3. Chênh lệch tiết
2.5.3. Những nguyên nhân tác động đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA
Từ những nhận định của các nhà tài trợ, của các bộ ngành cĩ liên quan đến việc sử dụng vốn ODA, cũng như nghiên cứu thực tiễn cơng tác thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA ở Việt Nam, ta rút ra được những nguyên nhân chính tác động tiêu cực đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn này:
2.5.3.1. Nguyên nhân của sự yếu kém trong quản lý nhà nước về ODA
Năng lực quản lý nguồn vốn ODA của chúng ta cịn nhiều hạn chế: năng lực pháp lý cịn yếu kém chưa tạo ra một mơi trường thơng thống, minh bạch cho cơng tác quản lý ODA; năng lực tổ chức chưa đáp ứng nên bộ máy quản lý ODA kém hiệu quả. Cĩ thể kể đến một số nguyên nhân cụ thể như sau:
- Trách nhiệm của chủ đầu tư, từ chủ đầu tư cao nhất là Nhà nước đến các bộ ngành và chính quyền các cấp, chưa được thực thi đúng mức thể hiện qua cơng tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, thực hiện khơng đầy đủ và chưa nghiêm túc, lề lối làm việc trong nhiều dự án rất thiếu khoa học. Bên cạnh đĩ, cơ chế phân cơng, phân cấp, phối hợp nhiều chồng chéo, khơng quy rõ trách nhiệm, tạo mơi trường thuận lợi cho sự phát sinh tình trạng cục bộ, bản vị và khép kín.
- Hệ thống văn bản pháp luật từ quy hoạch, quản lý đầu tư xây dựng cơ bản đến đấu thầu, giải phĩng mặt bằng, nghiệm thu, quyết tốn… chưa đầy đủ, nhiều nội dung khơng cịn phù hợp với thực tế, thiếu cụ thể, khơng đồng bộ, hay thay đổi và thiếu chế tài nghiêm minh.
- Cơng tác thơng tin và thiết lập hệ thống thơng tin chưa được thực hiện một cách rộng rãi, chưa đáp ứng được yêu cầu trong việc hỗ trợ cơng tác quản lý và theo dõi dự án. Một số trang web của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ
Xây dựng… mặc dù đã cĩ chuyên mục riêng về ODA nhưng thơng tin khơng được cập nhật thường xuyên, kịp thời, nội dung cịn hạn chế…
- Cĩ sự khác biệt về quy trình thủ tục giữa các nhà tài trợ và phía Việt Nam:
+ Cơng tác xây dựng dự án theo quy trình phía Việt Nam địi hỏi phải trải qua hai bước là lập thiết kế chi tiết và lập tổng dự tốn cơng trình. Quy trình của phía nhà tài trợ chỉ yêu cầu cĩ thiết kế chi tiết.
+ Tổng dự tốn của dự án do tư vấn nước ngồi lập cĩ lãi suất đầu tư cao so với mặt bằng giá xây dựng ở Việt Nam, do đĩ thường gây chậm trễ trong khâu phê duyệt của các cơ quan Việt Nam.
+ Do thời gian phê duyệt luận chứng khả thi, thiết kế kỹ thuật kéo dài, từ khi phê duyệt đến khi thi cơng phải mất từ 1 đến 1,5 năm nên tình hình thực tế cĩ nhiều thay đổi dẫn đến nhiều dự án địi hỏi phải cĩ sự điều chỉnh cho phù hợp với thực tế. Tuy nhiên, việc phê duyệt những thay đổi của cả hai phía là chủ dự án và nhà tài trợ thường bị chậm trễ.
Ngồi sự khác biệt về thủ tục, cịn cĩ nguyên nhân khách quan là thủ tục của các nhà tài trợ khá phức tạp, cụ thể là:
+ Thủ tục của các nhà tài trợ rườm rà, việc phê duyệt phải qua nhiều bước. Văn phịng đại diện tại Việt Nam cĩ ít thẩm quyền, phải thường xuyên xin ý kiến cơ quan cấp trên ở nước ngồi.
+ Một số dự án do nhiều nhà tài trợ cung cấp vốn nên thủ tục thường chồng chéo, gây khĩ khăn cho chủ dự án trong quá trình triển khai.
+ Nhà tài trợ chậm phê duyệt tài liệu đấu thầu, địi hỏi nhiều loại giấy tờ, cĩ trường hợp kéo dài hơn 6 tháng. Trong nhiều trường hợp, cĩ sự khơng nhất quán trong các điều kiện đấu thầu. Mỗi gĩi thầu cĩ những quy định riêng.
Bên cạnh thủ tục phức tạp, cịn cĩ các vấn đề liên quan đến tư vấn nước ngồi. Tư vấn nước ngồi, do thiếu hiểu biết về điều kiện của Việt Nam nên thường chậm trễ trong việc hồn thành các cơng tác thiết kế dự án. Chất lượng tư vấn trong nhiều trường hợp chưa đáp ứng yêu cầu trong khi lương chuyên gia địi hỏi cao.
- Quản lý nhà nước về ODA nĩi riêng và cơng tác quản lý nhà nước ở Việt Nam nĩi chung cịn thiếu tính cơng khai, minh bạch dẫn đến tình trạng tham nhũng, thất thốt lãng phí và làm giảm hiệu quả đầu tư, đặc biệt là trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản. Theo chỉ số tham nhũng quốc tế (CPI) năm 2004 mà Tổ chức Minh bạch quốc tế đã cơng bố thì Việt Nam là một trong những “thành viên” của nhĩm nước cĩ mức tham nhũng nặng nề nhất và khẳng định đây là “một trong những thách thức nghiêm trọng nhất mà Việt Nam phải đối mặt”.
2.5.3.2. Nguyên nhân của tình trạng giải ngân chậm
Điều kiện giải ngân vốn ODA cĩ hồn lại rất nghiêm ngặt, đây là khoản vay của Chính phủ gây nợ cho quốc gia. Việc thực hiện đúng quy trình và tuân thủ các điều kiện giải ngân của các nhà tài trợ được xem là yếu tố quan trọng hàng đầu. Thủ tục phía Việt Nam cũng khá rườm rà: các cơng trình đầu tư xây dựng cơ bản lớn, thuộc nhĩm A, nên các quyết định quan trọng như chọn lựa tư vấn hay nhà thầu đều phải qua nhiều ngành, nhiều cấp xem xét trước khi cĩ được sự phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ. Những thủ tục như vậy mất nhiều thời gian, gây trì hỗn tiến độ thực hiện của dự án. Mặt khác, ODA cĩ hồn lại thường được đầu tư vào các dự án cĩ cơng trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật, việc triển khai các dự án này phải qua nhiều cơng đoạn, mất nhiều thời gian cũng ảnh hưởng đến tốc độ giải ngân. Nhìn chung, những nguyên nhân chính của tình trạng giải ngân chậm ODA là:
- Vốn đối ứng thường được bố trí khơng đủ và chậm
Vốn đối ứng là phần vốn trong nước tham gia trong từng chương trình, dự án ODA được cam kết giữa phía Việt Nam và phía nước ngồi trên cơ sở hiệp định, văn kiện dự án, quyết định đầu tư của cấp cĩ thẩm quyền.
Tình trạng giải ngân chậm và việc thi cơng cơng trình bị kéo dài cịn do khơng ít địa phương, ngành chưa cân đối đủ hoặc chậm triển khai vốn đối ứng.
+ Cơng tác lập kế hoạch vốn đối ứng chưa tốt, các dự án ODA chưa tính tốn đầy đủ nhu cầu vốn đối ứng trong kế hoạch năm tới, kể cả phần vốn đối ứng cho nguồn vốn vay năm trước đã được phê duyệt nhưng chưa giải ngân và chưa tìm được các khoản thuế phải nộp.
+ Một số địa phương gặp khĩ khăn trong việc đáp ứng mức vốn đối ứng lớn và khả năng ngân sách của địa phương khơng thể sắp xếp ngay được và phải trơng chờ vào vốn ứng từ dự phịng ngân sách trung ương.
+ Quy trình và thủ tục vốn đối ứng cịn phức tạp.
- Cơng tác đền bù giải phĩng mặt bằng cịn gặp nhiều khĩ khăn
Một trong những vấn đề nan giải và là nguyên nhân phổ biến gây ra chậm trễ trong giải ngân cũng như thực hiện dự án ODA nĩi chung là vấn đề đền bù, giải phĩng mặt bằng và tái định cư (đối với những dự án thuộc lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật địi hỏi mặt bằng triển khai lớn).
+ Chi phí dành cho giải phĩng mặt bằng quá lớn, đơi khi chiếm tới hơn 2/3 tổng chi phí cho cơng trình dự án.
+ Các chủ trương, chính sách và thủ tục đền bù giải phĩng mặt bằng cịn rất phức tạp, mâu thuẫn, thiếu minh bạch. Việc xác định đất theo Nghị định 11 của Chính phủ và các quyết định ban hành của Uûy ban nhân dân các địa phương chưa thống nhất. Xác định đất đã xây dựng nhà, khung giá đất ở, giá đất nơng nghiệp trong cùng một khu vực cịn chênh lệch về khung giá quá lớn. Khung giá đã ban hành so với thời giá hiện nay cần điều chỉnh bổ sung cho phù hợp. Việc thực hiện hệ số điều chỉnh giá (hệ số K) của Nghị định 22/CP và thơng tư 145 của Bộ Tài chính cịn phức tạp cho các địa phương dẫn đến người bị ảnh hưởng cĩ những địi hỏi bất hợp lý làm chậm cơng tác giải phĩng mặt bằng. Thực tế cĩ những điểm bàn giao chậm gần hai năm nên mặc dù cơng việc đã hồn tất, song phía nhà thầu địi phải đền bù hợp đồng do bàn giao mặt bằng chậm với số kinh phí lên đến hàng trăm tỷ VNĐ.
Việc chậm triển khai trong cơng tác giái phĩng mặt bằng và tái định cư đang là một trở ngại lớn trong việc thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn ODA: làm chậm tiến độ cơng trình và gây vướng mắc trong việc thực hiện kế hoạch giải ngân hàng năm.
- Vướng mắc trong cơng tác đấu thầu
Bảng 2-7: Hoạt động quản lý đấu thầu trong một năm tài khĩa của JBIC
Đơn vị tính: Số trường hợp
Số ngày Đánh giá P/Q Xét thầu Đàm phán hợp đồng
0 – 30 5 2 3 31 – 90 2 1 4 91 - 180 9 3 181 - 365 5 > 365 1 Trung bình 26,9 169,4 72,4
Nguồn: Báo cáo danh mục đầu tư thường niên của JBIC
Tiến độ thực hiện dự án bị trì hỗn thường xuyên ở giai đoạn đấu thầu. Do các nguyên nhân chủ yếu sau: BQLDA và các bên tham gia thường cĩ ý kiến khác nhau về kết quả đánh giá thầu; các chỉ tiêu sơ tuyển thấp dẫn đến cĩ quá nhiều cơng ty đạt tiêu chuẩn; quá trình đánh giá thầu khơng minh bạch; khơng thuê tư vấn đánh giá thầu; hệ thống phê duyệt trong nước quá khắt khe và tập trung, việc ra kết quả đấu thầu địi hỏi nhiều thời gian và nhiều nỗ lực để đạt được sự nhất trí. Trong trường hợp các dự án do JBIC tài trợ, thời gian trung bình
để Chính phủ ra quyết định kết quả xét thầu là 170 ngày, trong đĩ cĩ dự án mất hơn 1 năm.
Sự tham gia của nhiều cơ quan phục vụ cho việc ra quyết định nhằm đảm bảo tính minh bạch trong kết quả xét thầu. Tuy nhiên, trên thực tế, việc này cũng tạo ra những kẻ hở cho thơng tin rị rỉ và cũng chịu nhiều sức ép mang tính độc đốn.
- Vướng mắc về thủ tục tài chính đối với dự án ODA
Thủ tục rút vốn ODA tuy đã cĩ bước tiến bộ nhưng cịn rườm rà, phức tạp, phải qua nhiều cấp, mất nhiều thời gian tại cơ quan kiểm sốt chi: Kho bạc Nhà nước, Quỹ hỗ trợ Đầu tư và Phát triển…
Sự luân chuyển thủ tục tài chính qua nhiều tầng lớp, nhiều cơ quan chức năng đã gây ra nhiều phiền hà, cũng như kéo dài thời gian rút vốn.
Hướng dẫn thủ tục tài chính chưa rõ ràng, đầy đủ gây trở ngại trong cơng tác thanh tốn và rút vốn.
Thơng báo rút vốn
Thơng báo rút vốn Giấy báo ghi thu
ghi chi
Thơng báo duyệt y dự tốn
Lệnh thu
Nhà tài trợ Vụ TC đối
ngoại
Quỹ Hỗ trợ
ĐT & PT Nhà nước Kho bạc Giấy báo cĩ Lệnh chi CN Quỹ Hỗ trợ ĐT & PT Vụ Ngân sách Nhà nước Khế ước nhận nợ Chứng từ rút vốn Chủ đầu tư - Chính sách thuế chưa đồng bộ
Chính sách thuế đối với dự án ODA cịn nhiều vướng mắc gây tranh cãi cũng như khĩ khăn cho chủ dự án, nhà thầu và nhà tài trợ trong việc đàm phán các điều khoản về thuế và thực thi nghĩa vụ thuế đối với nhà nước. Đĩ là sự khơng thống nhất giữa chính sách thuế và các điều ước quốc tế; việc áp dụng thuế GTGT trong lĩnh vực ODA vẫn cịn chưa rõ ràng, nhất là các quy định đối với dự án ODA được hồn thuế thủ tục phức tạp; các chế độ ưu đãi về thuế đối với dự án ODA chưa được hướng dẫn cụ thể, rõ ràng và chưa đồng bộ…
+ Thuế nhập khẩu, thuế GTGT, thuế tiêu thụ đặc biệt đối với hàng hĩa nhập khẩu: khơng quy định cụ thể tại hợp đồng nhà thầu hay chủ dự án phải trả các khoản thuế phát sinh ở khâu nhập khẩu…
+ Vướng mắc đối với cơng tác hồn thuế GTGT: khơng biết dự án thuộc diện được hồn thuế, chậm đăng ký mã số thuế, hố đơn mua hàng hĩa, dịch vụ khơng cĩ mã số thuế, chậm kê khai hồn thuế (quá thời hạn 3 tháng), xác định số thuế GTGT được hồn đối với các dự án cĩ tỷ lệ vốn nước ngồi dưới 100%…
+ Thuế nhà thầu: khơng kê khai nộp thuế thay nhà thầu, khơng lập kế hoạch vốn đối ứng đối với số thuế nhà thầu nước ngồi phải nộp, khơng tính khoản thuế nhà thầu phải nộp vào giá thầu…
+ Thuế thu nhập cá nhân: khơng kê khai và khấu trừ thuế thu nhập cá nhân thay cho các cá nhân…
2.5.3.3. Nguyên nhân làm cho hiệu quả sử dụng vốn ODA chưa cao
Cĩ nhiều nguyên nhân làm cho hiệu quả sử dụng vốn ODA chưa cao, ngồi nguyên nhân lớn nhất là giải ngân chậm, cịn tồn tại một số nguyên nhân khác phải kể đến như:
- Trong thời gian qua, chúng ta chưa chủ động trong việc lập các quy hoạch, kế hoạch ưu tiên vận động ODA. Cơng tác quy hoạch sử dụng vốn ODA chưa được chú trọng, cịn những điểm yếu kém cần khắc phục:
+ Chất lượng một số dự án quy hoạch chưa cao, chưa cĩ tầm nhìn xa, khơng ít quy hoạch tuy đã được xác định nhưng chưa cĩ đầy đủ các căn cứ kinh tế, xã hội.
+ Quy hoạch chưa phù hợp với định hướng phát triển kinh tế – xã hội của đất nước.
+ Quy hoạch chưa được thường xuyên cập nhật, bổ sung và điều chỉnh kịp thời, do đĩ một số quy hoạch bị lạc hậu với tình hình thực tiễn, khơng đáp ứng yêu cầu, khơng là căn cứ để xây dựng kế hoạch.
- Việc thẩm định, phê duyệt dự án cịn bị kéo dài:
Quy trình thẩm định và phê duyệt được thực hiện ở mỗi giai đoạn trong chu kỳ của dự án ODA: Giai đoạn chuẩn bi, phê duyệt và thực hiện. Quy trình này hiện được xem như một trong những trở ngại chính đối với hiệu quả của cơng tác thực hiện dự án ODA tại Việt Nam.
Hệ thống ra quyết định tập trung hĩa cao: thủ tục phê duyệt dự án liên quan đến nhiều Vụ trong các Bộ thuộc Chính phủ. Cụ thể là bắt đầu từ việc xem xét nội bộ tại các BQLDA, sau đĩ đến các cơ quan liên Bộ, bộ ngành chủ quản, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và trình lên Văn phịng Chính phủ phê quyệt lần cuối cùng. Trong quá trình phê duyệt hiện nay, vai trị của các Bộ ngành và quyền hạn của các BQLDA rất hạn chế. Phần lớn các quyết định liên quan đến
việc thực hiện dự án đều phải thơng qua các cơ quan Chính phủ ở cấp trên, mặc dù cơ quan ký kết các hồ sơ thầu là các BQLDA. Điều này gây ra nhiều phiền phức cho nhà thầu, những người luơn ta thán về phúc đáp chậm và kém năng lực của các BQLDA.
Sự khác biệt về cấp thẩm định, phê duyệt theo Quy chế ODA và Quy chế ĐT&XD mới gây khĩ khăn cho các cơ quan chủ quản trong quá trình thực hiện vì phần lớn nguồn vốn ODA được sử dụng chủ yếu cho đầu tư phát triển hạ tầng.
So sánh sự khác biệt giữa Quy chế ODA và Quy chế ĐT&XD (Dự án nhĩm A)
Các bước Quy chế ĐT&XD Quy chế ODA
Thơng qua tiền khả thi và cho phép đầu tư
Thủ tướng Chính phủ (đối với dự án chưa cĩ trong quy hoạch; dự án đã cĩ trong quy hoạch khơng cần tiền khả thi)
Thủ tướng Chính phủ (thơng qua việc phê duyệt danh mục các dự án với nhà tài trợ tương ứng)
Thẩm định dự án Các cơ quan chủ quản Bộ KH&ĐT chủ trì thẩm định Phê duyệt kết quả
thẩm định dự án
Các cơ quan chủ quản Thủ tướng Chính phủ
Quyết định đầu tư Thủ trưởng cơ quan chủ quản Thủ tướng Chính phủ