4. Những điểm mới của đề tài
1.1.2.2. Tham vấn cộng đồng
a. Khái niệm tham vấn và tham vấn cộng đồng
Theo Từ điển Tiếng Việt (2010), “Tham vấn là hỏi để tham khảo, thường là về vấn đề chuyên môn”. Theo nghĩa này, tham vấn đã được ghi nhận trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Theo đó, trong quá trình xây dựng pháp luật, chính sách, các cơ quan, ban ngành và chính quyền các cấp cần phải hỏi ý kiến nhân dân và các bên liên quan
để có cơ sở quyết định (Viện Ngôn ngữ học, 2002) [102]. Theo Hiệp Hội các đô thị Việt Nam (2010) [41], tham vấn cộng đồng (TVCĐ) là việc một cộng đồng được tham khảo (hỏi hoặc phát biểu ý kiến) về những mối quan tâm của họ về một chủ trương, chính sách, kế hoạch, chương trình, dự án nào đó, là cơ hội cho họ có thể bày tỏ ý kiến, bằng cách này họ có thể ảnh hưởng đến việc ra quyết định (trích dẫn bởi Nguyễn Thị Khuy, 2015).
Từ các khái niệm trên cho thấy, tham vấn nói chung và TVCĐ nói riêng trước hết là việc các bên cần tham vấn ý kiến (cơ quan, ban ngành, tổ chức) cần hỏi hoặc tham khảo ý kiến của bên được tham vấn (cơ quan, tổ chức, cộng đồng dân cư, hộ gia đình, cá nhân) để bên cần tham vấn xây dựng, hoàn thiện hay hoặc quyết định thực hiện một chủ trương, chính sách, chương trình, dự án nào đó mà có tác động đến bên được tham vấn ý kiến. Theo tác giả, việc hỏi hoặc tham khảo ý kiến nêu trên còn bao gồm hình thức gián tiếp đó là thông báo đến các bên được tham vấn thông tin liên quan bằng các hình thức khác nhau để họ biết, từ đó nếu có ý kiến thì họ sẽ đóng góp, phản hồi. Vì vậy, khái niệm tham vấn cộng đồng được tác giả sử dụng trong luận án này bao gồm 2 ý:
Các cơ quan, ban ngành, tổ chức thực hiện việc hỏi, tham khảo ý kiến của các cộng đồng và thành viên của cộng đồng về những chủ trương, chính sách, chương trình, dự án dự kiến sẽ được ban hành, thực hiện.
Các cơ quan, ban ngành, tổ chức thông báo các nội dung nêu trên đến với các cộng đồng và thành viên của cộng đồng (hộ gia đình, cá nhân).
b. Tầm quan trọng của tham vấn cộng đồng
Sự tham gia của cộng đồng (tham gia đóng góp ý kiến, tham gia thực hiện, tham gia giám sát, tham gia đánh giá) trong quá trình thực hiện các chủ trương, chính sách phát triển là rất quan trọng vì:
Sự tham gia của người dân là phương tiện hữu hiệu để huy động tài nguyên địa phương, tổ chức và tận dụng năng lực sự khôn ngoan, tính sáng tạo của quần chúng vào các hoạt động phát triển.
Sự tham gia của người dân giúp xác định nhu cầu ưu tiên của cộng đồng và giúp tiến hành những hoạt động phát triển để đáp ứng nhu cầu này.
Sự tham gia của người dân giúp cho dự án hoạt động được thừa nhận, khuyến khích người dân đóng góp nguồn lực thực hiện, và đảm bảo khả năng bền vững.
Sự tham gia của người dân là đầu vào cần thiết nhằm tạo cơ hội thành công cho những sáng kiến về phát triển (Trương Văn Tuyển, 2007) [79].
Từ nội dung nêu trên cho thấy, hoạt động TVCĐ rất quan trọng, là công cụ để chính quyền và các tổ chức huy động trí tuệ và sức lực của cộng đồng nói chung, mỗi
cá nhân của cộng đồng nói riêng vào việc xây dựng và thực thi các hoạt động quản lý nhà nước, các chủ trương, chính sách, chương trình dự án phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương, trong đó lĩnh vực quản lý đất đai; chỉ có TVCĐ thì các cơ quan, ban ngành và tổ chức mới có thể nắm hết được các đặc điểm của địa phương, các nhu cầu cũng như sáng kiến của người dân để việc xây dựng và thực hiện chính sách được đầy đủ, sát thực tế và hợp lòng dân nhất có thể, từ đó có tính khả thi cao.
c. Nội dung và phương pháp tham vấn cộng đồng
Theo Hiệp hội các đô thị Việt Nam (2010) [41], nội dung TVCĐ bao gồm những việc liên quan đến tham khảo cộng đồng về các chủ trương, chính sách, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án liên quan đến cộng đồng (trích dẫn bởi Nguyễn Thị Khuy, 2015).
Có nhiều phương pháp TVCĐ trong quá trình xây dựng và thực hiện các chủ trương, chính sách, qua hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án phát triển kinh tế xã hội. Theo Hiệp hội các Đô thị Việt Nam (2010) [41], các phương pháp TVCĐ là: (1) Tổ chức hội thảo, hội nghị, họp để tham khảo ý kiến của cộng đồng đối với các chủ trương, chính sách, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án liên quan đến cộng đồng sẽ được ban hành hoặc đang triển khai thực hiện; (2) Gửi phiếu điều tra để thu thập ý kiến của cộng đồng đối với các chủ trương, chính sách, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án liên quan đến cộng đồng sẽ được ban hành hoặc đang triển khai thực hiện; (3) Gửi các văn bản dự thảo để lấy ý kiến của cộng đồng các chủ trương, chính sách, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án liên quan đến cộng đồng sẽ được ban hành;
(4) Lập các hộp thư để thu thập ý kiến của cộng đồng đối với các chủ trương, chính sách, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án liên quan đến cộng đồng sẽ được ban hành hoặc đang triển khai thực hiện; (5) Mời đại diện cộng đồng tham gia giám sát quá trình tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án liên quan đến cộng đồng (trích dẫn bởi Nguyễn Thị Khuy, 2015). Còn theo Đỗ Hậu (2008) [40], việc thực hiện TVCĐ được thực hiện theo các phương pháp như: (1) Phương pháp đánh giá nhanh thông qua các nhóm cộng đồng (PRA), gồm các bước: Xác định kế hoạch nghiên cứu; chọn nhóm nghiên cứu và chuẩn bị; thảo luận nhóm; chọn phương pháp thu thập số liệu; chuẩn bị đi thực địa; thực địa thu thập số liệu; phân tích, đánh giá số liệu; viết báo cáo; thông báo. (2) Phương pháp thảo luận nhóm trọng tâm: Xác định mục tiêu, thời điểm, câu hỏi thảo luận, quy mô và thành phần nhóm, địa điểm thảo luận, vai trò của cán bộ truyền thông trong thảo luận nhóm trọng tâm, phân tích thông tin, kiến nghị vấn đề; (3) Phương pháp vẽ bản đồ có sự tham gia của cộng đồng.
Có thể thấy, nội dung TVCĐ trong là khá rộng và liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến các cộng đồng, để thực hiện các nội dung TVCĐ sẽ có nhiều phương pháp
thực hiện khác nhau, tùy vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của địa phương để có những nội dung và phương pháp TVCĐ phù hợp. Đặc điểm chung của các phương pháp TVCĐ là đều hướng đến việc thu thập các ý kiến, phản hồi từ các cộng đồng và thành viên cộng đồng, việc phản hồi của cộng đồng có thể qua con đường gián tiếp là cộng đồng gửi văn bản, phiếu góp ý đến cơ quan, tổ chức; hoặc con đường trực tiếp là cộng đồng tham gia thảo luận, đối thoại, tương tác trực tiếp với đại diện của các cơ quan, tổ chức liên quan thông qua các cuộc họp, hội nghị, hội thảo hay làm việc nhóm.
d. Đối tượng tham vấn cộng đồng
Đối tượng TVCĐ bao gồm những người ra quyết định cũng như những người chịu tác động bởi các quyết định liên quan đến chính sách, kế hoạch hoặc một dự án cụ thể nào đó gồm: Cộng đồng dân cư sinh sống trên địa bàn; doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế; các tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp; các nhà khoa học; các cơ sở nghiên cứu, đào tạo, giáo dục, tư vấn (Đỗ Hậu, 2008) [39]. Còn theo Lê Trọng Bình (2009) [8], đối tượng TVCĐ trong quy hoạch đô thị có thể bao gồm tất cả người dân trong khu vực, cũng có thể một hội đồng hoặc nhóm công tác tư vấn do chính cộng đồng cử ra làm người đại diện của cộng đồng. Như vậy, đối tượng của TVCĐ là rất rộng, gồm bên ra quyết định lẫn bất kỳ bên nào có quyền lợi bị ảnh hưởng hoặc liên quan đến quyết định sẽ được đưa ra bởi bên ra quyết định. Do đó, trước khi thực hiện TVCĐ, các cơ quan, tổ chức thực hiện TVCĐ cần xác định rõ, chính xác đối tượng tham vấn để hoạt động TVCĐ thu được những kết quả tốt nhất có thể.
e. Các mức độ tham vấn cộng đồng
Theo quan điểm của Arnstein (1969) [105], có 8 cấp độ tham gia của cộng đồng trong việc xây dựng, thực thi các chính sách phát triển kinh tế - xã hội, bao gồm: (1) Vận động: chính quyền phải vận động công dân tham gia. (2) Giải pháp: chưa tạo ra được sự tham gia mà chỉ có mục đích đào tạo người có thể tham gia được. (3) Cung cấp thông tin: đây là bước quan trọng đầu tiên nhằm thúc đẩy sự tham gia nhưng thường chỉ là thông tin một chiều từ nhà chức trách đến công dân và thường không có sự phản hồi ngược lại. (4) Tham vấn: khảo sát, tham khảo ý kiến hoặc tổ chức các cuộc họp khu dân cư. (5) Động viên: bầu những công dân xứng đáng vào các cơ quan đại diện. (6) Hợp tác: dàn xếp để phân phối lại quyền lực của công dân và nhà cầm quyền, cả hai bên đều phải có trách nhiệm trong việc lập kế hoạch và ra quyết định. (7) Ủy quyền: công dân nắm giữ đa số các vị trí trong ủy ban và có quyền quyết định, công dân có thể tự chịu trách nhiệm cho quyết định của mình. (8) Công dân kiểm soát: công dân kiểm soát quá trình lập kế hoạch, đây là mức độ tham gia cao nhất của công dân. Qua hình 1.1 Arnstein (1969) [105] cho rằng, các cấp độ (1) và (2) biểu hiện cho mức độ “không tham gia”. Mục tiêu chính của hai bước này không phải là hỗ trợ người dân tham gia vào việc lập kế hoạch hay triển khai chương trình, mà hỗ trợ
những người nắm giữ quyền lực có thể thực hiện giáo dục hoặc tập huấn cho những người không có quyền lực. Các mức độ (3), (4) và (5) biểu hiện cho sự tham gia một cách miễn cưỡng của người dân, cho phép người tham gia được đưa ra ý kiến và được lắng nghe thông tin được truyền đi từ người nắm giữ quyền lực và chuyên gia đến người dân cho đến việc người dân được đưa ra lời khuyên và ý kiến nhưng quyền quyết định vẫn thuộc về chính quyền. Các cấp độ (6), (7) và (8) thể hiện các mức độ tăng dần về quyền lực của người dân trong việc tham gia ra quyết định, từ chỗ hợp tác với chính quyền để ra quyết định đến việc họ có quyền quản lý và có trách nhiệm với việc hoạch định và thi hành chính sách.
Hình 1.1. Các mức độ tham gia của người dân theo quan điểm của S. R. Arnstein [105]
Ở Việt Nam, theo Lê Văn An và cộng sự (2016) [3], mức độ tham gia của cộng đồng vào các hoạt động phát triển tại địa phương bao gồm 6 mức: (1) Tham gia thụ động: làm theo sự chỉ bảo, không đưa ra bất kỳ ý kiến nào; (2) Tham gia cung cấp thông tin: chỉ trả lời câu hỏi của người làm công tác phát triển; (3) Tham gia tư vấn: được hỏi ý kiến và được tiếp thu các ý kiến về những khó khăn, cơ hội phát triển của địa phương; (4) Tham gia thực hiện các hoạt động phát triển cộng đồng: chủ động thành lập theo các nhóm tại cộng đồng để tổ chức các hoạt động phát triển tại địa phương; (5) Tham gia trong quá trình ra quyết định: Người dân chủ động tham gia vào quá trình phân tích, lập kế hoạch và lựa chọn các phương án, hoạt động phát triển tại cộng đồng; (6) Tham gia tự nguyện: người dân tự khởi xướng hoạt động phát triển cộng đồng bao gồm việc xác định nhu cầu, lập kế hoạch, thực hiện và đánh giá các hoạt động phát triển mà không lệ thuộc vào bên ngoài, tham gia tự nguyện là hình thức
tham gia cao nhất trong phát triển cộng đồng. Trong khi đó, tác giả Phan Văn Tuấn (2017) [78] cho rằng, quá trình tham gia của người dân vào chính sách công ở Việt Nam là một tiến trình liên tục và chia thành nhiều bước với 6 cấp độ khác nhau thể hiện chất lượng sự tham gia, sắp xếp xếp từ mức độ tham vấn hạn chế đến tham gia một cách tích cực, cụ thể là: (1) Nghe thông tin: thông tin được đưa ra bởi một người hoặc một nhóm người cụ thể nhưng không đủ để đại diện cho toàn bộ cộng đồng. (2) Tư vấn: Là việc cán bộ, công chức của Nhà nước thực hiện tư vấn cho người dân hiểu về chính sách công. (3) Tham vấn: là hành động có chủ đích của chính quyền nhằm thông báo, hỏi và lắng nghe, thảo luận với những người dân chịu ảnh hưởng bởi một quyết định, một giải pháp nào đó hoặc những người có liên quan có quan tâm đến chính sách, giải pháp sắp được ban hành hoặc đã được ban hành. (4) Tham gia thảo luận và quyết định: là việc người dân trực tiếp cùng chính quyền làm công việc thảo luận và quyết định, hai bên chủ thể là cơ quan nhà nước và người dân cùng phối hợp để đưa đến một quyết định chung nhằm xác định được những mong muốn hay mâu thuẫn nảy sinh trong đó có chứa đựng vấn đề cần tập trung giải quyết bằng chính sách công, đây là bước pháp lý hóa định hướng hành động của chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề công bằng văn bản chính sách. (5) Cùng thực thi: Tất cả những ai liên quan đến chính sách đều phải có trách nhiệm tham gia vào quá trình thực thi, các cơ quan Nhà nước là người trực tiếp triển khai thực thi chính sách thông qua các biện pháp khác nhau, sự tham gia của người dân và phía cơ quan nhà nước cùng tiến hành các công việc liên quan, cùng hợp sức với nhau, hỗ trợ và phối hợp với nhau để hoàn thành mục tiêu chung. (6) Kiểm tra, giám sát và đánh giá: Là việc người dân khi tham gia vào chính sách công không chỉ dừng lại ở việc ra những quyết định cần thiết trong hành động, mà họ còn có quyền trực tiếp hoặc gián tiếp, kiểm tra, giám sát và đánh giá tiến độ thực thi.
Qua quan điểm của các tác giả nêu trên cho thấy, sự tham gia của nhân dân vào trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội là có nhiều mức độ khác nhau, mức độ quyền lực của người dân khi được tham gia, giám sát, quyết định các vấn đề của địa phương cũng khác nhau tùy mức độ tham gia tương ứng. Chỉ ở những mức độ cao của sự tham gia thì các cộng đồng, cá nhân mới thực sự được trao quyền trong tham gia thảo luận, quyết định, thực thi các chính sách hay các hoạt động phát triển tại địa phương. Đồng nghĩa với việc, chính quyền từ chỗ thông báo thông tin liên quan đến với người dân cho đến việc chính quyền cùng người dân hợp tác, cùng xây dựng và thực thi chính sách, thậm chí giao cho người dân quyền tham gia thực hiện, giám sát và đánh giá hiệu quả của chính sách liên quan.
Trong quá trình xây dựng, ban hành, thực thi các chính sách, các chương trình dự án phát triển hay thực hiện các công tác quản lý nhà nước tại các địa phương, trong đó có lĩnh vực quản lý đất đai, chính quyền cần căn cứ vào điều kiện thực tế để huy động
sự tham gia của nhân dân sao cho đạt được hiệu quả tốt nhất, trên cơ sở phù hợp với các quy định của pháp luật, đảm bảo được các quyền lợi chính đáng của họ, phát huy được dân chủ ở cơ sở.
f. Các giai đoạn tham vấn ý kiến cộng đồng
Theo Lê Trọng Bình (2009) [7], hoạt động TVCĐ bao gồm các giai đoạn như sau:
Giai đoạn 1. Chuẩn bị tham vấn ý kiến cộng đồng, gồm các bước: (1) Lựa chọn các vấn đề để tham vấn; (2) Tổ chức cuộc họp để quyết định các vấn đề cụ thể; (3) Chuẩn bị các câu hỏi then chốt cho việc tham vấn cộng đồng; (4) Thiết kế quy trình tham vấn cộng đồng; (5) Chuẩn bị kế hoạch tham vấn ý kiến.
Giai đoạn 2. Thực hiện tham vấn ý kiến, gồm các bước: (1) Gửi các thông tin về nội dung và địa điểm tham vấn tới những người sẽ tham dự các hoạt động tham vấn; (2) Thử nghiệm công cụ tham vấn và điều chỉnh nếu cần thiết; (3) Thực hiện hoạt động tham vấn theo kế hoạch.
Giai đoạn 3. Xử lý, phân tích thông tin và dữ liệu, gồm các bước: (1) Tổng hợp, xử lý thông tin và dữ liệu thu thập được trong quá trình tham vấn; (2) Chuẩn bị một báo cáo sử dụng một cách hiệu quả việc phân tích định tính và định lượng.