3. Chênh lệch tiết
2.5.1. Nhận định của nhà tài trợ
Việc giải ngân chậm nguồn vốn ODA được các nhà tài trợ chính (JBIC, ADB, WB) đánh giá do những vướng mắc chung trong quá trình thực hiện, cơng tác quản lý các chương trình dự án:
- Quy trình chuẩn bị và phê duyệt dự án:
Giai đoạn chuẩn bị được xác định là hết sức cần thiết đối với cơng tác thực hiện dự án. Việc thiếu kinh nghiệm và thiếu các nguồn lực hiện cĩ để chuẩn bị và khởi động dự án đã hạn chế khả năng của phía Việt Nam trong việc đĩng gĩp kinh nghiệm của mình vào quá trình chuẩn bị cho việc tiếp nhận nguồn vốn.
+ Theo WB: Việc kéo dài thời gian quá mức thường xuyên xảy ra giữa khâu thẩm định dự án và phê duyệt Ban giám đốc ngân hàng và giữa phê duyệt Ban giám đốc ngân hàng với hiệu lực của khoản vay. Thủ tục hành chính của Việt Nam nhằm đáp ứng các điều kiện hiệu lực của khoản vay vốn chưa rõ ràng, thiếu linh hoạt, chưa cĩ khung thời gian ấn định hợp lý cho các bước khác nhau.
+ Theo ADB: khởi cơng dự án chậm một phần do việc thành lập BQLDA chậm. Cần chỉ định Giám đốc BQLDA và lập văn phịng dự án trước khi đàm phán khoản vay. BQLDA phải tuyển nhân viên trước khi khoản vay cĩ hiệu lực.
+ Theo JBIC: đánh giá quá trình chuẩn bị và xây dựng dự án là một khâu rất quan trọng để đảm bảo thành cơng của các dự án cũng như đảm bảo việc sử
dụng viện trợ cĩ hiệu quả. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai ở Việt Nam, trên thực tế cĩ rất nhiều trường hợp các dự án chưa quy hoạch, chưa chứng minh đầy đủ về tính khả thi… vẫn được phía tài trợ hoặc nước chủ nhà xem xét ODA. Các dự án được chuẩn bị chưa kỹ đã ít nhiều gây nên những thiệt hại khơng chỉ cho phía nhà tài trợ mà đặc biệt cho phía nước chủ nhà.
+ Đại sứ Nhật Bản tại Việt Nam: Một trong những nguyên nhân nổi cộm nhất khiến tốc độ giải ngân ODA của Việt Nam rất thấp là quy trình thực hiện quá phức tạp. Việt Nam nên trao thêm thẩm quyền và nhiệm vụ ra quyết sách cho các chính quyền địa phương, những nơi trực tiếp điều hành dự án. Như thế cĩ thể tiết kiệm được thời gian hơn và gĩp phần tăng tốc độ giải ngân dự án. Nĩi cách khác, hệ thống quản lý và thực hiện ODA cịn cồng kềnh và quan liêu, đây chính là điểm yếu rất đáng chú ý trong việc thực hiện ODA.
Các nhà tài trợ đều cho rằng thiếu những hướng dẫn về tài chính cụ thể của cấp bộ cũng làm cho dự án khởi động chậm. Hiện đã cĩ những hướng dẫn hoạt động tài chính tiêu chuẩn, song đối với những dự án cần cĩ sự linh hoạt trong các hướng dẫn tiêu chuẩn này.
- Thẩm định và phê duyệt dự án: tất cả các nhà tài trợ nhận thấy là hệ thống tập trung ở mức độ cao, địi hỏi phải cĩ sự phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ ở các giai đoạn khác nhau. Vấn đề này khơng những làm phức tạp quá trình phê duyệt và gây ra sự chậm trễ mà cịn dẫn đến việc thiếu linh hoạt do các cơ quan chủ quản luơn muốn tránh những thay đổi thậm chí cả những thay đổi được xem là hợp lý.
- Các vấn đề về đấu thầu, mua sắm: phân tích của các nhà tài trợ cho thấy việc đấu thầu thường bị chậm do thủ tục địi hỏi phải cĩ phê chuẩn ở cấp cao nhất của Chính phủ. Mọi thay đổi nào trong hợp đồng đều phải cĩ quyết định của cơ quan trước đây đã phê duyệt hơp đồng. Gợi ý rằng cần thảo luận việc trao quyền cho các bộ, ngành trong việc phê duyệt tất cả các hợp đồng trúng thầu, ký kết hợp đồng và cho phép sửa đổi hợp đồng. Quy trình đấu thầu vẫn cịn là mối quan ngại lớn đối với các nhà tài trợ. Chất lượng các nhà thầu đơi khi cịn là một dấu hỏi, cĩ khuynh hướng nới lỏng hoặc thắt chặt tiêu chuẩn đánh giá trong quá trình xét thầu, chính phủ và các cơ quan ODA cĩ quan điểm khác nhau đối với vấn đề giá hay chất lượng là yếu tố quyết định trong việc đánh giá các gĩi thầu, điều này gây ra nhiều lúng túng.
- Quản lý dự án: các nhà tài trợ đều lo ngại về năng lực quản lý dự án. Theo đánh giá chung, cơng tác quản lý dự án gặp những vướng mắc:
+ Trong khi số lượng dự án và giá trị tăng theo hàng năm thì số lượng những nhà quản lý dự án ODA cĩ kinh nghiệm lại bị hạn chế và dàn trải. Các tổ chức quản lý dự án cịn thiếu về nguồn lực, đặc biệt trong giai đoạn chuẩn bị.
+ Các BQLDA đã chịu quá nhiều cấp giám sát khơng cần thiết từ các ban quản lý và các vụ ngành dọc trong bộ, và thiếu quyền ra quyết định.
+ Những chậm trễ trong việc giải ngân khoản vay đơi khi gây ra bởi thiếu các quy định tài chính và hạn chế về năng lực quản lý tài chính cấp tỉnh. ADB gợi ý rằng Bộ Tài chính cần xem xét các quy định hướng dẫn giải ngân hiện hành.
+ Những chậm trễ trong quá trình thực hiện dự án thường do thiếu vốn đối ứng, đặc biệt là các chi phí tái định cư. Cĩ những biểu hiện rằng cấp tỉnh và địa phương gặp khĩ khăn trong việc tiếp nhận kịp thời các khoản phân bổ để thực hiện các cơng trình cấp vốn theo tỉnh. Điều này cho thấy sự miễn cưỡng của các cơ quan trung ương trong việc ủy quyền cho cấp dưới và sự yếu kém về năng lực, thể chế và khả năng hấp thụ ở cấp tỉnh và địa phương.
+ Việc giải quyết các vướng mắc cĩ thể bị hạn chế bởi sự yếu kém trong trao đổi thơng tin, kiến thức giữa các tổ chức thậm chí trong cùng một bộ. Thiếu sự trao đổi thơng tin, chuyển giao kiến thức giữa các nhà tài trợ với nhau và trong nội bộ các nhà tài trợ về các quy định và thực tiễn của Việt Nam.
- Năng lực quản lý của các BQLDA: Năng lực cán bộ của BQLDA và quá trình ra quyết định là những nhân tố quan trọng trong quá trình thực hiện dự án.
Theo ơng Katsunari Suzuki, Đại sứ Nhật Bản tại Hà Nội: nguyên nhân chính của việc giải ngân chậm là do Việt Nam cịn thiếu một đội ngũ cán bộ dự án cĩ năng lực, những người cĩ thể giải quyết nhanh chĩng các cơng việc cĩ liên quan đến ODA, đặc biệt tại những đơn vị cĩ nhu cầu về ODA, khả năng làm việc của những người thừa hành cịn quá yếu, khơng đủ sức thuyết phục các đối tác cĩ nhiều kinh nghiệm trong việc tài trợ ODA cho nhiều nơi và nhiều dự án trên thế giới. Khả năng phân tích và xây dựng kế hoạch về các dự án ODA ở cấp địa phương chưa thật tốt, hơn nữa tính minh bạch ở cấp này chưa cao.
Các BQLDA gặp phải trở ngại về tài chính trong quá trình vận hành BQLDA, các nguồn ngân sách và việc cĩ được nguồn vốn lưu động được nêu như mảng vấn đề riêng cĩ nhiều vướng mắc. Các nhà tài trợ đã phân tích những tác động tiêu cực đến hạn chế ngân sách hiện nay như: mức lương gây ra khĩ khăn cho việc tuyển cán bộ chuyên mơn và tạo động lực cho họ; tổ chức đào tạo khơng đầy đủ; thiếu thốn cớ sở vật chất; hạn chế đi địa điểm dự án và các cơ quan cĩ liên quan.
- Hiệu quả của các dự án được hình thành từ nguồn vốn ODA: Khi đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA, chúng ta chỉ thường nhắc đến những vấn đề xung quanh việc giải ngân chậm, mà ít nĩi đến một vấn đề khác cũng rất đáng quan tâm đĩ là các dự án sau khi hồn thành được sử dụng cĩ hiệu quả ra sao.
Theo ơng Klaus Rohland, giám đốc Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam: Nhìn chung, việc sử dụng các nguồn vốn tài trợ của Việt Nam trong nửa đầu năm 2005 là cĩ hiệu quả nhưng điều quan trọng hơn là chúng ta phải tập trung hơn nữa vào chất lượng đầu tư, bởi cho đến nay Việt Nam vẫn thiên về số lượng. Chúng ta mãi nĩi về mục tiêu tăng trưởng kinh tế 8,5% hoặc đại loại như thế, nhưng điều chủ yếu chính là chất lượng tăng trưởng. Nếu khơng cĩ chất lượng thì đầu tư chỉ là một sự lãng phí. Trong cuộc hội thảo “Nâng cao năng lực quản lý tồn diện nguồn vốn ODA”, ơng cho rằng: 90% các dự án tại Việt Nam thiếu chỉ tiêu thực tế và chưa đáp ứng thỏa đáng mục tiêu phát triển kinh tế ví như xây một khu dân cư rồi để đấy, 5 năm sau mới xây tiếp bệnh viện, trường học.