Trong quản lý chi ngân sách nhất thiết phải có định mức cho từng nhóm mục chi hay cho mỗi đối tượng cụ thể. Nhờ đó cơ quan tài chính mới có căn cứ để lập các
phương án phân bổ ngân sách, kiểm tra, giám sát quá trình chấp hành, thẩm tra phê duyệt quyết toán kinh phí của các đơn vị thụ hưởng. Đồng thời dựa vào định mức chi mà các ngành, các cấp, các đơn vị mới có căn cứ pháp lý để triển khai các công việc cụ thể của quá trình quản lý, sử dụng kinh phí tại đơn vị mình theo đúng chế độ.
* Xây dựng định mức chi
Thông thường định mức chi được thể hiện dưới hai dạng: Loại định mức chi tiết theo từng mục chi của Mục lục NSNN (còn gọi là định mức sử dụng) và loại định mức chi tổng hợp theo từng đối tượng được tính định mức chi của NSNN (còn gọi là định mức phân bổ).
Để xác định định mức chi, người ta sử dụng một số phương pháp xây dựng như sau:
+ Đối với các định mức sử dụng: - Xác định nhu cầu chi cho mỗi mục;
- Tổng hợp nhu cầu chi theo các mục đã được xác định để biết được tổng mức cần chi từ NSNN cho mỗi đơn vị, mỗi ngành làm cơ sở để lên cân đối chung;
- Xác định khả năng về nguồn tài chính có thể đáp ứng cho nhu cầu chi; - Cân đối giữa khả năng và nhu cầu chi để quyết định mức chi cho các mục. + Đối với định mức phân bổ:
- Xác định đối tượng định tính;
- Đánh giá, phân tích tình hình thực tế chi theo định mức chi nhằm xem xét tính phù hợp của định mức hiện hành;
- Xác định khả năng nguồn tài chính có thể huy động để đáp ứng nhu cầu chi; - Thiết lập cân đối tổng quát và quyết định định mức phân bổ theo mỗi đối tượng tính định mức.
* Chuẩn bị ngân sách
Để đạt được ba mục tiêu chính của quản lý chi NSNN, quá trình chuẩn bị ngân sách cần đạt được mục tiêu: (i) đảm bảo ngân sách phù hợp với các chính sách kinh tế vĩ mô và hạn chế nguồn lực; (ii) phân bổ nguồn lực phù hợp với chính sách; và (iii) đưa ra điều kiện đối với việc quản lý hoạt động hiệu quả. Những lựa chọn và cân đối
hợp lý phải được thực hiện rõ ràng khi tính toán ngân sách.
Trong quá trình lập chương trình chi tiêu những ràng buộc tài chính cần phải được tạo lập để tránh những vấn đề phát sinh từ những phương pháp tiếp cận còn
“để ngỏ”, ví dụ như thương lượng quá mức, hoặc né tránh những sự lựa chọn cần thiết. Việc lập ngân sách thường niên (cũng như bất kỳ một chương trình chi tiêu nào) thường được thực hiện theo một trong các phương pháp sau:
- Phương pháp tiếp cận từ trên xuống, phương pháp này gồm ba bước: Thứ nhất, xác định các nguồn tổng hợp có sẵn phục vụ cho chi NSNN trong giai đoạn hoạch định (được trích từ khung kinh tế vĩ mô thích hợp); Thứ hai, thiết lập những giới hạn chi tiêu của ngành phù hợp với những sự ưu tiên của chính phủ; Thứ ba, thông báo cho các bộ chủ quản về những giới hạn chi tiêu đó, trong giai đoạn đầu của quá trình lập ngân sách;
- Phương pháp tiếp cận từ dưới lên bao gồm tính toán và định giá các chương trình chi tiêu của ngành cho giai đoạn hoạch định trong phạm vi những giới hạn chi tiêu của ngành đã được cung cấp;
- Các cơ chế lặp, đàm phán và điều chỉnh để đạt được nhất quán tổng thể cuối cùng giữa mục tiêu và khả năng ngân sách.
Việc chuẩn bị ngân sách bao gồm những hoạt động cụ thể sau: (i) xây dựng khuôn khổ kinh tế vĩ mô; (ii) chuẩn bị một thông tư ngân sách trong đó đưa ra hướng dẫn cho công tác lập hạn mức chi tiêu và ngân sách tối đa của ngành; (iii) lập ngân sách của các bộ chủ quản trên cơ sở những hướng dẫn đó; (iv) thỏa thuận về ngân sách giữa các bộ chủ quản và Bộ Tài chính; (v) hoàn tất bản dự thảo ngân sách; và (vi) đệ trình lên cơ quan lập pháp.
Việc thực hiện những chính sách mới và tạo ra những sự thay đổi trong thành phần chi tiêu thường khó khăn và mất nhiều thời gian. Trong ngắn hạn, hầu hết các khoản chi tiêu là cố định. Do đó, những đánh giá về chi tiêu trong tương lai phải được làm rõ khi lập ngân sách, gồm cả những chi phí hiện tại của những dự án đầu tư, và tổng chi phí của các dự án đầu tư với quy mô lớn (và kế hoạch thực hiện). Việc chuẩn bị những chương trình chi tiêu trong nhiều năm được điều chỉnh liên tục
góp phần vào hoàn thiện công tác chuẩn bị ngân sách, chủ yếu bằng cách tạo điều kiện cho quá trình chuẩn bị những hạn mức tối đa mà theo đó nên điều chỉnh công tác lập ngân sách hàng năm, và bằng cách tăng dự báo trong lĩnh vực quản lý ngành và hiệu quả trong chi NSNN. Để xây dựng được định mức Chi tiêu Trung hạn (MTEF) trong nhiều năm những nguyên tắc sau đây nên được xem xét để tránh những hậu quả không mong muốn và những ảnh hưởng tiêu cực:
• Dự đoán trong nhiều năm có thể có thể thể hiện cho năm tài chính nhưng dự đoán đó nhất thiết phải phù hợp với ngân sách trong năm lập chương trình đầu tiên;
• Những chương trình trong nhiều năm phải được điều chỉnh bằng một khung kinh tế vĩ mô, bao gồm những dự đoán chi phí tổng hợp theo chức năng và theo các hạng mục kinh tế rõ ràng (tiền lương, hàng hóa và dịch vụ khác, chuyển nhượng, lợi nhuận và đầu tư). Yêu cầu này không chỉ áp dụng đối với MTEFs toàn diện mà còn áp dụng đối với những phương pháp tiếp cận trong nhiều năm với hình thức bảo đảm từng phần (các chương trình đầu tư công cộng, chương trình chi tiêu ngành);
• Chương trình trong nhiều năm nên tập trung vào những tác động trong tương lai của những quyết định về chính sách đã được thực hiện trong nguồn ngân sách hàng năm theo như công tác chuẩn bị ngân sách, và nên loại trừ những chương trình mới chưa được cấp vốn cố định. Do đó, tổng chi phí đã được xác định trong chương trình trong nhiều năm nên nhỏ hơn khoản thu dự kiến từ mọi nguồn lực.
• Quá trình lập chương trình trong nhiều năm nên giống với quá trình lập ngân sách. Quá trình này, đặc biệt, nên được điều chỉnh theo các hạn mức chi tiêu tối đa hàng năm.
• Tùy thuộc phần lớn vào năng lực quản lý của quốc gia mà các chương trình chi tiêu trong nhiều năm có thể có các hình thức khác nhau (hồ sơ quản lý nội bộ, hồ sơ chính thức và công khai, vv); sự bảo đảm khác nhau (chỉ một số ngành hay một số chương trình, hoặc chỉ PIP, hay MTEF với sự bảo đảm cụ
thể và tổng hợp); mức độ cụ thể khác nhau (cụ thể như ngân sách hay trong một bản thuyết trình tổng hợp hơn).