- Xác lập một số chỉ tiêu chủ yếu của Hà Tĩnh về phát triển KTXH trong vòng 5 đến 10 năm tới.
3.2.5. Áp dụng quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) hướng theo kết quả đầu ra nhằm gắn kết chính
khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) hướng theo kết quả đầu ra nhằm gắn kết chính sách, kế hoạch với ngân sách
Để công cụ ngân sách thực sự trở thành công cụ đắc lực của Chính phủ, các cấp chính quyền trong điều tiết phát triển kinh tế, cần xác định mục tiêu cải cách quản lý ngân sách theo khung chi tiêu trung hạn.
Thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn có nghĩa là mọi khoản chi của tỉnh - chi thường xuyên hay chi đầu tư - cho khoảng thời gian từ 3 đến 5 năm phải được hoạch định trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô xác định.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là cấp độ thứ ba trong ba cấp độ khuôn khổ trung hạn: Khuôn khổ tài chính trung hạn, khuôn khổ ngân sách trung hạn, khuôn khổ chi tiêu trung hạn.
Thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn cần phải: - Thiết lập kỷ luật tài chính tổng thể
- Xác định những ưu tiên màn tính chiến lược của địa phương - Phân bổ hiệu quả nguồn lực vốn hạn hẹp.
Để thực hiện quy trình lập kế hoạch dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra có tầm nhìn trung hạn thì cần tổ chức lập và phân bổ ngân sách theo 3 giai đoạn như sau:
Giai đoạn 1: Xây dựng và quyết định một khuôn khổ tài chính trung hạn trên
cơ sở xác lập các chiến lược, chính sách, các chỉ tiêu, các dự báo kinh tế - tài chính vĩ mô trên địa bàn.
Giai đoạn 2: Xây dựng và quyết định khuôn khổ ngân sách trung hạn, xác lập
các chỉ tiêu tài chính vĩ mô, các giới hạn và kỷ luật tài chính tổng thể.
Giai đoạn 3: Xây dựng và quyết định khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho các cơ
quan ban ngành.
Xác lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn được tiến hành theo hai bước: (i) xác định các chỉ tiêu tài chính và (ii) phân bổ nguồn lực công theo các ưu tiên chiến lược nhằm đạt được các chỉ tiêu kết quả đầu ra, kinh phí được giới hạn trong khuôn khổ các chỉ tiêu tài chính.
Việc chuẩn bị các dự toán ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn bao gồm việc cân đối các nhu cầu của các lĩnh vực với tổng nguồn lực, trên cơ sở các ưu tiên tổng thể cấp quốc gia và các ưu tiên của từng ngành, lĩnh vực. Tổng nhu cầu chi tiêu được xác định trên cơ sở xác định chi phí cho các hoạt động đã được quyết định, được lựa chọn ưu tiên nhằm đạt được các sản phẩm đầu ra trong mỗi lĩnh vực. Khi triển khai thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn, cần triển khai theo 7 bước đã được xác định ở chương 1, đó là:
Bước 1: Xác định khung kinh tế vĩ mô và dự báo khả năng nguồn lực của tỉnh
nhằm đảm bảo sự tương thích giữa chính sách, kế hoạch với khả năng nguồn lực và đảm bảo chi tiêu trong phạm vi nguồn lực. Việc xác định khung kinh tế vĩ mô trên địa bàn tỉnh phải căn cứ vào định hướng phát triển chung của cả nước và vị thế của tỉnh trong định hướng phát triển KT-XH địa phương. Yêu cầu tập hợp tất cả tất cả các nguồn lực có thể có của khung chi tiêu trung hạn cần được quán triệt nghiêm túc. Tổng nguồn lực của tỉnh bao gồm toán bộ các nguồn mà tỉnh được hưởng theo phân cấp, các nguồn huy động trên địa bàn và nguồn vay nợ có thể có. Mục đích là nhằm phân bổ tối ưu tổng quỹ của tỉnh cho các mục tiêu đặt ra.
Bước hai: Phân bổ ngân sách cho các ưu tiên phát triển KT-XH
Các sở, ban ngành, địa phương và các đơn vị thụ hưởng ngân sách phải xác định rõ ràng ba loại hoạt động: (i) hoạt động cần duy trì và ưu tiên; (ii) hoạt động cần thu hẹp và (iii) hoạt động cần loại bỏ. Tất nhiên, ngân khoản sẽ được dành nhiều hơn cho những hoạt động thuộc diện ưu tiên chiến lược. Việc xác định lĩnh vực ưu tiên có ảnh
hưởng mạnh mẽ đến hoạt động đầu tư của tỉnh. Do vậy, cần phải tiến hành thận trọng và công khai.
Có thể nói ngắn gọn, mục tiêu ở đây nhằm phân tích sự đánh đổi giữa các ngành và nội bộ ngành về một số quyết định tài trợ.
Hà Tĩnh đã thực hiện mọi hoạt động và che phủ mọi lĩnh vực nhưng thực tế không đủ nguồn lực để làm “đến nơi, đến chốn”. Điều này khiến cho sự can thiệp của tỉnh quá trình phát triển KT-XH có thể tạo ra được những đầu ra như dự định nhưng không mang lại hiệu quả, hiệu lực như người dân mong muốn. Do đó, cần thiết xác định những lĩnh vực/hoạt động ưu tiên hoá và dành cho chúng nguồn lực xứng đáng.
Bước ba: Xác định nhu cầu chi tiêu cụ thể của các lĩnh vực, cơ quan, tổ chức hoạt
động bằng nguồn ngân sách địa phương thông qua công tác xây dựng kế hoạch chiến lược. Ở khâu này, để xác định nhu cầu kinh phí của các lĩnh vực, cơ quan, tổ chức thì phải rà soát nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động và những thay đổi nền tảng của các lĩnh vực, cơ quan, tổ chức, đảm bảo tính thống nhất với các ưu tiên của tỉnh.
Xác định mục tiêu cho các chương trình đã được chấp thuận và dự toán nhu cầu chi tiêu của ngành, lĩnh vực, diễn ra trên những hoạt động sau:
- Thảo luận về mục tiêu, hoạt động và đầu ra của từng chương trình, dự án cụ thể. Mục tiêu là một trong những đích phải đạt được.
- Sau đó, các ngành và địa phương đề ra những chương trình hoạt động chính và phụ một cách chi tiết tối đa. Ở bước này, đơn vị thụ hưởng ngân sách phải xác định rõ ràng: (i) đầu ra của các hoạt động là gì và chúng phải đạt được mục tiêu nào; (ii) những chương trình mà các hoạt động được thể hiện và chi phí cho mỗi chương trình là bao nhiêu. Bên cạnh đó, đơn vị thụ hưởng ngân sách cũng phải xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá tiến độ thực hiện các chương trình và hoạch định các biện pháp dự phòng.
Bước 4: Tính toán chi phí và các ưu tiên hoạt động cho thời kỳ trung hạn
Việc tính toán chi phí được thực hiện trên cơ sở xác định những đầu vào cần thiết - số lượng, chất lượng - để thực hiện các hoạt động nhằm đạt được đầu ra đã định.
Cần phải ưu tiên hóa các hoạt động trên cơ sở so sánh nguồn lực với dự toán kinh phí. Nhiều khả năng là nguồn lực không đủ để thực hiện tất cả các hoạt động, vì vậy các cơ quan, tổ chức phải sắp xếp thứ tự ưu tiên các đầu ra, các hoạt động tuơng ứng. Khi xác định thứ tự ưu tiên của đầu ra và hoạt động, các yếu tố sau thường được xem xét, đánh giá:
- Mức độ đóng góp trực tiếp vào đầu ra và hoạt động vào mục tiêu của ngành, lĩnh vực;
- Thời gian và mức độ lâu dài mà các đầu ra và hoạt động tác động tới mục tiêu đặt ra;
- Hiệu suất chi phí đối với đầu ra và hoạt động tương ứng; - Nhu cầu về vốn, kể cả nhu cầu phát sinh trong tương lai.
Thường thì việc xác định thứ tự ưu tiên bắt đầu từ các đầu ra. Các cơ quan, tổ chức, các ngành, lĩnh vực cần phải chỉ rõ đâu là các mục tiêu được ưu tiên trong bản chức năng, nhiệm vụ và các mục tiêu đã được thống nhất.
Bước năm: Quyết định phân bổ ngân sách cuối cùng
Thực hiện đánh đổi giữa các đầu ra, hoạt động của các cơ quan, đơn vị hoạt động bằng ngân sách tỉnh trong một lĩnh vực hoặc giữa các lĩnh vực tỉnh được phân giao nhằm lựa chọn các cách thức, các tổ chức, cơ quan có đề xuất thực hiện các mục tiêu đã định một cách hiệu quả nhất. Thực chất là quyết định cụ thể về việc chuyển giao ngân sách giữa các đơn vị sử dụng, giữa các ngành, lĩnh vực theo đúng các ưu tiên phát triển KT-XH của tỉnh, với phương thức hợp lý nhất.
Quá trình đánh đổi, chuyển giao ngân sách này phụ thuộc vào:
- Những lĩnh vực chồng chéo, trùng lắp và phụ thuộc lẫn nhau giữa các cơ quan, tổ chức, giữa các ngành, lĩnh vực;
- Kế hoạch, chiến lược của từng cơ quan, tổ chưc nhằm (i) xác định rõ nhiệm vụ, mục tiêu của từng cơ quan, tổ chức; (ii) sự thống nhất giữa các nhiệm vụ, mục tiêu này với các mục đích, mục tiêu của tỉnh; (iii) tính thực tế của đầu ra và hoạt động;
- Dự toán kinh phí của các cơ quan, tổ chức trên cơ sở mục tiêu và đầu ra đã định, gồm (i) tính thực tế của các dự toán; (ii) đóng góp của các mục tiêu, nhiệm vụ của
từng cơ quan, tổ chức vào mục tiêu phát triển KT-XH của tỉnh, (iii) nhu cầu nguồn lực; (iv) các tác động, ảnh hưởng tới mục tiêu KT-XH của tỉnh nếu hoạt động sẽ bị loại trừ, giảm quy mô...
Bước sáu: Các cơ quan, tổ chức hoàn chỉnh dự toán kinh phí cho 3 năm và từng
năm tương ứng với mức ngân sách được phân bổ ở bước 5.
Sau khi tỉnh thông qua quyết định các mức phân bổ ngân sách cuối cùng, các cơ quan, tổ chức hoàn chỉnh lại dự toán ngân sách của mình bằng cách hoãn hoặc giảm thực hiện các hoạt động có thứ hạng ưu tiên thấp (không lập lại dự toán) sao cho tổng nhu cầu chi phí tương ứng với trân ngân sách được phân bổ.
Bước 7: Cơ quan tài chính xem xét và đánh giá lần cuối cùng toán bộ dự toán
ngân sách của các đơn vị thụ hưởng trên phạm vi toàn tỉnh rồi trình ra Uỷ ban nhân dân tỉnh. Uỷ ban nhân dân tỉnh trình ra HĐND tỉnh. Sau khi xem xét và thảo luận, HĐND tỉnh phê chuẩn năm thứ nhất của quy trình.
Áp dụng phương thức quản chi chi ngân sách theo khung trung hạn với các cơ quan hành chính nhà nước tại Hà Tĩnh nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách
Lý do thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn tại Hà Tĩnh:
- Khoản thu NSNN trên địa bàn rất nhỏ, năm 2010 chỉ vào khoảng 1.859,3 tỷ đồng (nếu quy theo đô la Mỹ thì tương đương với 88,54 triệu USD). Vì vậy rất cần một kỷ luật tài chính tổng thể để kìm giữ động thái chi quá mức của các cấp chính quyền.
- Trong cơ cấu thu ngân sách, tỷ trọng thu từ bổ sung ngân sách cấp trên chiếm đến trên 53% (năm 2011). Như thế, ngân sách Hà Tĩnh bị chi phối nhiều bởi NS trung ương. Nói cách khác ngân sách Hà Tĩnh tương đối bị động trước nguồn thu của NSTW. Do đó, cần phải hướng nhiều hơn vào nguồn thu trên địa bàn tỉnh và phải hạn định các khoản chi cũng như phải đặt ra các mục tiêu chi đối với các cấp chính quyền.
- Ở các cấp tỉnh, huyện, xã có nhiều loại quỹ nằm ngoài ngân sách như quỹ quốc phòng an ninh, quỹ hỗ trợ phát triển, quỹ lao động công ích, quỹ chăm sóc và bảo vệ
trẻ em, quỹ đến ơn đáp nghĩa, quỹ thô, quỹ phụ nữ, quỹ khuyến học,…khiến cho việc hoạch định chi tiêu thường bị lệch lạc. Cần phải tập trung vào một dự toán ngân sách để dễ kiểm soát, chống tham nhũng vào bảo vệ người dân khỏi phải nộp nhiều khoản tiền ngoài thuế và phí.
- Gắn kết dự toán chi đầu tư vào tổng dự toán để tránh manh mún và cân nhắc tính hiệu quả KT-XH của các dự án đầu tư.
- Ngân sách tỉnh được lập hàng năm, rất tốn thời gian, tiền bạc và dễ “đụng chạm”. Phần lớn hoạt động của phòng ngân sách tỉnh và ngân sách huyện xã thuộc Sở Tài chính đều tập trung vào quá trình hướng dẫn lập dự toán, thảo luận với các ngành, các huyện về các mức dự toán, rồi quyết toán ngân sách,… Họ không tập trung thời gian xây dựng bộ tiêu chí kiểm soát và đánh giá hiệu quả chi NSNN nhằm uốn nắm kịp thời các khoản chi không cần thiết, không thực tế và không hiệu quả.
- Nhiều khoản chi không thực tế nhưng do năm truớc có thì nay vẫn còn. Dự toán chi năm nào thì phải thực hiện hết trong năm khiến cho nhiều đơn vị thụ hưởng phải “chạy chi” mà không quan tâm đến đầu ra và tác động xã hội của đầu ra.
- Lý do cuối cũng là nếu chúng ta không thực hiện MTEF thì khó mà đạt được sự phát triển bền vững, và theo đó, sự tham gia rộng rãi của dân chúng vào các hoạt động vì lợi ích công cộng khó có thể khơi thông.
Tính khả thi của việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn bắt nguồn từ nhu cầu của người dân trong nước, từ Chính phủ và từ phía các nhà tài trợ quốc tế. Chính những quan tâm của công chúng về chất lương chi NSNN là tín hiệu trực tiếp đòi hỏi áp dụng MTEF. Thêm vào đó là sự hỗ trợ quốc tế khá hiệu quả trong lĩnh vực quản lý và đánh giá chi NSNN.
Để thực hiện phương thức quản lý ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn, Hà Tĩnh cần phải thực hiện các bước sau:
Thứ nhất, rà soát, xác định lại rõ ràng chức năng, nhiệm vụ cụ thể trong các bộ phận của cơ quan và của từng công chức.
Thứ hai, xác lập những tiêu chí đánh giá kết quả đầu ra đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước nhất là trong lĩnh vực cung cấp các dịch vụ hành chính. Những tiêu thức đó có thể là:
- Hoàn thành tốt các nhiệm vụ được giao theo từng lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước với một quy trình quản lý hiện đại.
- Thỏa mãn những yêu cầu chính đáng của người dân trong việc cung cấp các dịch vụ hành chính với yêu cầu tiết kiệm thời gian, công sức, tiền của dân và của nhà nước.
- Mức độ tín nhiệm của dân chúng đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước thông qua điều tra xã hội học bỏ phiếu tín nhiệm.
Thứ ba, xây dựng nội dung, cách thức, quy trình đánh giá kiểm tra của các cơ quan quyền lực, có sự tham gia của người dân trong việc sử dụng kinh phí được cấp đối với cơ quan hành chính nhà nước.
Vì kiểm tra, thanh tra của cơ quan quyền lực có sự tham gia của người dân chủ yếu hướng vào đảm bảo tính công khai, minh bạch sử dụng nguồn kinh phí và mức độ đáp ứng việc cung cấp các dịch vụ hành chính cho người dân trong giới hạn nguồn lực được giao.
Việc đổi mới ngân sách theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn (3 năm) là việc đổi mới cả một cách làm, một thói quen, tiến tới xây dựng một quy trình mới, một mô hình mới. Đó là điều không dễ, không thể một sớm một chiều là có thể xong ngay được. Công việc đổi mới này là thực sự khó nhưng cần thiết phải thực hiện.
Việc lập ngân sách theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn cũng không dựa theo tổng nguồn lực hiện có để xây dựng và phân bổ ngân sách. Điều quan trọng là ngay từ bước đầu tiên của quy trình xây dựng dự toán, các mục tiêu kết quả đầu ra dự kiến sẽ đạt được phải được xác định và dựa trên cơ sở đó mà xác định mức độ cấp phát ngân sách để thực hiện được các mục tiêu đó. Do vậy, ngay từ khâu lập dự toán, các cấp lãnh đạo đã thấy trước được những kết quả đầu ra và nguồn tài lực đảm bảo thực hiện các kết quả đầu ra đó. Rõ ràng việc cung cấp nguồn lực tài chính và việc thực hiện các mục tiêu chính trị đã được gắn kết, có thể tiên liệu được. Nói cách
khác, thay vì chỉ dựa trên cơ sở nguồn lực hiện có ở đầu vào để lập dự toán và phân bổ ngân sách, quy trình xây dựng và quản lý ngân sách mới đặt trong tâm vào việc xác định trước các kết quả đầu ra để xây dựng kế hoạch và phân bổ ngân sách theo một tầm nhìn trung hạn 3 năm liên tục. Như vậy, đổi mới quy trình và phương pháp quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra là đổi mới tư duy, cách thức và quy trình xây