quản lý cơ cấu (thiết kế các loại báo cáo cần thiết, thu thập đầy đủ các số liệu cần thiết hàng ngày để kịp thời nắm bắt diễn biến về số liệu DTNHNN, về tình hình cơ cấu thực tế và từ đó thực hiện các giao dịch điều chỉnh phù hợp, đưa cơ cấu thực tế chưa phù hợp trở về tuân thủ quy định. Ngay cả trong những thời kỳ khi DTNHNN bị sụt giảm nhiều do phải can thiệp thị trường trong nước (các năm 2008, 2009, 2010), song với sự linh hoạt trong điều hành quản lý các chiến lược đầu tư, với sự theo dõi chặt chẽ tình hình cơ cấu thực tế, NHNN vẫn luôn đảm bảo cơ cấu DTNHNN tuân thủ các quy định đặt ra, góp phần đáp ứng các mục tiêu an toàn, thanh khoản và sinh lời trong quản lý DTNHNN.
2.3.2. Những hạn chế về hiệu quả quản lý
Tuy vậy, bên cạnh những kết quả thu được, hiệu quả quản lý còn có những khía cạnh chưa được như mong muốn, cụ thể:
84
đạt mức 7,6 tuần nhập khẩu và đến tháng 6 năm 2012 đạt trên 11 tuần nhập khẩu. Mức dự trữ này đã bắt đầu tăng trở lại từ sau 03 năm liên tiếp bị suy giảm về quy mô 2008, 2009, 2010. Tuy vậy, quy mô DTNH vẫn còn rất mỏng. So sánh quy mô DTNHNN với các tiêu chí (tại trang 85 phần 2.3.1 Quản lý quy mô DTNHNN) có thể thấy: quy mô chưa đáp ứng được với những yêu cầu về mặt lý thuyết. Do vậy, nếu phải thực hiện can thiệp thị trường liên tiếp và với số lượng lớn, cộng thêm các khoản chi tiêu của Chính phủ, quy mô sẽ dễ tụt giảm về mức không an toàn, khó đảm bảo mức yêu cầu đối với một nền kinh tế đang từng bước hội nhập và gặp rất nhiều khó khăn và thách thức như Việt Nam.
- Thứ Hai, việc thực hiện các mục tiêu an toàn, thanh khoản, sinh lời vẫn luôn là những thách thức lớn đối với người quản lý: An toàn, thanh khoản và sinh lời luôn là mục tiêu hướng tới của nhà quản lý. Tuy nhiên, với lý thuyết “ở đâu có rủi ro cao ở đó sẽ có mức lợi nhụân cao tương ứng”, có thể nhận thấy: Các mục tiêu trong quản lý DTNH có phạm vi đối lập vói nhau. Nếu đảm bảo được an toàn, thanh khoản, mục tiêu sinh lời sẽ bị giảm sút và ngược lại. Như vậy không thể cùng một lúc đảm bảo được cả 03 mục tiêu ở mức độ như nhau và sẽ luôn có những mục tiêu được ưu tiên hơn và cần phải xác định chính xác đó là những mục tiêu nào. Đối với các nhà quản lý chuyên nghiệp, quản lý theo 03 mục tiêu đó đã là một khó khăn bởi lẽ việc xác định mức độ ưu tiên của các mục tiêu không giống nhau ở mọi thời điểm, mà tùy thuộc từng điều kiện thị trường cụ thể, và quản lý thế nào để đạt được theo mục tiêu xác định lại càng khó hơn. Nhưng đối với các nhà quản lý Việt nam, đây còn là thách thức lớn bởi chính sự chưa chuyên nghiệp trong quản lý của họ cũng như là nhiều nguyên nhân khác tác thành.
2.3.3. Nguyên nhân của các hạn chế về hiệu quả quản lý
Những hạn chế về hiệu quả trong công tác quản lý DTNHNN do nhiều nguyên nhân gây nên. Có những hạn chế do một nguyên nhân gây nên, có những hạn chế do tác động của nhiều nguyên nhân hội tụ, trong đó có thể có những nguyên nhân chủ quan, những nguyên nhân khách quan và có những nguyên nhân xuất phát từ chính những hạn chế của công tác quản lý, cụ thể như sau:
2.3.3.1. Nguyên nhân liên quan đến các qui định pháp lý
Nghị định 86 kể từ khi được ban hành năm 1999- từ những buổi sơ khai hình thành DTNHNN- đến nay đã được hơn 12 năm. Đây là nguyên nhân khiến một số
85
quy định tại Nghị định khi chiếu với thực tế thực hiện đã trở nên bất cập, thiếu rõ ràng, chồng chéo, không đồng nhất với những văn bản mới, gây khó khăn cho việc thực hiện, cụ thể:
-Không có sự đồng nhất giữa các văn bản về khái niệm, phạm vi quản lý DTNHNN, khó khăn cho việc thực hiện và làm giảm hiệu quả quản lý
Pháp lệnh Ngoại hối do UBTV Quốc hội thông qua năm 2005 quy định DTNHNN là tài sản bằng ngoại hối thể hiện trong bảng cân đối tiền tệ của NHNN. Các tài sản ngoại hối được thể hiện trên bảng cân đối tiền tệ của NHNN bao gồm: (i) Quỹ Dự trữ ngoại hối; (ii) Quỹ Bình ổn tỷ giá và giá vàng; (iii) Tiền gửi của Kho bạc Nhà nước; (iv) Tiền gửi của Tổ chức tín dụng; (v) Các tài sản ngoại hối khác.
Như vậy, theo Pháp lệnh mọi nguồn ngoại hối thể hiện trong bảng cân đối tiền tệ của NHNN đều thuộc DTNHNN, bao gồm cả nguồn tiền gửi của Kho bạc Nhà nước và các tổ chức tín dụng.
Tuy nhiên, theo quy định tại Nghị định 86/1999/NĐ-CP, DTNHNN là tài sản thuộc sở hữu Nhà nước được thể hiện trong bảng cân đối tiền tệ của NHNN mà NHNN quản lý DTNHNN chỉ bao gồm: Quỹ Dự trữ ngoại hối và Quỹ Bình ổn tỷ giá và giá vàng. Phần tiền gửi của Kho bạc Nhà nước và các tổ chức tín dụng không thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định 86. Do vậy, các Quyết định của NHNN ban hành theo Quyết định 86 khi quy định các điều khoản về quản lý DTNHNN chỉ đề cập tới 02 Quỹ, không có hướng dẫn đối với phần tiền gửi của Kho bạc Nhà nước và các tổ chức tín dụng.
-Chưa quy định rõ ràng về nguyên tắc bảo toàn DTNHNN dẫn đến những cách hiểu, cách đánh giá không chính xác về hiệu quả quản lý DTNHNN
Điều 4, Nghị định 86/1999/NĐ-CP qui định, DTNHNN được quản lý theo 3 nguyên tắc: Bảo toàn dự trữ; bảo đảm khả năng sẵn sàng thanh toán, đáp ứng các nhu cầu ngoại hối khi cần thiết; Sinh lời thông qua các nghiệp vụ đầu tư. Đưa ra các nguyên tắc quản lý, nhưng Nghị định không có giải thích cụ thể đối với từng nguyên tắc. Do vậy, có thời kỳ, khi đánh giá công tác quản lý theo các nguyên tắc đề ra, đã có sự không đồng nhất quan điểm giữa cơ quan quản lý DTNHNN và các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán đối với nguyên tắc thứ nhất là “Bảo toàn dự trữ”.
Căn cứ Nghị định 86/1999/NĐ-CP, ngày 17/5/2001, NHNN đã ban hành quyết định số 653/2001/QĐ-NHNN về việc ban hành Qui chế tổ chức thực hiện
86
những nhiệm vụ về quản lý DTNHNN, trong đó qui định một trong những nguyên tắc quản lý DTNHNN là “Bảo đảm an toàn Dự trữ ngoại hối Nhà nước theo nguyên tệ hoặc hiện kim, hạch toán theo năm tài chính”. Nghĩa là, NHNN có trách nhiệm bảo toàn số dư của từng loại ngoại tệ và vàng. Tuy nhiên, trên thực tế, khó có thể bảo toàn giá trị theo nguyên tệ do DTNHNN được quản lý theo cơ cấu ngoại tệ và cơ cấu ngoại tệ có thể thay đổi giữa các kỳ do vậy số dư từng loại ngoại tệ sẽ có sự thay đổi, thêm vào đó là các biến động thu/chi trong kỳ. Trong khi đó, một số đoàn kiểm tra, kiểm toán khi đánh giá về nguyên tắc bảo toàn DTNHNN lại căn cứ vào kết quả đánh giá lại giá trị các loại ngoại tệ trong DTNHNN theo VND vào thời điểm cuối năm tài chính. Theo họ, DTNHNN được bảo toàn khi kết quả đánh giá cuối năm so với đầu năm cho giá trị dương (căn cứ vào số dư tài khoản chênh lệch đánh giá lại ngoại tệ DTNHNN theo VND, nếu tài khoản có số dư có được đánh giá là thực hiện tốt nguyên tắc bảo toàn dự trữ ngoại hối và ngược lại là trường hợp tài khoản có số dư nợ), nói cách khác là tổng giá trị DTNHNN qui theo VND tại thời điểm cuối năm phải tăng so với đầu năm, sau khi loại trừ ra các biến động thu/chi trong năm. Quan điểm này, nhìn về mặt lý thuyết trong hạch toán kinh tế, dường như là tương đối chính xác, bởi quản lý tốt là phải biết lựa theo diễn biến thị trường để dự trữ sao cho cơ cấu ngoại tệ không chịu những ảnh hưởng bất lợi của biến động tỷ giá. Tuy nhiên, đối với quản lý DTNHNN lại không thể áp dụng theo quan điểm này. Một trong những mục tiêu hàng đầu của DTNHNN là sử dụng làm công cụ để hỗ trợ thực thi chính sách tiền tệ, chính sách tỷ giá và để sẵn